Ordine di demolizione: prevale la sentenza penale?

Un proprietario impugna un ordine di demolizione per 27 unità abusive, basandosi su una precedente sentenza del TAR che aveva annullato un’ordinanza comunale. La Corte di Cassazione dichiara il ricorso inammissibile, stabilendo che un annullamento amministrativo per vizi puramente formali non può bloccare l’esecuzione di una sentenza penale definitiva che ha accertato la natura sostanziale dell’abuso, specialmente in aree soggette a vincolo paesaggistico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 febbraio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Ordine di Demolizione Penale: Quando una Sentenza del TAR non Basta a Salvare un Immobile Abusivo

Un recente intervento della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cruciale nel campo del diritto edilizio e penale: un ordine di demolizione derivante da una sentenza penale irrevocabile non viene meno a causa di una precedente decisione del giudice amministrativo che abbia annullato un’ordinanza di demolizione comunale per soli vizi formali. Questa pronuncia chiarisce i confini e le autonomie tra la giurisdizione penale e quella amministrativa, specialmente quando sono in gioco abusi edilizi in aree di pregio paesaggistico.

I Fatti del Caso

La vicenda riguarda il proprietario di un complesso di 27 unità abitative, ritenute abusive da una sentenza della Corte di Appello divenuta definitiva. A seguito di tale condanna, la Procura Generale emetteva un’ingiunzione a demolire. L’interessato si opponeva, chiedendone la revoca al giudice dell’esecuzione. La sua difesa si fondava su un punto principale: un tribunale amministrativo regionale (TAR), in un procedimento parallelo, aveva annullato la precedente ordinanza di demolizione emessa dal Comune. Secondo il ricorrente, questa decisione amministrativa avrebbe dovuto prevalere, paralizzando l’efficacia dell’ordine di demolizione penale.

La Decisione della Cassazione: Inammissibilità del Ricorso

La Corte di Cassazione ha respinto le argomentazioni del ricorrente, dichiarando il ricorso inammissibile. I giudici hanno stabilito che la decisione del TAR non era idonea a incidere sulla statuizione penale. Il motivo è tanto semplice quanto fondamentale: il giudice penale ha il potere e il dovere di analizzare la portata delle decisioni amministrative per verificarne la reale incidenza. In questo caso, l’analisi ha portato a una conclusione netta: la decisione amministrativa non era in conflitto con quella penale.

Le Motivazioni: la Distinzione tra Vizi Formali e Sostanziali

Il cuore della decisione della Cassazione risiede nella distinzione tra la forma e la sostanza. Le motivazioni chiariscono i seguenti punti chiave:

1. La Natura dell’Annullamento Amministrativo

La Corte ha evidenziato come la sentenza del TAR avesse annullato l’ordinanza comunale non perché le opere fossero state ritenute legittime, ma per vizi di istruttoria e motivazione. In altre parole, il Comune non aveva adeguatamente indagato e spiegato le ragioni del suo provvedimento. Si tratta di un vizio procedurale, formale, che non entra nel merito della questione: l’abusività o meno delle costruzioni. La sentenza penale, al contrario, aveva accertato in via definitiva proprio questo aspetto sostanziale.

2. L’Impatto del Vincolo Paesaggistico sull’ordine di demolizione

Un elemento determinante è stata la collocazione degli immobili in un’area soggetta a vincolo paesaggistico. La legge è estremamente rigorosa in questi casi: la possibilità di ottenere una sanatoria per abusi edilizi è quasi del tutto esclusa, se non per interventi minori. Questa impossibilità legale di regolarizzare gli immobili rendeva di fatto l’ordine di demolizione l’unica conseguenza possibile della condanna penale. La presenza del vincolo rafforza l’esigenza di ripristino dello stato dei luoghi e rende irrilevante qualsiasi tentativo di sanatoria postuma.

