Ordine di demolizione: quando è inammissibile il ricorso

Un gruppo di proprietari si oppone a un ordine di demolizione per un immobile abusivo, contestando la competenza del giudice e la proporzionalità della misura. La Corte di Cassazione dichiara il ricorso inammissibile, specificando la natura amministrativa e non penale dell’ordine di demolizione e sottolineando che l’onere di provare la sproporzionalità grava su chi la invoca, il quale non può beneficiare della propria inerzia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Ordine di demolizione: quando il ricorso in Cassazione è inammissibile

L’ordine di demolizione di un immobile abusivo rappresenta la conseguenza più drastica di una violazione edilizia. Con una recente sentenza, la Corte di Cassazione ha ribadito i confini invalicabili per chi cerca di opporsi a tale provvedimento in sede di legittimità, specialmente quando le contestazioni si basano su questioni di fatto già decise o sulla presunta sproporzionalità della misura. Analizziamo una decisione che fa chiarezza sulla natura della sanzione e sugli oneri a carico di chi ricorre.

I Fatti: L’origine della controversia

La vicenda giudiziaria nasce da un ordine di demolizione disposto con una sentenza di molti anni prima, relativa a due immobili edificati senza titolo. I proprietari avevano proposto un incidente di esecuzione per ottenerne la revoca, ma il Tribunale aveva respinto la loro richiesta. Contro questa decisione, hanno presentato ricorso alla Corte di Cassazione.

Le doglianze dei ricorrenti

I motivi del ricorso si fondavano su tre argomenti principali:
1. Incompetenza del Tribunale: Sostenevano che il giudice che aveva emesso la decisione fosse territorialmente incompetente, basandosi su una precedente pronuncia della stessa Cassazione in un diverso procedimento.
2. Violazione di legge e illogicità: Affermavano che, a distanza di tanti anni, l’ordine di demolizione dovesse essere considerato una sanzione di natura penale e, come tale, soggetto a principi di proporzionalità più stringenti, in linea con la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).
3. Questioni di merito: Contestavano la valutazione del Tribunale riguardo alla volumetria degli immobili, sostenendo che rientrassero nei limiti per ottenere il condono edilizio e che il giudice avesse ignorato delle perizie a loro favorevoli.

La Decisione della Corte di Cassazione sull’ordine di demolizione

La Suprema Corte ha dichiarato tutti i ricorsi inammissibili, fornendo chiarimenti cruciali su ciascuno dei punti sollevati dai ricorrenti.

La competenza del giudice e i limiti delle sentenze precedenti

La Corte ha specificato che una sua precedente sentenza, resa in un diverso giudizio, non può essere usata come una sorta di “interpretazione autentica” per stabilire la competenza in un nuovo e distinto procedimento esecutivo. La competenza del Tribunale era stata correttamente determinata sulla base degli atti ufficiali del casellario giudiziario, che indicavano la sua sentenza come quella definitiva contenente l’ordine esecutivo.

La natura dell’ordine di demolizione: sanzione amministrativa, non penale

Questo è un punto centrale della sentenza. La Cassazione ha ribadito il suo orientamento consolidato: l’ordine di demolizione non è una sanzione penale con finalità punitiva. È, invece, una sanzione amministrativa che ha lo scopo di ripristinare il bene giuridico leso, ovvero l’ordinato assetto del territorio. Questa natura “reale” fa sì che l’ordine produca effetti sul soggetto che ha la disponibilità del bene, indipendentemente dal fatto che sia l’autore materiale dell’abuso.

Il principio di proporzionalità e l’onere della prova

Pur riconoscendo l’importanza del principio di proporzionalità, specialmente quando la demolizione riguarda l’abitazione principale, la Corte ha sottolineato che spetta a chi lo invoca dimostrare in modo puntuale e concreto i fatti a sostegno della propria tesi. Non è sufficiente un generico richiamo al tempo trascorso. Anzi, la Corte evidenzia come il lungo decorso del tempo fosse in gran parte dovuto all’inerzia e alle stesse azioni legali dei ricorrenti, che non possono quindi trarne un vantaggio per paralizzare l’esecuzione della sentenza.

