Ordine di demolizione: quando è legittimo demolire tutto

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso contro un ordine di demolizione per un manufatto abusivo. L’ordine è legittimo per l’intera struttura, anche se realizzata in fasi successive, poiché costituisce un organismo unitario. La richiesta di sospensione in attesa di una decisione amministrativa è stata respinta in assenza di un provvedimento di acquisizione da parte del Comune.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Ordine di demolizione per abusi edilizi: la Cassazione fa chiarezza

Un ordine di demolizione può estendersi a un intero edificio, anche se questo è stato costruito in più fasi e solo una parte era oggetto della condanna iniziale? A questa domanda ha risposto la Corte di Cassazione con la sentenza n. 24066 del 2024, fornendo importanti chiarimenti sul concetto di abuso edilizio unitario e sui rapporti tra giustizia penale e procedimenti amministrativi.

I fatti del caso: dalla costruzione progressiva al ricorso

Il caso esaminato dalla Suprema Corte riguarda un complesso iter giudiziario relativo a una serie di abusi edilizi. Tutto ha inizio con la costruzione di un muro di contenimento in cemento armato. Successivamente, in violazione dei sigilli, i lavori proseguono con la realizzazione di una struttura di circa 155 mq, seguita dalla creazione di tre appartamenti e un porticato su due livelli.

A fronte di tre sentenze di condanna, il Pubblico Ministero emetteva un’ingiunzione a demolire l’intero manufatto. La proprietaria presentava ricorso, sostenendo che l’ordine fosse eccessivo, in quanto avrebbe incluso parti dell’immobile (in particolare il piano inferiore) mai oggetto di specifico accertamento penale. Inoltre, chiedeva la sospensione della demolizione in attesa che il Comune si pronunciasse sulla possibile acquisizione dell’immobile al patrimonio pubblico, come sollecitato da una sentenza del TAR.

L’ordine di demolizione unitario secondo la Cassazione

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, ritenendolo inammissibile e manifestamente infondato. La decisione si basa su due principi cardine.

Il manufatto come organismo unitario

Il punto centrale della decisione è il riconoscimento del carattere unitario dell’abuso. Sebbene realizzato in più fasi nel tempo, l’intero edificio è stato considerato un unico organismo illegittimo. I giudici hanno evidenziato come le varie parti, dal muro di contenimento iniziale fino agli appartamenti, fossero strutturalmente e funzionalmente collegate. Il piano inferiore, anche se completato per ultimo, era parte integrante del progetto abusivo originario, realizzato sfruttando il terrapieno creato in precedenza. Pertanto, l’abuso non poteva essere frazionato.

Il principio della “restitutio in integrum”

Di conseguenza, l’ordine di demolizione deve mirare al completo ripristino dello stato dei luoghi originario (la cosiddetta restitutio in integrum). Questo significa che deve colpire non solo l’opera abusiva originariamente contestata, ma anche tutte le aggiunte, modifiche e superfetazioni successive. La demolizione parziale non sarebbe sufficiente a sanare l’illecito, che riguarda l’edificio nel suo complesso.

Ordine di demolizione e procedimento amministrativo: nessun conflitto

La ricorrente aveva anche chiesto la sospensione dell’ordine del giudice penale in attesa di una decisione del Comune, che era stato condannato dal TAR a definire i criteri per l’assegnazione degli alloggi abusivi acquisiti. La Cassazione ha chiarito che non vi è alcuna incompatibilità che imponga la sospensione.

La sentenza amministrativa non obbligava il Comune ad acquisire quello specifico immobile, ma solo a stabilire criteri generali. La scelta tra demolire o acquisire al patrimonio comunale rimane una decisione discrezionale dell’ente locale. Solo un provvedimento formale di acquisizione e di mantenimento dell’opera, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001, può creare un’incompatibilità con l’ordine di demolizione giudiziale. In assenza di tale atto, l’ordine penale mantiene la sua piena efficacia.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla necessità di garantire l’effettività della sanzione ripristinatoria prevista per gli abusi edilizi. Permettere il mantenimento di parti di un immobile, solo perché realizzate in un momento successivo alla condanna, svuoterebbe di significato l’ordine di demolizione. La Corte ribadisce che l’abuso va considerato nella sua interezza e unitarietà, e la demolizione deve essere totale per ripristinare la legalità violata. Inoltre, si sottolinea l’autonomia tra l’ordine di demolizione del giudice penale e le procedure amministrative, che possono interferire solo in presenza di specifici atti formali da parte dell’ente pubblico, qui assenti.