3. Autonomia del Giudice Penale

Il giudice dell’esecuzione penale ha il compito di verificare se esistono atti amministrativi validi ed efficaci che siano incompatibili con la demolizione. Un annullamento per vizi formali non crea una situazione di legittimità dell’opera e, pertanto, non è incompatibile con l’esecuzione della sanzione penale. Solo un accertamento definitivo che certifichi la piena conformità delle opere alle normative urbanistiche e paesaggistiche avrebbe potuto bloccare la demolizione.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

La sentenza ribadisce che le vittorie processuali in sede amministrativa basate su cavilli formali non offrono una protezione sicura contro le conseguenze di un processo penale per abusi edilizi. L’ordine di demolizione penale persegue un obiettivo di ripristino della legalità che non può essere fermato se non da un accertamento sostanziale e definitivo della legittimità dell’opera. Questa pronuncia serve da monito: in materia di abusi edilizi, soprattutto in zone protette, l’accertamento del giudice penale ha un peso preponderante e le sue conseguenze, come la demolizione, sono difficilmente eludibili.

Una decisione del TAR che annulla un’ordinanza di demolizione comunale può bloccare un ordine di demolizione emesso da un giudice penale?
No, non necessariamente. La Cassazione chiarisce che se l’annullamento del TAR si basa solo su vizi formali (come difetti di motivazione) e non accerta nel merito la legittimità dell’opera, l’ordine di demolizione penale, basato su un accertamento sostanziale dell’abuso, rimane valido ed esecutivo.

Perché il vincolo paesaggistico è stato così importante in questa decisione?
Il vincolo paesaggistico è stato decisivo perché la legge impedisce, salvo casi eccezionali di abusi minori, la sanatoria di opere abusive in aree protette. Questa impossibilità di regolarizzare l’immobile rafforza la necessità della demolizione e rende irrilevante la mancanza di un provvedimento di sanatoria.

Il giudice penale può ignorare una sentenza di un giudice amministrativo?
No, il giudice penale non ignora la sentenza amministrativa, ma ha il potere-dovere di interpretarla per capirne la reale portata. Deve verificare se la decisione amministrativa ha creato una situazione di fatto o di diritto (come un accertamento definitivo di liceità dell’opera) incompatibile con l’esecuzione della pena. In questo caso, ha concluso che un annullamento per motivi formali non crea tale incompatibilità.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 16715 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 16715 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 12/03/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da COGNOME NOME nato il DATA_NASCITA a Cuccaro Vetere; nel procedimento a carico del medesimo; avverso la ordinanza del 14/11/2023 della Corte di appello di Salerno; visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; letta la requisitoria scritta del AVV_NOTAIO che ha chiesto il rigetto del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza indicata in epigrafe, la Corte di appello di Salerno adita quale giudice dell’esecuzione nell’interesse di COGNOME NOME, per la revoca dell’ingiunzione a demolire emessa dalla Procura AVV_NOTAIO il 6.6.2023, e relativa a 27 unità abitative ritenute abusive con sentenza della Corte di appello di Salerno del 10 maggio 2022, divenuta irrevocabile il 13.1.2023, rigettava la istanza.

COGNOME Avverso la predetta ordinanza COGNOME NOME, tramite il difensore di fiducia, ha proposto ricorso per RAGIONE_SOCIALEzione deducendo cinque motivi di impugnazione.

Deduce, con il primo, i vizi ex art. 606 comma 1 lett. b) ed e) cod. proc. pen., per omessa motivazione rispetto ai rilievi difensivi proposti in ordine alla incidenza del giudicato amministrativo, intervenuto nel caso concreto rispetto ad un ordine di demolizione delle predette unità abitative, adottato dall’autorità comunale nel quadro di una prospettata inconfigurabilità delle predette opere quali interventi privi di permesso di costruire e nulla osta paesaggistico, rispetto all’ordine di demolizione impartito in sede penale, con particolare riguardo alla prevalenza dello stesso giudicato, con cui era stata annullata l’ordinanza demolitoria comunale, su tale ultima decisione.
Con il secondo rappresenta vizi ex art. 606 comma 1 lett. b) ed e) cod. proc. pen. per omessa motivazione circa i rilievi difensivi per cui, a fronte d un annullamento dell’ordine di demolizione comunale intervenuto per omessa motivazione dello stesso, tale statuizione del giudice amministrativo si sarebbe riflettuta sul provvedimento amministrativo sia in termini di violazione di legge “in procedendo” che di violazione di legge “in iudicando” per cui, in altri termini il giudicato amministrativo si sarebbe formato sulla base di una violazione di legge consistita nel travisamento dei presupposti legali per l’adozione del provvedimento annullato, con la conseguenza per cui si contesta l’assunto dei giudici della Corte di appello secondo il quale la statuizione del Tar non avrebbe avuto riguardo al merito della questione, circa l’abusività delle opere, così da non risultare incompatibile con l’ordine di demolizione disposto in sede penale.
Con il terzo motivo, deduce vizi ex art. 606 comma 1 lett. b) ed e) cod. proc. pen. contestando l’assunta necessità, secondo i giudici penali, della adozione di un provvedimento in sanatoria pur a fronte della intervenuta decisione del Tar, evidenziando al riguardo l’omessa motivazione rispetto alla eccepita insussistenza di un obbligo di rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, e alla evidenziata sufficienza del giudicato amministrativo.