Le motivazioni

La Corte ha fondato la sua decisione su principi giuridici solidi. In primo luogo, ha riaffermato la netta distinzione tra il giudizio di legittimità, di sua competenza, e il giudizio di merito. Le contestazioni relative alla volumetria degli immobili, alle istanze di condono respinte e alle perizie di parte sono state considerate questioni di fatto, già adeguatamente valutate e decise dal giudice dell’esecuzione. Tentare di rimetterle in discussione in Cassazione equivale a chiedere un inammissibile terzo grado di giudizio nel merito.

In secondo luogo, la motivazione del Tribunale è stata ritenuta logica e coerente. Il giudice aveva correttamente evidenziato che le opere abusive costituivano un unico manufatto di volumetria ben superiore ai limiti di legge per il condono, e che le relative istanze erano già state respinte in sede amministrativa. L’affermazione dei ricorrenti secondo cui il Tribunale non avrebbe potuto conoscere tali dati da una sentenza emessa ai sensi dell’art. 444 c.p.p. è stata definita “meramente congetturale”.

Le conclusioni

La sentenza in esame offre importanti implicazioni pratiche. Conferma che l’ordine di demolizione è uno strumento efficace e difficilmente revocabile una volta divenuto definitivo. Chi intende opporsi all’esecuzione deve basare le proprie argomentazioni su vizi di legittimità evidenti e non su contestazioni di fatto. Inoltre, il principio di proporzionalità, pur essendo un’importante tutela, non può essere invocato in modo generico o strumentale per trarre vantaggio dalla propria inerzia nel rispettare la legge. La decisione riafferma la funzione della Corte di Cassazione come giudice della corretta applicazione della legge, non come un’ulteriore istanza per riesaminare i fatti di una causa.

L’ordine di demolizione è una sanzione penale?
No, la Corte di Cassazione ribadisce che ha natura di sanzione amministrativa con funzione ripristinatoria del bene giuridico leso (l’ordinato assetto del territorio) e non ha finalità punitive.

È possibile bloccare una demolizione sostenendo che è sproporzionata perché riguarda l’abitazione principale?
È possibile invocare il principio di proporzionalità, ma chi lo fa ha l’onere di allegare in modo puntuale e specifico i fatti a sostegno della sua richiesta. Non basta affermare genericamente che è passato molto tempo, poiché l’inerzia del condannato non può giocare a suo favore.

La Corte di Cassazione può riesaminare le questioni di fatto, come la volumetria di un immobile abusivo?
No, la Corte di Cassazione è un giudice di legittimità. Non può riesaminare nel merito gli elementi di fatto già valutati dal giudice dell’esecuzione, come la cubatura di un edificio o la correttezza di una perizia, a meno che la motivazione del giudice precedente non sia manifestamente illogica o assente.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 5538 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 5538 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 16/01/2025

SENTENZA

sui ricorsi proposti da NOMECOGNOME nato a Napoli il 29/11/1954 NOMECOGNOME nata a Marano (Na) il 14/11/1953 NOMECOGNOME nata a Marano (Na) il 31/5/1960 NOME nato a Tomace (ex Jugoslavia) il 25/12/1963

avverso l’ordinanza dell’8/5/2024 del Tribunale di Napoli; visti gli atti, il provvedimento impugnato ed i ricorsi; sentita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha chiesto dichiarare inammissibili i ricorsi

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza dell’8/5/2024, il Tribunale di Napoli rigettava l’incidente di esecuzione proposto da NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME volto ad ottenere la revoca dell’ordine di demolizione disposto con la sentenza del Tribunale di Napoli, sezione distaccata di Marano, dell’11/1/2000.

