Ordine di demolizione: quando non si può fermare

Un cittadino ha impugnato un ordine di demolizione per abusi edilizi, sostenendo l’incompetenza del Pubblico Ministero e la possibilità di regolarizzare le opere. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la competenza del PM secondo il principio ‘tempus regit actum’ e stabilendo che un atto amministrativo comunale non può prevalere su una sentenza penale passata in giudicato che ha già accertato l’abusività degli interventi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Ordine di Demolizione: Il Giudicato Penale Prevale sulla Sanatoria Comunale

Quando un ordine di demolizione è contenuto in una sentenza penale divenuta irrevocabile, le possibilità di bloccarne l’esecuzione si riducono drasticamente. Anche un successivo atto amministrativo del Comune, come una determina che riconosce la natura manutentiva di alcuni interventi, non può vanificare quanto stabilito in via definitiva dal giudice. Lo ha chiarito la Corte di Cassazione con la sentenza n. 28534 del 2024, respingendo il ricorso di un cittadino condannato per una serie di abusi edilizi.

I Fatti del Caso: Abusi Edilizi Stratificati nel Tempo

La vicenda giudiziaria trae origine da due distinte sentenze penali di condanna per violazioni edilizie e paesaggistiche a carico del proprietario di un immobile. Gli interventi abusivi, realizzati nel corso degli anni, includevano la creazione di un ‘ponte’ in cemento armato e l’ampliamento di un corpo di fabbrica per un totale di 97 mq. Nonostante le condanne, che contenevano entrambe l’ordine di ripristino dello stato dei luoghi, il condannato presentava al Comune una SCIA e una richiesta di permesso di costruire in sanatoria. Il Comune, con una determina, riconosceva la natura ‘manutentiva’ di parte degli interventi e la scarsa rilevanza urbanistica del ‘ponte’. Forte di questo atto, il cittadino chiedeva al Tribunale la revoca o la sospensione dell’ordine di demolizione, ma la sua istanza veniva rigettata. Contro questa decisione, proponeva ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione e l’Ordine di Demolizione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendolo manifestamente infondato su tutta la linea. I giudici hanno smontato punto per punto le argomentazioni difensive, ribadendo la solidità dei principi che governano l’esecuzione delle sentenze penali in materia edilizia.

Competenza del Pubblico Ministero: Un Motivo Infondato

Il ricorrente sosteneva che il Pubblico Ministero non fosse competente a eseguire la demolizione per abusi commessi prima del 28 novembre 1997. La Cassazione ha respinto questa tesi, chiarendo che la competenza si determina in base al principio tempus regit actum, ovvero con la legge in vigore al momento dell’esecuzione. Poiché sia il titolo esecutivo (la sentenza del 1999) sia la fase esecutiva erano successivi a tale data, la competenza del PM era indiscussa. Inoltre, le circolari ministeriali o le direttive di altre procure, invocate dal ricorrente, non hanno alcun effetto vincolante per il giudice o per il PM procedente.

L’Impossibilità di Frazionare gli Abusi e l’Irrilevanza della Sanatoria

Il cuore della decisione riguarda il merito degli abusi. Il Tribunale prima, e la Cassazione poi, hanno stabilito che gli interventi non potevano essere considerati separatamente (‘parcellizzati’). Non si trattava di semplici opere di manutenzione, ma di un’attività illecita continuata che aveva portato alla realizzazione di un manufatto completamente diverso dall’originale per volume, aspetto e sagoma. La presunta natura manutentiva di una parte dei lavori era smentita già dai verbali di accertamento dell’epoca, che parlavano di ‘prolungamento’ di un corpo di fabbrica abusivo. Tutti gli interventi, quindi, costituivano un’unica opera illegittima.

Le Motivazioni della Sentenza

Le motivazioni della Corte si fondano su un principio cardine: la preminenza del giudicato penale. Una volta che una sentenza ha accertato in via definitiva l’abusività di un’opera, compresa la violazione dei vincoli paesaggistici, un successivo atto amministrativo, come la determina comunale, non può retroattivamente ‘sanare’ l’illecito e invalidare l’ordine di demolizione. Tale atto comunale è inefficace di fronte al giudicato, che ha una forza vincolante superiore. La Corte ha sottolineato come la valutazione del Comune, che aveva escluso la necessità dell’autorizzazione paesaggistica, si ponesse in insanabile contrasto con quanto accertato nelle sentenze di condanna. Analogamente, la pendenza di una richiesta di permesso di costruire non è motivo sufficiente per sospendere la demolizione, a meno che non vi sia una prova concreta della sua imminente e prevedibile approvazione, prova che nel caso di specie mancava del tutto.

