Peculato e truffa: la disponibilità giuridica del denaro

La Corte di Cassazione affronta il confine tra peculato e truffa, annullando una sentenza di condanna ai fini civili contro un dirigente pubblico. Al centro della decisione la nozione di “disponibilità giuridica” del denaro: per configurare il peculato, non basta predisporre atti falsi, ma è necessario che il funzionario abbia l’effettivo potere di ordinare il pagamento. In assenza di tale prova, il fatto potrebbe essere riqualificato come truffa, con importanti conseguenze sulla prescrizione e sul risarcimento del danno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Peculato e Truffa: Quando il Pubblico Ufficiale Risponde di Appropriazione?

La distinzione tra peculato e truffa è una delle questioni più complesse nell’ambito dei reati contro la Pubblica Amministrazione. Non si tratta di una mera disquisizione accademica: la corretta qualificazione del fatto ha implicazioni enormi sulla prescrizione del reato e, di conseguenza, sulle possibilità per l’ente pubblico danneggiato di ottenere il risarcimento. Una recente sentenza della Corte di Cassazione (Sentenza n. 10062/2025) torna su questo tema cruciale, chiarendo quale sia l’elemento decisivo per distinguere le due fattispecie: la disponibilità giuridica del denaro.

I Fatti del Caso: un Direttore Amministrativo sotto accusa

Il caso riguardava il Direttore Amministrativo di un’azienda sanitaria locale (ASL), accusato di essersi appropriato di somme di denaro pubblico. Secondo l’accusa, il dirigente, in concorso con altri soggetti, avrebbe ottenuto pagamenti non dovuti attraverso la falsa prospettazione e liquidazione di servizi che sarebbero stati svolti da società esterne in favore dell’ente sanitario.

Nei primi due gradi di giudizio, il fatto era stato qualificato come peculato. Tuttavia, in appello, il reato era stato dichiarato estinto per prescrizione, ma erano state confermate le statuizioni civili, ovvero l’obbligo di risarcire il danno alla Regione e all’ASL.

La difesa del dirigente ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo un punto fondamentale: il suo assistito non aveva mai avuto la disponibilità, materiale o giuridica, delle somme. Il suo compito, a suo dire, si limitava a trasmettere dei prospetti di liquidazione ad altri uffici (la Regione e l’azienda ospedaliera), i quali erano i veri soggetti titolari del potere di disporre il pagamento. Di conseguenza, la sua condotta non configurava un’appropriazione (peculato), ma un’induzione in errore (truffa). Se così fosse, la prescrizione sarebbe maturata molto prima, travolgendo anche le richieste di risarcimento.

La Questione Giuridica: il delicato confine tra Peculato e Truffa

Per comprendere la decisione della Corte, è essenziale chiarire la differenza tra i due reati:

* Peculato (art. 314 c.p.): Si configura quando il pubblico ufficiale si appropria di denaro o beni di cui ha già il possesso o la disponibilità per ragioni del suo ufficio. L’agente, in pratica, abusa di un potere che già ha.
* Truffa aggravata (art. 640 c.p.): Si verifica quando il funzionario, non avendo la disponibilità del bene, induce in errore con artifizi e raggiri un altro soggetto (che ha il potere di disporre del bene) per ottenere un ingiusto profitto. Qui, l’agente inganna chi ha il potere.

L’elemento discriminante è, quindi, la disponibilità del bene. Se il funzionario ha il potere autonomo di disporre del denaro, e se ne appropria, è peculato. Se invece deve ingannare un altro funzionario per farsi autorizzare un pagamento, è truffa.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso della difesa, annullando la sentenza impugnata limitatamente agli effetti civili e rinviando la causa a un giudice civile.

Il Concetto di “Disponibilità Giuridica” del Denaro Pubblico

La Cassazione ribadisce un principio consolidato: la disponibilità del denaro non è solo quella materiale (avere i soldi in mano), ma anche e soprattutto quella giuridica. Questa si identifica con il potere, conferito al pubblico agente, di emettere mandati di pagamento e impartire al tesoriere l’ordine di pagare. Questo soggetto è definito “ordinatore della spesa”.

L’Analisi del Ruolo dell'”Ordinatore della Spesa”

Il mero atto di “liquidazione” di una spesa (cioè la determinazione della somma da pagare) non coincide necessariamente con l'”ordinazione” del pagamento. La procedura di spesa pubblica, infatti, si articola in diverse fasi: impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento. È colui che ordina il pagamento ad avere la disponibilità giuridica dei fondi.

Le Motivazioni: la Carenza di Prova sulla Disponibilità del Denaro

La Corte ha ritenuto che le sentenze di merito (primo grado e appello) fossero carenti proprio su questo punto cruciale. I giudici avevano dato per scontato che il Direttore Amministrativo avesse la disponibilità delle somme solo perché predisponeva i “prospetti di pagamento” e perché i controlli successivi erano meramente formali. Questo ragionamento, secondo la Cassazione, è insufficiente.