Le conclusioni

Questa sentenza conferma un orientamento consolidato: in caso di abusi edilizi realizzati in progressione, la demolizione deve riguardare l’intero complesso unitariamente inteso. L’ordine giudiziale non viene sospeso dalla mera pendenza di procedimenti amministrativi, ma solo da un’espressa e formale decisione dell’ente locale di acquisire l’immobile e di non demolirlo. La decisione rafforza quindi lo strumento della demolizione come misura essenziale per il ripristino del territorio e della legalità urbanistica.

Un ordine di demolizione può riguardare anche parti di un immobile costruite dopo la sentenza di condanna originaria?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’ordine di demolizione riguarda l’edificio nel suo complesso, includendo eventuali aggiunte o modifiche successive (superfetazioni), poiché l’obbligo è quello di ripristinare integralmente lo stato dei luoghi preesistente all’abuso.

L’avvio di un procedimento amministrativo per l’acquisizione di un immobile abusivo da parte del Comune sospende automaticamente l’ordine di demolizione del giudice?
No. La sospensione non è automatica. L’incompatibilità con l’ordine di demolizione sorge solo se l’ente locale adotta un provvedimento formale con cui decide di acquisire l’immobile al patrimonio comunale e di non demolirlo, secondo i requisiti previsti dalla legge.

Cosa si intende per ‘organismo unitario’ in un caso di abuso edilizio progressivo?
Si intende che, anche se le opere abusive sono state realizzate in momenti diversi, esse sono considerate un unico manufatto illegittimo quando sono strutturalmente e funzionalmente collegate, costituendo un unico corpo di fabbrica. Di conseguenza, l’ordine di demolizione deve colpire l’intera struttura.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 24066 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 24066 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 09/05/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME NOME NOME FORIO il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 20/12/2023 del TRIB.SEZ.DIST. di ISCHIA

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME; letta la requisitoria del PG NOME COGNOME che ha concluso chiedendo l’inammissibilità del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 22 febbraio 2023, il Tribunale di Napoli, sez. dist. di Ischia, in funzione di giudice dell’esecuzione, ha respinto l’istanza, proposta nell’interesse di COGNOME NOME, avente ad oggetto la sospensione/revoca dell’ordine di demolizione disposto con ingiunzione a demolire del PM in relazione alle opere abusive di cui a tre sentenze di condanna (n. 540/99; n. 274/01, n. 367/05) relative condotte accertate fino al 30/06/1998, 17/11/1998 e 21/11/2003.

Avverso l’ordinanza ha presentato ricorso per cassazione COGNOME NOME a mezzo del difensore di fiducia, e ne ha chiesto l’annullamento deducendo con un unico motivo di ricorso la violazione di cui all’art. 606 comma 1 lett. b) ed e) cod.proc.pen.