Conclusioni: L’Intangibilità dell’Ordine di Demolizione Penale

La sentenza ribadisce con fermezza che l’ordine di demolizione emesso in sede penale è un provvedimento con una solida base giuridica, finalizzato a ripristinare la legalità violata. Tentare di aggirarlo tramite procedimenti amministrativi postumi, che mirano a frammentare l’abuso o a ridefinirne la natura, si rivela una strategia inefficace. Il giudicato penale cristallizza l’accertamento dell’illecito, e l’esecuzione della demolizione diventa la conseguenza ineludibile per ristabilire l’ordine urbanistico e paesaggistico compromesso.

Chi è competente a eseguire un ordine di demolizione derivante da una sentenza penale?
La competenza a eseguire l’ordine di demolizione spetta al pubblico ministero. La disciplina applicabile si individua sulla base del principio ‘tempus regit actum’, cioè quella in vigore al momento in cui l’atto di esecuzione deve essere compiuto, e non al momento della commissione dell’abuso.

Un’autorizzazione in sanatoria rilasciata dal Comune può bloccare un ordine di demolizione disposto da un giudice penale?
No. Secondo la sentenza, un atto amministrativo successivo, come una determina comunale che riconosce la natura manutentiva di un intervento, non può avere alcun effetto di fronte a un giudicato penale che ha già accertato in via definitiva l’abusività dell’opera e la necessità della demolizione.

È possibile considerare separatamente diversi interventi abusivi realizzati sullo stesso immobile per ottenerne una sanatoria parziale?
No, la Corte ha stabilito che la ‘parcellizzazione’ illegittima degli interventi non è ammissibile. Se gli abusi fanno parte di un unico progetto illecito che ha portato alla creazione di un manufatto unitario e diverso dall’originale, devono essere valutati nel loro complesso e non possono essere frammentati per tentare di sanarne singole parti.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 28534 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 28534 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 12/06/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da

COGNOME NOME, nato a Barano d’Ischia (Na) il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 5/4/2023 del Tribunale di Napoli, sezione distaccata di Ischia;

visti gli atti, il provvedimento impugnato ed il ricorso;

sentita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore generale NOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto il rigetto del ricorso

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 5/4/2023, il Tribunale di Napoli, sezione distaccata di Ischia, rigettava l’istanza di revoca o sospensione dell’ordine di demolizione di opere abusive presentata da NOME COGNOME, condannato per violazioni edilizie.

Propone ricorso per cassazione l’istante, deducendo i seguenti motivi, previa premessa in fatto:

nullità dell’ordinanza per mancanza di motivazione quanto alla eccepita incompetenza RAGIONE_SOCIALE Procura RAGIONE_SOCIALE Repubblica all’esecuzione delle demolizioni

inerenti ad abusi commessi fino al 28/11/1997. Il Giudice dell’esecuzione, pur investito RAGIONE_SOCIALE questione – fondata su determinazione del Procuratore generale presso la Corte di appello di Napoli del 2012, confermata da direttiva del Procuratore RAGIONE_SOCIALE Repubblica presso il Tribunale di Torre Annunziata del 2013 non si sarebbe espresso, così da imporre l’annullamento dell’ordinanza;