Non è stato chiarito in modo inequivocabile chi fosse il soggetto che, all’interno della complessa procedura amministrativa, avesse il potere ultimo di emettere il mandato di pagamento. La sola pertinenza della spesa all’ufficio del dirigente o la natura formale dei controlli successivi non bastano a dimostrare la sua disponibilità giuridica. Era necessario accertare se egli avesse emesso “atti dispositivi” sulle somme o se la sua azione si fosse limitata a una fase istruttoria, per quanto fraudolenta, volta a ingannare il vero “ordinatore della spesa”.

Le Conclusioni: l’Annullamento con Rinvio e le Implicazioni Pratiche

La Suprema Corte ha concluso che, in assenza di una motivazione adeguata su chi detenesse l’effettivo potere dispositivo, non è possibile confermare la qualificazione del fatto come peculato. Di conseguenza, ha annullato la sentenza per quanto riguarda la responsabilità civile.

Ora la palla passa al giudice civile competente, che dovrà riesaminare l’intera vicenda per stabilire l’esatta qualificazione giuridica dei fatti. Se dovesse concludere che si trattò di truffa, dovrà verificare se la prescrizione, più breve, fosse già maturata prima della sentenza di primo grado. In tal caso, verrebbe meno anche l’obbligo di risarcimento del danno per l’imputato, con un esito radicalmente diverso per le parti civili coinvolte.

Qual è la differenza fondamentale tra peculato e truffa per un pubblico ufficiale secondo questa sentenza?
La differenza risiede nella “disponibilità giuridica” del denaro. Si ha peculato se il funzionario ha già il potere autonomo di ordinare un pagamento e se ne appropria. Si ha truffa, invece, se il funzionario non ha tale potere e deve ingannare un altro soggetto, che è il vero titolare del potere di spesa, per ottenere il pagamento.

La sola preparazione di documenti di pagamento falsi è sufficiente per configurare il reato di peculato?
No. Secondo la Corte, la sola predisposizione di prospetti di liquidazione, anche se falsi, non è di per sé sufficiente. È necessario dimostrare che il funzionario che li ha redatti avesse anche il potere giuridico di emettere un ordine di pagamento vincolante, cioè di essere l'”ordinatore della spesa”. Se la sua azione si limita a una fase istruttoria per indurre in errore chi poi effettivamente paga, il reato configurabile è la truffa.

Cosa succede alle richieste di risarcimento danni (statuizioni civili) in un caso come questo?
La Corte di Cassazione ha annullato la sentenza riguardo alle statuizioni civili e ha rinviato il caso a un giudice civile. Questo giudice dovrà riqualificare il fatto. Se lo qualificherà come truffa, dovrà verificare se la prescrizione del reato era già intervenuta prima della sentenza di primo grado. In caso affermativo, anche l’obbligo di risarcire il danno verrebbe meno.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 10062 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 6 Num. 10062 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 21/01/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da COGNOME NOMECOGNOME nato a Firenze il 04/07/1946

avverso la sentenza del 16/04/2024 della Corte di appello di Roma visti gli atti, il provvedimento denunziato e il ricorso; udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME

lette le richieste del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha concluso chiedendo l’annullamento della sentenza impugnata;

lette le conclusioni delle parti civili, avv. NOME COGNOME per Regione Lazio, e avv. NOME COGNOME per ASL Roma 2, che hanno chiesto il rigetto del ricorso e la conferma delle statuizioni civili, depositando nota spese.

RITENUTO IN FATTO

Con la sentenza in epigrafe indicata, la Corte di appello di Roma riformava in parte la sentenza del Tribunale di Roma del 19 dicembre 2017 che aveva condannato NOME COGNOME per i reati allo stesso ascritti ai capi L), O), R) e U) della

rubrica, dichiarando non doversi procedere per tali reati perché estinti per prescrizione e confermando le statuizioni civili.

All’imputato erano stati contestati vari episodi di peculato, commessi in qualità di Direttore Amministrativo della ASL Roma/C, in concorso con NOME COGNOME, funzionario della ASL dirigente dell’area finanziamenti, nonché con la amministratrice e il commercialista di società che svolgevano in favore della ASL prestazioni assistenziali, e consistiti nella appropriazione di somme di danaro, attraverso la falsa prospettazione e liquidazione di servizi svolti dalle suddette società.

La COGNOME per le suddette imputazioni era stata assolta in primo grado per non aver commesso il fatto, in quanto non vi erano elementi per sostenere il concorso nel reato e il suo compito era limitato ad un controllo contabile dei prospetti di liquidazione, inviati al suo ufficio dal COGNOME.