Propongono congiunto ricorso per cassazione gli istanti, deducendo i seguenti motivi:

nullità dell’ordinanza perché resa da Giudice incompetente. Il motivo evidenzia che, con riguardo alla medesima questione, sarebbe stato già proposto un precedente incidente di esecuzione, nel corso del quale il Tribunale di Napoli avrebbe dichiarato la propria incompetenza per territorio, in favore del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, che poi avrebbe rigettato l’istanza; la Corte di cassazione, con la sentenza n. 40078/2018, avrebbe infine ribadito la competenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere. Un secondo incidente (con medesimo oggetto) sarebbe stato poi proposto direttamente a quest’ultimo Ufficio, che, tuttavia, avrebbe dichiarato la propria incompetenza per territorio in favore del Tribunale di Napoli. Tanto premesso, i ricorsi affermano di aver sollevato la relativa eccezione anche innanzi a quest’ultimo Giudice, che, tuttavia, l’avrebbe respinta con argomento viziato, dato che questa Corte, con la citata pronuncia n. 40078/2018, avrebbe implicitamente (e correttamente) confermato la competenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, quale Giudice che avrebbe pronunciato la sentenza divenuta irrevocabile per ultima;
mancanza e manifesta illogicità della motivazione; violazione di legge (motivi nn. 2-3). Contrariamente a quanto affermato dal Giudice, con l’incidente di esecuzione sarebbe stato chiesto di applicare i principi costituzionali e convenzionali relativi alla natura penale dell’ordine di demolizione quando, come nel caso in esame, intervenuto a distanza di numerosi anni dall’accertamento del fatto: questo profilo, tuttavia, non sarebbe stato affrontato nell’ordinanza. Ancora, non sarebbe stato verificato il diritto costituzionale e convenzionale alla proprietà, così come viziata sarebbe la motivazione in punto di interesse pubblico alla demolizione. Nel merito, i ricorsi affermano – a più riprese – che l’ordine riguarderebbe due immobili in aderenza, di proprietà esclusiva, l’uno, di NOME COGNOME, l’altro di NOME COGNOME al pari dei rispettivi terreni; questi immobili, con 6 appartamenti ciascuno, sarebbero stati sì costruiti senza titolo, ma poi fatti oggetto di distinte istanze di condono, ai sensi della I. n. 326 del 2003, ricorrendone i presupposti (ciascun appartamento avrebbe volume inferiore a 750 mc e ciascuna palazzina non supererebbe i 3.000 mc). Tali istanze sarebbero state erroneamente rigettate dal Comune, e contro questo provvedimento sarebbero stati proposti ricorsi al TAR e, al momento, penderebbe giudizio innanzi al Consiglio di Stato. Ebbene, l’ordinanza non avrebbe tenuto conto di questi elementi e omettendo ogni esame di due perizie giurate che attesterebbero il rispetto dei limiti di cubatura per ottenere il condono – avrebbe rigettato le istanze sulla base di argomenti errati e parziali, di certo non desumibili da una sentenza pronunciata ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen., e certamente diversi da quelli che valuterà il
Consiglio di Stato. L’ordinanza, inoltre, avrebbe confuso i presupposti di legge quanto ai condoni del 1994 e del 2003, non riscontrando che il secondo terrebbe conto non solo della volumetria del singolo immobile (750 mc), ma anche di quella complessiva della nuova costruzione (3.000 mc).

CONSIDERATO IN DIRITTO

I ricorsi risultano manifestamente infondati.

Con riguardo al primo motivo, che contesta l’ordinanza impugnata nella parte in cui non ha accolto l’eccezione di incompetenza per territorio, il Collegio osserva che gli argomenti spesi dal Tribunale di Napoli non possono essere censurati in questa sede.