illogicità manifesta, travisamento del fatto e difetto di motivazione. Il motiv sottolinea a più riprese che le opere di cui trattasi hanno formato oggetto di due sentenze, l’una riguardante interventi abusivi per 97 mq, l’altra il “ponte” antistante l’officina: i primi, inoltre, dovrebbero essere scorporati, in quanto 60mq su 97 (oggetto di accertamento il 23/1/1997) riguarderebbero opere strettamente manutentive (come specificato alle pagg. 15-16) ed avrebbero carattere e natura del tutto autonome rispetto ai 37 mq, suscettibili di essere demoliti senza compromettere il resto dell’opera. Ebbene, con riguardo agli interventi manutentivi citati, così come al “ponte”, il ricorrente avrebbe presentato nel 2019 una SCIA in sanatoria, seguita dalla determina n. 4/2019 del 26/9/2019 del dirigente del Comune di Barano d’Ischia, che avrebbe disposto il pagamento RAGIONE_SOCIALE somma di 516 euro e revocato l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi emessa nel febbraio 1997. Con riguardo, poi, al corpo di fabbrica (sottostante la rampa di accesso al piano primo del fabbricato), ancora nel 2019 il ricorrente avrebbe presentato richiesta di permesso di costruire in sanatoria, per la quale ad oggi non vi sarebbe ancora alcuna determina. In forza di ciò, il ricorrente conclude che: a) verranno ripristinati sagoma, altezza, volume ed aspetto esteriore dell’originario vecchio fabbricato rurale; b) verranno demolite tutte le opere abusive retrostanti, di cui ai 37 mq citati; c) in ordine ai restanti interventi – e contrariamente a quant sostenuto nell’ordinanza impugnata – opererebbe la citata determina n. 4/2019. L’ordine di demolizione, pertanto, dovrebbe essere limitato alle sole opere non oggetto di sanatoria, così che la motivazione del provvedimento risulterebbe viziata. Corte di Cassazione – copia non ufficiale

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso risulta manifestamente infondato.

Con riguardo al primo motivo, che lamenta la mancanza di motivazione quanto alla eccezione di incompetenza del Procuratore RAGIONE_SOCIALE Repubblica all’esecuzione delle demolizioni inerenti ad abusi commessi sino al 28/11/1997, il Collegio rileva che l’ordinanza ha ritenuto “superato” il terna, senza ulterior precisazioni; l’eccezione, comunque, è del tutto priva di fondamento, come peraltro già affermato da questa Corte in plurime pronunce.

4.1. In disparte da ogni altra considerazione circa l’efficacia normativa o meramente interpretativa RAGIONE_SOCIALE Circolare ministeriale in materia, è sufficiente considerare che la questione relativa all’individuazione del soggetto “competente” ad eseguire l’ordine di demolizione riguarda profili procedirnentali RAGIONE_SOCIALE fase di esecuzione, in relazione ai quali la disciplina applicabile si individua sulla base del principio tempus regit actum, ossia con riguardo alle disposizioni vigenti nel momento in cui l’atto deve essere compiuto (Tra le molte, Sez. 3, n. 5822 del 18/1/2022, COGNOME, non massimata. Per applicazioni di tale principio nel processo di esecuzione in caso di modifica RAGIONE_SOCIALE competenza del giudice, v. Sez. 1, n. 2189 del 15/06/2006, COGNOME, Rv. 234290-01, e Sez. 1, n. 17003 del 28/02/2003, COGNOME, Rv. 224159).
4.2. Nella specie, l’ingiunzione a demolire è stata impartita, innanzitutto, per l’attuazione dell’ordine contenuto nella sentenza pronunciata il 3/11/1999. Risulta evidente, quindi, che non solo l’attivazione del procedimento di esecuzione, ma lo stesso titolo da eseguire sono di successivi al 28 novembre 1997, data in cui, a dire del ricorrente, sarebbe stata istituita la “competenza” del pubblico ministero in sostituzione di quella dell’autorità amministrativa.

4.3. Inoltre, questa Corte ha più volte richiamato la natura di atto interno alla pubblica amministrazione RAGIONE_SOCIALE circolare interpretativa, la quale si risolve in un mero ausilio e non esplica alcun effetto vincolante non solo per il giudice penale, ma anche per gli stessi destinatari poiché non può comunque porsi in contrasto con l’evidenza del dato normativo (Sez. 3, n. 6619 del 7/2/2012, Zampano, Rv. 252541; Sez. 3, n. 19330 del 27/4/2011, COGNOME, non massimata, con riferimento alla circolare ministeriale n. 2699 del 7 dicembre 2005 in materia di condono edilizio; Sez. U, n. 10424 del 18/1/2018, COGNOME, non massimata sul punto in tema di contributi previdenziali). Con specifico riferimento al parere RAGIONE_SOCIALE Procura Generale di Napoli si è pure chiarito che lo status di indipendenza esterna riconosciuto, per costante giurisprudenza costituzionale, al Pubblico ministero, impone che la scelta sulle modalità RAGIONE_SOCIALE sua azione non possa che essere rimessa al singolo Procuratore RAGIONE_SOCIALE Repubblica, dovendo, quindi, escludersi sia la possibilità di adozione di criteri vincolanti ad opera del RAGIONE_SOCIALE sia, a fortiori, la possibilità di un vincolo esercitato, semp dall’esterno, attraverso le direttive o i criteri organizzativi adottati nel contest differenti uffici requirenti (così testualmente, Sez. 3, n. 30679 del 20/12/2016, Pintacorona, Rv. 270229, non massimata sul punto, con riferimento alla regolamentazione, mediante protocollo d’intesa, delle concrete modalità esecutive dell’attività demolitoria).
4.4. Così da concludere, dunque, che spetta al pubblico ministero la competenza ad eseguire l’ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto

con la sentenza di condanna per violazione RAGIONE_SOCIALE normativa urbanistica ed antisismica, essendo vincolato nello svolgimento di tale attività solo al rispetto RAGIONE_SOCIALE legge e non all’osservanza di circolari interpretative del dato normativo emesse dalla pubblica amministrazione o di direttive adottate da uffici requirenti diversi da quello di appartenenza per disciplinare le modalità RAGIONE_SOCIALE sua azione (per tutte, Sez. 3, n. 28781 del 16/5/2018, Milone, Rv. 273359).

In ordine, poi, al merito del ricorso, occorre premettere che la vicenda attinente ad interventi realizzati sul medesimo immobile – è stata definita con due sentenze irrevocabili:

la n. 36/1994 – emessa il 10/1/1994 dal Pretore di Ischia – riguardante la realizzazione abusiva di un “ponte” antistante l’officina meccanica, costituito da due travi parallele in cemento armato, in parte interrate. Questa pronuncia – con oggetto anche la violazione paesaggistica (trattandosi pacificamente di area sottoposta a vincolo) – conteneva l’ordine di demolizione degli illeciti;

la n. 630/1999 – emessa il 3/11/1999 dal Tribunale di Napoli, sezione distaccata di Ischia – riguardante opere abusive per complessivi 97 mq, accertati con sopralluoghi del 6/2/1996 (37 mq) e 23/1/1997 (60 mq). Anche questa pronuncia – con oggetto pure la violazione dei sigilli accertata il 6/2/1996 e, ancora, la violazione paesaggistica – conteneva l’ordine di demolizione degli illeciti.

Tanto premesso, il ricorso si fonda sulla considerazione – ribadita a più riprese – secondo cui gli interventi in oggetto dovrebbero essere, invero, scorporati: dai 37 mq accertati il 6/2/1996, che il ricorrente afferma voler demolire, dovrebbero essere infatti distinti gli interventi per 60 mq accertati i 23/1/1997, che costituirebbero meri lavori rnanutentivi eseguiti all’interno del vecchio locale cantina. In ordine a questi ultimi, così come al “ponte” di cui alla sentenza n. 36/94, il ricorrente aveva peraltro presentato una SCIA in sanatoria nel 2019, a seguito RAGIONE_SOCIALE quale il responsabile del settore del Comune aveva emesso una determina (n. 4/2019 del 26/9/2019) che aveva riconosciuto la natura esclusivamente manutentiva dell’intervento sui 60 mq, aveva ritenuto il “ponte” opera accessoria priva di qualsiasi rilevanza urbanistica e, infine, aveva affermato che entrambi gli interventi non richiedevano l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, non avendo comportato alterazione dell’aspetto esteriore dei luoghi. Per l’ultimo abuso accertato, ossia il corpo di fabbrica sottostante la rampa di accesso, era stata invece presentata domanda di permesso di costruire in sanatoria, ancora nel 2019, ad oggi senza risposta ufficiale.
6.1 Ebbene, questa tesi, che regge l’intera impugnazione, è stata radicalmente rigettata nell’ordinanza in esame, con argomenti del tutto adeguati e solidi, con i quali, peraltro, il ricorso non si confronta affatto.

In particolare, il Tribunale ha esaminato gli interventi abusivi accertati i 23/1/1997, pari a 60 mq, negando che questi avessero avuto finalità e funzione meramente conservativa; il ricorrente, infatti, nel corso del tempo e con una evidente stratificazione di opere illecite, aveva realizzato un manufatto del tutto diverso da quello originariamente esistente, per volumetria, aspetto e sagoma, e da quello oggetto RAGIONE_SOCIALE licenza edilizia rilasciata nel 1985.