Avverso la suddetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il difensore dell’imputato, avv. NOME COGNOME denunciando i motivi di annullamento, di seguito sintetizzati conformemente al disposto dell’art. 173 disp. att. cod. proc. pen.

2.1. Violazione di legge e vizio di motivazione in relazione agli artt. 314 e 640 cod. pen. e alla corretta qualificazione dei fatti di reato nella fattispecie della truf

Si intende contestare la qualificazione giuridica dei fatti data dai giudici del merito, che ha determinato la maturazione della prescrizione solo in grado di appello (i reati di truffa risultavano invero già prescritti in primo grado con conseguente revoca delle statuizioni civili).

Nella specie, andava considerato che compito del ricorrente era soltanto quello di trasmettere il report mensile delle fatture che venivano poi liquidate da altro ufficio (come accertato dalla Corte di appello, le fatture, una volta pronte per il pagamento venivano trasmesse alla Regione che, dopo il controllo contabile, le trasmetteva a sua volta all’azienda ospedaliera competente per la liquidazione). Egli non, dunque, aveva la disponibilità né materiale né giuridica del danaro e neppure la ASL aveva il potere di adottare atti dispositivi.
La legge attribuisce alla sola Regione la disponibilità giuridica delle somme di danaro per il pagamento di spese sanitarie, che viene materialmente assicurato attraverso il servizio di tesoreria provinciale (affidato in convenzione ad aziende di credito, nella specie la Banca di Roma, all’interno dell’azienda ospedaliera).

La liquidazione delle fatture era di competenza della ASL ma non certo questo significava che la ASL avesse la preesistente disponibilità giuridica o materiale del danaro.

La motivazione della sentenza impugnata non supera questi dati storici incontestati (in particolare che le fatture transitavano per la Regione).

Si trattava in realtà di condotta fraudolenta tesa ad ingenerare in errore chi aveva la disponibilità del danaro. Era in altri termini necessaria la cooperazione del soggetto passivo per portare a termine la condotta appropriativa.

Disposta la trattazione scritta del procedimento, in mancanza di richiesta nei termini ivi previsti di discussione orale, il Procuratore generale e le parti civil hanno depositato conclusioni scritte, come in epigrafe indicate.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

Come ha esposto il ricorrente, la questione della corretta qualificazione giuridica della condotta assume rilievo agli effetti civili non solo per il quantum del risarcimento, ma anche e soprattutto sull’an, in quanto la causa estintiva, nella ipotesi di truffa, risulterebbe maturata prima della sentenza di primo grado, con conseguente revoca delle statuizioni civili.

Invero tutti gli episodi di peculato risalgono al più tardi al 24 novembre 2004 e pertanto, nel caso dovesse ritenersi la fattispecie della truffa, risulterebbero già prescritti, tenuto conto anche delle interruzioni e sospensioni, alla data della pronuncia di primo grado (19 dicembre 2017).

Il punto centrale della questione sollevata dalla difesa del ricorrente è stabilire chi fosse il soggetto “ordinatore” della spesa, in quanto il mero pagamento della spesa da parte della tesoreria dell’ente pubblico è nelle procedure dei pagamenti della pubblica amministrazione circostanza non dirimente ai fini del peculato.

La Suprema Corte ha in particolare affermato che integra il delitto di peculato e non quello di truffa aggravata la condotta del funzionario di un ente pubblico, incaricato dell’esecuzione di pagamenti (il cosiddetto agente pagatore), che sottoscrive mandati di pagamento non dovuti per somme di denaro di cui ha la diretta disponibilità (In applicazione del principio, la Corte ha precisato che non rilevano le eventuali falsificazioni poste in essere dal funzionario per giustificare sul piano formale la procedura di pagamento, in quanto ai fini dell’integrazione del delitto di peculato è dirimente la disponibilità giuridica delle somme oggetto dei mandati di pagamento) (Sez. 6, n. 38535 del 04/05/2018, Rv. 274100).
Quel che rileva infatti, ai fini del peculato, è il possesso del bene, che in caso di danaro, deve intendersi riferito non solo alla detenzione materiale, ma anche

alla disponibilità giuridica (tra tante, Sez. 6, n. 16783 del 19/01/2021, Rv. 281511), che si identifica con il potere conferito al pubblico agente di emettere i mandati di pagamento (il cosiddetto ordinatore di spesa) e impartire, se del caso, al tesoriere l’ordine di provvedere materialmente al pagamento stesso.

La contabilità pubblica invero identifica varie fasi nella procedura di spesa: l’impegno, la liquidazione, l’ordinazione ed il pagamento da parte della Tesoreria.