Con il quarto motivo deduce vizi ex art. 606 comma 1 lett. b) ed e) cod. proc. pen., evidenziando come il giudizio penale sul carattere stabile delle opere e necessitante il permesso e nulla osta paesaggistico soccomberebbe a fronte degli accertamenti tecnici svoltisi in sede di giurisdizione amministrativa, così dovendosi pervenire alla esclusione, della soggezione delle opere in questione, all’obbligo del previo conseguimento di ulteriori titoli abilitativi.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. COGNOME I motivi di ricorso sono omogenei, nella misura in cui valorizzano la rilevanza della decisione amministrativa rispetto all’ordine di demolizione ass in sede penale. Preliminarmente, non emerge, anche in assenza di puntua allegazioni in ossequio al principio di autosufficienza del ricorso, l’inte formazione del giudicato in ordine alla rappresentata decisione del Tar, q ineludibile presupposto, necessariamente anteriore altresì, rispetto alla dec penale, per la prospettazione della questione secondo l’impostazione difensi Peraltro, la Corte di appello ha esaminato la sentenza del giudice amministra e l’ha correttamente ritenuta inidonea a supportare l’invocata decisio revoca, sul dirimente rilievo per cui la decisione del Tar “(…) non rileva (e, infatti, non la dichiara) una violazione di legge, ma si limita all’annullamento del provvedimento del Responsabile dell’U.T.C. per vizi di istruttoria e motivazione (cfr. sent.cit. penultima pag.) (…)”. Né le argomentazioni sviluppate in ricorso, per vero poco perspicue, sono idonee a convertire il contenuto di una decisi incentrato su profili formali, quali la carenza di istruttoria e di motivazio sostanza di una decisione di merito, in particolare involgente gli aspe abusività delle opere in questione. Né è dato conoscere come sia possibile una decisione su aspetti formali possa convertirsi in tal senso.
Deve quindi ribadirsi che il potere-dovere di sindacato sugli atti e sulle de amministrative attribuito al giudice penale, nella specie dell’esecuzione, “…si estende anche alle decisioni della giurisdizione amministrativa, giacché anche di queste il giudice dell’esecuzione, nell’esercizio di dette attribuzioni, dev accertare la portata, onde verificarne la incompatibilità o meno con l’esecuzione della demolizione, che non può rimanere preclusa dalla adozione di decisioni fondate su ragioni formali o di rito, ma solo dall’accertamento definitivo di situazioni che siano incompatibili con l’esecuzione della demolizione delle opere abusive, o, come ricordato, dall’adozione di validi ed efficaci atti amministrativ con essa incompatibili (…)” (cfr. Sez. 3 Sent. n. 15257 del 16/3/2023, dep. 12/4/2023).
Neppure va trascurato il principio per cui, al giudice penale è preclu valutazione della legittimità dei provvedimenti amministrativi che costituisco presupposto dell’illecito penale, qualora sul tema sia intervenuta una sent irrevocabile del giudice amministrativo, ma tale preclusione non si estend profili di illegittimità, fatti valere in sede penale, che non siano stati effettivamente decisi in quella amministrativa (Sez. 1, n. 11596 del 11/01/2 Ud. (dep. 23/03/2011 ) Rv. 249871 – 01). Circostanza, quest’ultima, che p pare emergere dalla ordinanza impugnata, con la quale si è evidenzia l’intervenuta accurata analisi, in sede penale, con le sentenze di merito