7.1. Una tale verifica, peraltro, costituisce accertamento di merito rimesso al Giudice e non diversamente rinnovabile da questa Corte, nonostante gli argomenti spesi nel ricorso alle pagg. 15-16, tesi, per l’appunto, a dimostrare il carattere esclusivamente manutentivo degli interventi in esame.

7.2. L’ordinanza, peraltro, ha poi riportato con precisione il contenuto del verbale di accertamento del 23/1/1997, nel quale – lungi dal farsi riferimento ad opere solo conservative – si precisava che “ad un corpo di fabbrica precedentemente sequestrato…il 6.2.1996, (l’indagato, n.d.e.) ha ulteriormente proseguito i lavori consistenti nel prolungamento del suddetto corpo di fabbrica con altre quattro colonne in c.a. e relativo solaio di copertura in c.a. RAGIONE_SOCIALE superfici di 60 mq ed altezza di m. 3.20, internamente ad una vecchia cantina priva di solaio, il tutto allo stato grezzo. Attualmente la superficie totale dell’int manufatto è di circa 97 mq.”. Già in sede di accertamento, pertanto, i 60 mq che il ricorrente qualifica come manutentivi erano, invece, indicati come prolungamento del corpo di fabbrica già accertato come abusivo. E come tale sono stati ritenuti nel capo di imputazione e nella sentenza n. 630/99, che infatti ha riguardato, tra l’altro, “la continuazione dei lavori con realizzazione allo stato manufatto di mq 97.”
In forza di queste considerazioni, pertanto, l’ordinanza impugnata ha negato il carattere manutentivo dell’intervento in oggetto, al pari, peraltro, RAGIONE_SOCIALE sua natura autonoma rispetto al resto del fabbricato, espressamente esclusa dalla sentenza richiamata. Anzi, come ben emerge ancora nel provvedimento, tutti questi abusi riguardavano l’immobile nel suo complesso, e dunque unitariamente dovevano essere valutati, senza possibilità di frammentazione; come peraltro ulteriormente evidenziato dal fatto che la sentenza n. 630/1999 aveva applicato al ricorrente una pena in continuazione con i fatti di cui alla decisione n. 36/1994.
L’illegittima parcellizzazione degli interventi, con conseguente ed analogo effetto sulla determina n. 4/2019 emessa dal Comune RAGIONE_SOCIALE Barano d’Ischia, produce poi i propri effetti anche sull’ulteriore profilo correttamente evidenziato ne provvedimento in esame, relativo alla mancata valutazione paesaggistica, invero necessaria in area sottoposta a vincolo. Il carattere abusivo delle opere, infatti, è stato riconosciuto anche sotto questo profilo, già nelle sentenze di merito, così che la differente affermazione contenuta nella citata determina comunale non può
riverberare alcun effetto a fronte di un giudicato penale che ha riconosciuto la necessità del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

Ancora, con riguardo al permesso di costruire richiesto in relazione al corpo di fabbrica sottostante la rampa di accesso al piano primo del fabbricato, l’ordinanza – richiamando la costante e condivisa giurisprudenza di questa Corte ha evidenziato che nessun elemento era stato fornito dal richiedente quanto alla concreta prevedibilità dell’adozione del permesso stesso in tempi prossimi. Il ricorso non contesta questa affermazione, così che l’istanza pendente non può costituire argomento per ottenere revoca o sospensione dell’ordine di demolizione.
Infine, quanto alla individuazione precisa dell’oggetto di tale ordine, il Giudice dell’esecuzione l’ha implicitamente ricondotta alle opere tutte menzionate nei capi d’imputazione, poi tradottisi nelle due sentenze più volte richiamate, così da non porsi alcuna effettiva questione sul punto.

Il ricorso, pertanto, deve essere dichiarato inammissibile. Alla luce RAGIONE_SOCIALE sentenza 13 giugno 2000, n. 186, RAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione RAGIONE_SOCIALE causa di inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento nonché quello del versamento RAGIONE_SOCIALE somma, in favore RAGIONE_SOCIALE Cassa delle ammende, equitativamente fissata in euro 3.000,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e RAGIONE_SOCIALE somma di euro tremila in favore RAGIONE_SOCIALE Cassa delle ammende.

Così deciso in Roma, il 12 giugno 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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