La liquidazione della spesa è la procedura attraverso la quale è determinata la somma da pagare, che di norma compete all’ufficio che ha dato esecuzione al provvedimento di spesa. L’atto di liquidazione, con tutti i relativi documenti giustificativi ed i riferimenti contabili, è trasmesso al servizio finanziario per conseguenti adempimenti contabili (controlli e riscontri) e l’emissione del mandato di pagamento, ovvero l’ordine impartito al tesoriere di provvedere al pagamento delle spese liquidate.

Ebbene nel caso in esame le sentenze di merito non hanno chiarito chi avesse il potere di emettere il mandato di pagamento.

In particolare, in primo grado, era stato accertato che i funzionari della ASL predisponessero falsi “prospetti” di pagamento di somme, di cui già avevano la disponibilità giuridica, perché stanziate per il soddisfacimento dei crediti da prestazioni sanitarie (pag. 2-3), da trasmettere poi all’Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata per il pagamento (pag. 4).

Il primo Giudice aveva specificato che la procedura prevedeva all’epoca che le fatture, una volta liquidate, cioè “pronte per il pagamento”, dopo la verifica dell’ASL, venissero trasmesse mensilmente alla Regione, per un mero controllo contabile, e poi all’ente che avrebbe proceduto al pagamento, ovvero all’Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata (pag. 4).

La sentenza di primo grado era quindi pervenuta alla conclusione che nei confronti dell’imputato COGNOME fosse configurabile il reato di peculato, in quanto aveva la disponibilità delle somme, posto che, una volta redatto il prospetto di liquidazione, nessun altro controllo – se non meramente contabile – era disposto per il pagamento delle fatture.

In sede di appello, questi argomenti erano stati sostanzialmente fatti propri dalla Corte territoriale per confermare la qualificazione giuridica del fatto nel fuoco della fattispecie del peculato.

Da quanto precede risulta che i giudici di merito hanno attribuito al funzionario COGNOME la disponibilità giuridica delle somme versate in favore della società, di cui alle imputazioni, sol perché le stesse erano state stanziate per il

soddisfacimento dei crediti derivanti da prestazioni sanitarie in favore della ASL e perché i controlli sui prospetti da parte dell’ente pagatore erano soltanto formali.

Si tratta di un’analisi che risulta carente rispetto alla giurisprudenza di legittimità in tema di peculato.

Da un lato, infatti, la pertinenza della spesa all’ufficio di per sé non determina la “disponibilità giuridica” delle somme stanziate (in tal caso l’ufficio è chiamato piuttosto alla fase preliminare di liquidazione della spesa); dall’altro lato, questa Corte ha ritenuto non rilevante – al fine della esclusione del peculato – la presenza nella procedura di pagamento di controlli formali, ma sempre che l’agente avesse emesso “atti dispositivi” sulle somme (Sez. 6, n. 20666 del 08/04/2016, Rv. 268030).

Piuttosto questa Corte ha ritenuto configurabile il delitto di peculato in relazione al denaro pubblico il cui possesso, per effetto delle norme interne dell’ente pubblico che prevedono il concorso di più organi ai fini dell’adozione dell’atto dispositivo, fa capo congiuntamente a più pubblici ufficiali, anche se, di essi, quelli che emettono l’atto finale del procedimento non concorrono nel reato per essere stati indotti in errore da coloro che si sono occupati della fase istruttoria (Sez. 6, n. 30637 del 22/10/2020, Rv. 279884; Sez. 6, n. 39039 del 15/04/2013, Rv. 257096).
In altri termini, la previsione di “procedure complesse” e il concorso di più organi ai fini dell’adozione dell’atto dispositivo consente di imputare il possesso del danaro congiuntamente a più pubblici ufficiali.

Le richiamate pronunce si riferiscono a fattispecie caratterizzate dal riparto di ruoli istruttori e decisionali, nell’ambito dei quali l’adozione dell’atto finale inficiato da un errore indotto dal pubblico agente privo di tale potere, ma ciò non incrina il principio di fondo che sorregge le predette decisioni, che fanno perno sulla rilevanza anche della disponibilità “congiunta” del bene oggetto di appropriazione.

Su tale aspetto i Giudici del merito non hanno motivato e pertanto non può questa Corte utilizzarlo per respingere il ricorso in esame.

La questione pertanto deve essere nuovamente esaminata in sede di merito.

Dalle ragioni sin qui esposte deriva che la sentenza impugnata deve essere annullata, limitatamente agli effetti civili, con rinvio al giudice civile competente per valore in grado di appello, che dovrà stabilire al fine della responsabilità civile dell’imputato la esatta qualificazione giuridica dei fatti sulla base dei principi sopra indicati.

Annulla la sentenza impugnata e rinvia limitatamente agli effetti civili con rinvio al giudice civile competente per valore in grado di appello, cui rimette anche la liquidazione delle spese tra le parti per questo grado di legittimità.

Così deciso il 21/01,f2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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