4.1. In particolare, è stata richiamata l’ordinanza del 29/6/2023 del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere (innanzi al quale era stato proposto l’incidente di esecuzione), che aveva sottolineato – in forza del certificato del casellario giudiziario di tutti gli istanti – che l’ultima sentenza emessa era proprio quella del Tribunale di Napoli contenente l’ordine di demolizione qui in esame. Con riguardo, poi, alla pronuncia di legittimità n. 40078/2018, che aveva rigettato il ricorso proposto dagli odierni ricorrenti avverso il provvedimento del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere del 27/3/2017 sul medesimo oggetto, l’ordinanza qui impugnata ha rilevato che, nell’occasione, questa Corte si era limitata a riscontrare che l’ultimo Ufficio – ricevuti gli atti dal Tribunale di Napoli – non aveva sollevat conflitto, ritenendo perciò radicata la propria competenza.
4.2. Tanto premesso, il comune motivo di ricorso non può essere accolto – in quanto inammissibile – laddove sostiene che la sentenza n. 40078/2018 conterrebbe “una pronuncia, sia pure implicita”, sulla competenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere. Non è certo consentito a questa Corte, infatti, operare una sorta di interpretazione autentica di una propria decisione, come qui sollecitato, specie se resa in un differente giudizio, originato sì dagli stessi soggetti ma con un distinto incidente di esecuzione che aveva generato provvedimenti giudiziari diversi da quelli qui in esame.
4.3. Per la medesima ragione, inoltre, il motivo di ricorso non può essere ammesso neppure laddove sostiene che il Tribunale di Napoli, pronunciando l’ordinanza impugnata, avrebbe ignorato il dictum di questa Corte in punto di competenza per territorio, che la sentenza n. 40087/2018 avrebbe ormai definito in modo “vincolante per tutta la durata del procedimento esecutivo.”

4.4. Il primo motivo di impugnazione, dunque, è del tutto infondato.

Alle stesse conclusioni, poi, la Corte giunge anche sulle ulteriori censure, da esaminare congiuntamente.

In primo luogo, quanto alla natura di sanzione penale che si vorrebbe attribuita all’ordine di demolizione, deve essere ribadito il costante e condiviso indirizzo in forza del quale in materia di reati concernenti violazioni edilizie l’imposizione dell’ordine di demolizione di un manufatto abusivo, anche se disposta dal giudice penale ai sensi dell’art. 31, comma 9, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura di sanzione amministrativa che assolve ad un’autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso e non ha finalità punitive, producendo effetti sul soggetto che è in rapporto con il bene, indipendentemente dall’essere o meno quest’ultimo l’autore dell’abuso (tra le molte, Sez. 3, n. 51044 del 3/10/2018, M., Rv. 274128).
6.1. Quanto, poi, ai principi convenzionali che i ricorsi richiamano, questa Corte ha più volte affermato che in tema di reati edilizi, il giudice, nel dare attuazione all’ordine di demolizione di un immobile abusivo adibito ad abituale abitazione di una persona, è tenuto a rispettare il principio di proporzionalità enunciato dalla giurisprudenza convenzionale nelle sentenze della Corte EDU COGNOME e COGNOME c. Bulgaria del 21/04/2016 e Kaminskas c. Lituania del 4/8/2020, valutando la disponibilità, da parte dell’interessato, di un tempo sufficiente per conseguire, se possibile, la sanatoria dell’immobile o per risolvere, con diligenza, le proprie esigenze abitative, la possibilità di far valere le propri ragioni dinanzi a un tribunale indipendente, l’esigenza di evitare l’esecuzione in momenti in cui sarebbero compromessi altri diritti fondamentali, come quello dei minori a frequentare la scuola, nonché l’eventuale consapevolezza della natura abusiva dell’attività edificatoria (tra le molte, Sez. 3, n. 5822 del 18/1/2022, COGNOME, Rv. 282950).
6.1.1. Ancora, e con particolare rilievo nel caso in esame, è stato affermato che l’Autorità giudiziaria, nel dare esecuzione all’ordine di demolizione di un immobile abusivo costituente l’unica abitazione familiare, è tenuta a rispettare il principio di proporzionalità enunciato dalla giurisprudenza convenzionale sopra richiamata, a condizione che chi intenda avvalersene si faccia carico di allegare, in modo puntuale, i fatti addotti a sostegno del suo rispetto: questi, peraltro, non possono dipendere dalla sua inerzia ovvero dalla volontà sua o del destinatario dell’ordine, non potendo il condannato lucrare sul tempo inutilmente trascorso dalla data di irrevocabilità della sentenza, posto che l’ingiunzione a demolire trova causa proprio dalla sua inerzia (Sez. 3, n. 21198 del 15/2/2023, COGNOME, Rv. 284627).
6.1.2 Tanto premesso in termini generali, questo onere di allegazione non risulta adempiuto dai ricorrenti, che si sono limitati a richiamare il numero di anni