Argomenta la ricorrente che a fronte del motivo con cui si contestava l’ordine di demolizione in quanto si sarebbe demolito più di quanto prevedono le sentenze di condanna, il Giudice avrebbe reso una motivazione contraddittoria là dove, contraddicendo quanto riferito dal consulente del pubblico ministero e degli atti depositati, avrebbe ritenuto che non vi fosse prova della circostanza che il muro di contenimento costituisse il muro perimetrale dell’intero compendio immobiliare, così come le altre affermazioni del consulente in ordine alla circostanza che il fabbricato fosse un’unica struttura in cemento armato, e che il piano di calpestio del livello superiore costituisse il solaio del piano inferiore e l’ulteriore circostanza che l’inter compendio immobiliare fu realizzato contestualmente. Anzi secondo quanto accertato dalla Polizia locale, in data 10 giugno 2022, vi sarebbe la prova al contrario che il fabbricato sottostante non potrebbe essere oggetto di demolizione in quanto non era mai stato oggetto di accertamento né oggetto RAGIONE_SOCIALE sentenze di condanna.
L’ordinanza sarebbe, altresì, contraddittoria e illogica nella parte in cui avrebbe rigettato la richiesta di sospensione dell’ordine di demolizione al fine di consentire alla pubblica amministrazione di ottemperare alla sentenza del Tar che aveva ingiunto all’ente locale l’adozione dei criteri previsti dalla disciplina regional di assegnazione degli immobili abusivi. Il giudice avrebbe dovuto sospendere l’ordine di demolizione. In attesa dell’esito del procedimento amministrativo il giudice dell’esecuzione avrebbe ritenuto la mancanza di volontà di adempimento da parte dell’ente pubblico senza considerare che, a differenza di quanto sostenuto dal giudice, in data 07/12/2023, l’ente pubblico aveva emesso provvedimento indirizzato al PM di sospendere la demolizione. Pertanto, il giudice aveva un ulteriore elemento da cui desumere che effettivamente entro poco tempo l’ente locale si sarebbe adoperato al fine dell’acquisizione del manufatto da demolire.
Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta con cui ha chiesto l’inammissibilità del ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è inammissibile per manifesta infondatezza e aspecificità stante l’assenza di confronto con le ragioni della decisione.

Vanno preliminarmente riassunti i fatti posti a base dell’incidente di esecuzione, la cui definizione ha dato origine al provvedimento ora impugNOME per come risultanti dallo stesso provvedimento e non oggetto di contestazione da parte della ricorrente: il PM aveva ingiunto la demolizione nella procedura RESA n. 238/00 che riguardava l’esecuzione di tre sentenze di condanna (n. 540/99; n. 274/01, n. 367/05) relative condotte accertate fino al 30/06/1998, 17/11/1998 e 21/11/2003. Nel primo procedimento era stata accertata l’esecuzione di un muro di contenimento in cemento armato, lungo circa 25 m e alto 3,20, presso un fondo a scarpata in buona parte di natura boschiva; nel secondo era stata accertata in prosecuzione dei lavori, in violazione dei sigilli apposti con il sequestro del primo abuso, la realizzazione di un manufatto di circa metri quadrati di 155, privo di un piano di copertura e del quale era stato messo in opera il solo piano di calpestio che costituiva la copertura dell’attuale piano terra. Col terzo procedimento era stata verificata la prosecuzione dei lavori con la realizzazione di tre appartamenti e un porticato su due livelli sulla facciata sud.
Il giudice dell’esecuzione sul ritenuto carattere unitario del manufatto abusivo ha rigettato l’istanza di revoca dell’ordine di demolizione con riferimento al piano inferiore che costituiva il piano di calpestio dei locali abitativi abusivi del pian superiore. In particolare, il Giudice ha rilevato che, come riportato nell’elaborato tecnico e come si evinceva dalle sentenze e dagli accertamenti del 30/06/1998 e del 17/11/1998, «fu costruito il manufatto al primo piano, ma lo stesso fu realizzato sul muro di contenimento. È altresì evidente, dall’accertamento del 15.11.2003, che era stato già realizzato anche il piano inferiore, sulla facciata del quale risultano inchiodate nr. 5 vecchie bussole in legno, per configurare i vani di accesso inesistenti”. Pertanto, scrive il Giudice, era “scontato che la realizzazione del piano inferiore, inizialmente costituito dal terrapieno sia stata eseguita in prosecuzione dell’abuso originario, come d’altronde incontrovertibilmente dimostrato dalla struttura unitaria in c.a., con travi e pilastri costituenti un corpo unitar successivamente si è rimossa la vegetazione che occultava il volume al piano terra (evidente lo stratagemma RAGIONE_SOCIALE finte paratie di apertura rilevate dai VV.UU.) e ricavata la volumetria degli appartamenti oggi presenti al piano terra”. Si era realizzato prima il piano superiore e poi quello inferiore, ma si era creato un unico
organismo unitario, in cui i lavori del piano inferiore costituivano prosecuzione dei precedenti abusi e, in particolare, il terrazzamento cui fa riferimento la sentenza n. 540/99, altro non era che il corpo di fabbrica inferiore, occultato come emerge dai verbali della polizia locale, e solo successivamente completato nelle finiture.