esse passate in giudicato, della situazione di fatto, mediante documenti e testimonianze, e accertamenti tecnici del 2017, rispetto alla quale lo stesso ricorrente non ha evidenziato che essa sia stata esaminata negli identici termini concreti dal giudice amministrativo, limitandosi solo ad affermare, apoditticamente, la superiore validità dell’accertamento tecnico svoltosi in sede amministrativa sulle medesime circostanze, nonostante l’anteriorità delle verifiche tecniche rilevanti in sede penale, in ragione di un persistente sequestro. E per vero, l’intervento tecnico svolto in sede amministrativa si sarebbe svolto nel 2018- 2019 rispetto ad accertamenti valutati in sede penale del 2017 e nel quadro di una vicenda in cui l’unico dissequestro, secondo lo stesso ricorrente, sarebbe avvenuto per consentire la demolizione delle opere solo a seguito della prima sentenza di merito del 2022 e, dunque, solo successivamente all’accesso del tecnico, funzionale alla decisione amministrativa: così che lo stesso accertamento tecnico sembrerebbe svoltosi “nonostante” il sequestro, e quindi senza che tale misura possa di per sé certificare, come invece sostenuto dalla difesa, la sicura mancata immutazione di luoghi prima del predetto accesso funzionale alla decisione amministrativa.
E’ espressione di una completa analisi della vicenda, anche il rilievo del giudice circa la assenza di atti amministrativi incompatibili rispetto alla acclarata confermata situazione di abusività, con particolare riferimento a un eventualmente sopraggiunto provvedimento di sanatoria ex art. 36 del DPR 380/01, sebbene, giova in questo caso rammentarlo, trattandosi di area sottoposta a vincolo paesaggistico, come pare trasparire dagli atti a disposizione di questa Corte, non sarebbe stato a rigore rilevante neppure un tale provvedimento sopravvenuto, posto che in area vincolata non è possibile configurare una tale sanatoria, che attiene solo a zone prive di rilevanza paesaggistica. E invero, si evidenzia che con riferimento alla circostanza della sussistenza di area vincolata paesaggisticamente, come anche di recente affermato dalla Suprema Corte, essendo la possibilità di una autorizzazione paesaggistica postuma espressamente esclusa dalla legge – ad eccezione dei casi, tassativamente individuati dall’art. 167, commi 4 e 5, relativi agli “abusi minori” – tale preclusione, considerato che l’autorizzazione paesaggistica è correlata al rilascio del permesso di costruire, impedisce anche la sanatoria urbanistica ai sensi dell’art. 36 D.P.R. 380/01; e l’eventuale emissione della predetta autorizzazione paesaggistica in spregio a tale esplicito divieto, oltre a non produrre alcun effetto estintivo dei reati, non impedisce neppure l’emissione dell’ordine di rimessione in pristino (in motivazione Sez. 3, n. 5750 del 02/02/2023 Cc. (dep. 10/02/2023 ) Rv. 284314 – 01; Cass. Sez. III n. 544 del 11 gennaio 2023; Sez. 3, n. 190 del 12/11/2020 – dep. 07/01/2021, Rv. 281131 – 01).
5. Sulla base delle considerazioni che precedono, la Corte ritiene pertan che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile, con conseguente onere pe il ricorrente ai sensi dell’art. 616 cod. proc. pen., di sostenere le s procedimento. Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi è ragione di ritenere ch ricorso sia stato presentato senza “versare in colpa nella determinazione de causa dì inammissibilità”, peraltro plurime e innanzitutto consistenti nella avvenuta revoca del sequestro al momento delle impugnazioni proposte innanzi al tribunale e in questa sede, e nella assenza di procura speciale, assolutamente noti al ricorrente, si dispone che lo stesso versi la som determinata in via equitativa, di euro quattromila in favore della RAGIONE_SOCIALE.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento del spese processuali e della somma di euro quattromila in favore della RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE

Così deciso, il 12.03.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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