trascorsi dai fatti e dalla irrevocabilità della sentenza, sostenendo in modo generico che tale ampio arco di tempo sarebbe decorso “per cause assolutamente non imputabili ai condannati”: ebbene, rilevato che questo incidente di esecuzione origina propriamente dall’inerzia tenuta dai ricorrenti per molti anni, si osserva che gli stessi non hanno neppure dedotto di aver cercato invano nel frattempo una differente soluzione abitativa, né hanno (almeno) menzionato ostacoli di sorta allo spontaneo adempimento dell’obbligo, così da non poter contestare, in questa sede, il tempo trascorso (dovuto, peraltro, anche a legittime azioni giudiziarie intraprese per contrastare l’ordine di demolizione in oggetto).
Ancora del tutto generico, poi, risulta il richiamo al diritto di proprietà, che si censura violato con l’eventuale demolizione dell’immobile: premesso il richiamo all’art. 42 Cost. in termini – virgolettati – diversi da quelli contenuti nella Ca fondamentale, tale diritto viene evocato sulla base degli stessi argomenti che i ricorrenti hanno prospettato prima al Comune, quindi al Tar, infine al Consiglio di Stato, nei medesimi termini qui riproposti, da ritenere inammissibili.

I ricorsi, infatti, contestano nel merito la decisione del Tribunale, e sollecitano in questa sede una nuova e non consentita lettura degli elementi in fatto sottoposti al giudice dell’esecuzione, oltre che, peraltro, a quello amministrativo: il riferimento è alle circostanze più volte ripetute nell’atto secondo cui le ricorrenti COGNOME avrebbero avuto ciascuna la proprietà esclusiva di terreni confinanti, lì avrebbero costruito (con i rispettivi mariti) due immobili i aderenza ed edificato 6 appartamenti ciascuna, con cubatura, relativa ed assoluta, coerente con i termini fissati d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.
8.1. Il tema, peraltro, risulta affrontato dal Tribunale di Napoli con adeguato e solido argomento, non censurabile in questa sede.

8.1. L’ordinanza impugnata, infatti, ha specificato che le due istanze di condono sono state rigettate dal Comune competente e che lo stesso esito ha avuto anche il ricorso al Tar proposto contro il medesimo provvedimento (penderebbe il ricorso al Consiglio di Stato). Di seguito, è stata sottolineata l’assenza dei requisiti di condonabilità, in quanto le opere abusive avevano interessato un unico manufatto dal quale erano stati ricavati ben 12 appartamenti, con volumetria complessiva pari a 6.430 mc; a questo riguardo, peraltro, non può essere accolta – perché meramente congetturale – l’affermazione dei ricorrenti secondo cui il Tribunale non avrebbe potuto trarre questo dato dalla sentenza, in quanto pronunciata ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen., dunque senza attività istruttoria. Ancora sul punto, non possono essere accolte – perché in fatto e precluse al Giudice di legittimità – neppure le considerazioni circa la materiale
distinzione dei due immobili ed il volume degli stessi (nonché dei singoli appartamenti).

8.2. Non può essere ammessa, di seguito, neppure la tesi – congetturale secondo cui il giudizio amministrativo di appello avrà di certo esito favorevole ai ricorrenti, e che in quella sede il Consiglio di Stato terrà conto del volume dichiarato dal Comune in sede di diniego (meno di 6.000 mc) e non di quello dichiarato dalla Procura della Repubblica (più di 6.000 mc).

8.3. Infine, quanto alle due perizie giurate che il Tribunale non avrebbe preso in considerazione (e che attesterebbero un volume di poco inferiore a 3.000 mc con riguardo a ciascuna delle due costruzioni di proprietà delle sorelle COGNOME), si osserva che le relative considerazioni risultano espressamente disattese dagli argomenti in fatto già sopra espressi, con i quali il giudice dell’esecuzione ha individuato la consistenza dell’immobile (pag. 3).

I ricorsi, pertanto, debbono essere dichiarati inammissibili. Alla luce della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento nonché quello del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata in euro 3.000,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

Il 7 C€j,sigliere estensore

Così deciso in Roma, il 16 gennaio 2025

Il Presidente

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