Il Giudice dell’esecuzione ha fatto buon governo dei principi affermati da questa Corte, secondo cui in caso di abusi realizzati in progressione, la demolizione deve necessariamente coinvolgere tutte le opere complessivamente e unitariamente intese. In tale ultimo senso questa Suprema Corte ha infatti precisato che l’ordine di demolizione del manufatto abusivo, previsto dall’art. 31, comma nono, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, riguarda l’edificio nel suo complesso, comprensivo di eventuali aggiunte o modifiche successive all’esercizio dell’azione penale e/o alla condanna, atteso che l’obbligo di demolizione si configura come un dovere di “restitutio in integrum” dello stato dei luoghi e, come tale, non può non avere ad oggetto sia il manufatto abusivo originariamente contestato, sia le opere accessorie e complementari nonché le superfetazioni successive, sulle quali si riversa il carattere abusivo dell’originaria costruzione (tra le tante, Sez. 3, n. 6049 del 27/09/2016, Molinari, Rv. 268831 – 01; Sez. 3, n. 43236 del 11/10/2023, RAGIONE_SOCIALE ed altro, non massimata). Il motivo di ricorso, al netto della richiesta di rivalutazione del contenuto della consulenza tecnica, risulta manifestamente infondato.
Anche il secondo motivo di ricorso è inammissibile.

Va rilevato che la questione si risolve agevolmente dando atto che non risulta che il Comune abbia adottato un provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale, né ha adottato una delibera di mantenimento degli immobili secondo i requisiti stabiliti dalla legge e dalla giurisprudenza, sicchè non sussiste alcuna incompatibilità al mantenimento dell’ordine di demolizione del giudice, né i presupposti per la sua sospensione tenuto conto che la sentenza del giudice amministrativo aveva condanNOME il Comune a stabilire i criteri generali di assegnazione degli alloggi, ma era rimasta impregiudicata la scelta del Comune di procedere alla scelta tra demolire o acquisire al patrimonio del comune. Ma in ogni caso, e tenuto conto che sussiste l’incompatibilità tra l’acquisizione gratuita e l’ordine di demolizione emesso dal giudice con la sentenza di condanna soltanto se l’ente locale stabilisce ai sensi dell’articolo 31 comma 5, d.P.R. n. 380 del 2001, di non demolire l’opera acquisita (Sez. 3, n. 42698 del 07/07/2015, COGNOME, Rv. 265495 – 01).
Né ricorre una situazione che impone la sospensione dell’ordine medesimo tenuto conto che la decisione del giudice amministrativo, che ha condanNOME il Comune a stabilire i criteri generali di assegnazione degli alloggi, non riguarda un

bene in particolare, ma i criteri generali valevoli per tutti gli immobili abusivi secondo una valutazione discrezione dell’ente che, si ribadisce, lascia inalterata, ancora oggi, la scelta dell’ente di non procedere alla demolizione RAGIONE_SOCIALE opere, ma in ogni caso, tenuto conto che la delibera di mantenimento degli immobili abusivi deve avere i requisiti indispensabili tra cui anche il bando di gara per l’assegnazione, l’esito di questo a favore della ricorrente sarebbe meramente ipotetico.

8. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile e la ricorrente deve essere condanNOME al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese processuali ai sensi dell’art. 616 cod.proc.pen. Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale in data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi è ragione di ritenere che il ricorso sia stato presentato senza “versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità”, si dispone che la ricorrente versi la somma, determinata in via equitativa, di euro 3.000,00 in favore della RAGIONE_SOCIALE.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese processuali e della somma di C 3.000,00 in favore della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Così deciso il 09/05/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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