Ordine di demolizione: il tempo non sana l'abuso

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un cittadino contro un’ordinanza che negava la revoca di un ordine di demolizione per un abuso edilizio, risalente a una sentenza del 2007. La Corte ha stabilito che il lungo tempo trascorso non crea un legittimo affidamento sulla mancata demolizione e che l’ordine di demolizione ha natura amministrativa e ripristinatoria, non penale, escludendo quindi la violazione del principio del ‘ne bis in idem’.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Ordine di demolizione: il tempo non sana l’abuso edilizio

Un ordine di demolizione emesso a seguito di un abuso edilizio può essere revocato solo perché sono passati molti anni dalla condanna definitiva? La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 7736 del 2025, ha risposto negativamente, ribadendo principi fondamentali in materia di esecuzione delle sanzioni per reati edilizi. La decisione offre chiarimenti cruciali sulla natura della demolizione e sui limiti delle contestazioni in fase esecutiva.

I Fatti del Caso

Il caso trae origine da una sentenza di condanna per abuso edilizio emessa dal Tribunale nel lontano 2007, divenuta irrevocabile nello stesso anno. Tale sentenza disponeva, tra le altre cose, un ordine di demolizione del manufatto abusivo. Nel 2024, a distanza di diciassette anni, il condannato presentava al giudice dell’esecuzione una richiesta di revoca di tale ordine. Il Tribunale rigettava la richiesta e il condannato proponeva ricorso per cassazione.

Le Doglianze del Ricorrente

Il ricorrente basava le sue lamentele su tre argomenti principali:

1. Violazione del legittimo affidamento e sproporzione: Sosteneva che il lungo tempo trascorso dalla condanna avesse generato un suo affidamento sulla mancata esecuzione della demolizione, rendendola una misura sproporzionata, in violazione dell’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU).
2. Violazione del ne bis in idem: Affermava che, in presenza di sanzioni amministrative definitive, non potesse essere avviato un processo penale (e la conseguente esecuzione) per lo stesso fatto, secondo il principio che vieta una doppia punizione.
3. Illegittimità della procedura esecutiva: Contestava le modalità di affidamento dei lavori di demolizione a un’impresa privata, ritenendole in violazione delle norme sugli appalti pubblici.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione: la natura dell’ordine di demolizione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, smontando punto per punto le argomentazioni della difesa con motivazioni nette.

In primo luogo, il ricorso è stato giudicato una mera riproposizione di censure generiche, già presentate in precedenza, senza un’effettiva attinenza al caso concreto. La Corte ha sottolineato che la legittimità dell’ordine di demolizione non può più essere messa in discussione, poiché contenuto in una sentenza passata in giudicato, sulla quale il giudice dell’esecuzione non ha potere di sindacato.

Sul tema dell’affidamento e della proporzionalità, i giudici hanno ribadito un principio consolidato: il decorso del tempo, lungi dal sanare l’illecito, rafforza il carattere abusivo dell’intervento. L’inerzia della Pubblica Amministrazione nell’eseguire la demolizione non crea alcuna posizione giuridica tutelabile in capo al privato. Anzi, chi invoca il principio di proporzionalità ha l’onere di allegare fatti puntuali a sostegno della sua tesi, cosa non avvenuta nel caso di specie.

La censura più interessante riguarda il principio del ne bis in idem. La Cassazione, citando anche una recentissima sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Longo c. Italia, 2024), ha definitivamente chiarito la natura dell’ordine di demolizione. Non si tratta di una “pena” ai sensi dell’art. 7 della CEDU, ma di una sanzione amministrativa con finalità ripristinatoria. Il suo scopo non è punire il colpevole, ma eliminare le conseguenze dell’illecito, ripristinando lo stato dei luoghi e tutelando il territorio. Essendo una misura non punitiva, non può esserci duplicazione di sanzioni in violazione del ne bis in idem.

Infine, la Corte ha ritenuto del tutto inconferente la doglianza sulle modalità di scelta dell’impresa demolitrice. Il condannato, infatti, non ha alcun interesse a contestare aspetti di una procedura amministrativa che, anche se rinnovata, non farebbe comunque venir meno l’atto principale, ovvero l’ordine di abbattimento.

Le Conclusioni

La sentenza consolida l’orientamento secondo cui l’ordine di demolizione è uno strumento efficace e inesorabile per il ripristino della legalità violata da un abuso edilizio. La sua natura amministrativa e non penale lo sottrae a principi come la prescrizione della pena o il divieto di bis in idem. Inoltre, il semplice trascorrere del tempo non è sufficiente a paralizzarne l’esecuzione. Questa pronuncia rappresenta un monito chiaro: l’abuso edilizio crea una situazione di illegalità permanente che lo Stato ha il dovere di rimuovere, anche a distanza di molti anni.

Il lungo tempo trascorso dalla condanna definitiva può impedire un ordine di demolizione?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il decorso del tempo non crea un legittimo affidamento sulla mancata esecuzione e, anzi, rafforza il carattere abusivo dell’opera. L’ordine di demolizione resta pienamente valido ed eseguibile.

L’ordine di demolizione emesso da un giudice penale è una “pena” e viola il principio del ne bis in idem se esistono già sanzioni amministrative?
No. La Corte ha chiarito che l’ordine di demolizione, anche se disposto da un giudice penale, ha natura di sanzione amministrativa. Il suo scopo è ripristinare lo stato dei luoghi, non punire il reo. Pertanto, non essendo una “pena”, non viola il principio del ‘ne bis in idem’.

È possibile contestare le modalità di affidamento dei lavori di demolizione a un’impresa privata per bloccare l’esecuzione?
No. Il condannato non ha un interesse giuridicamente rilevante a contestare i vizi del procedimento amministrativo con cui viene scelta l’impresa. L’eventuale accoglimento di tale doglianza comporterebbe solo la rinnovazione della procedura di affidamento, ma non eliminerebbe l’ordine di demolizione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 7736 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 7736 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data Udienza: 27/11/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da NOME NOMECOGNOME nato a Cava dei Tirreni il 04/03/1934; avverso l’ordinanza del 26/04/2024 del Tribunale di Salerno; visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME letta la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale, NOME COGNOME che ha concluso chiedendo che il ricorso sia rigettato.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 26 aprile 2024, il Tribunale di Salerno, in funzione di giudice dell’esecuzione, ha rigettato la richiesta di revoca dell’ordine di demolizione disposto con sentenza di condanna dello stesso Tribunale del 25 gennaio 2007, irrevocabile il 10 maggio 2007, relativa ad abuso edilizio.

2. Avverso l’ordinanza, l’interessato, tramite il difensore, ha proposto ricorso per cassazione, lamentando, con un unico motivo di doglianza, il mancato esame delle censure difensive e il difetto assoluto di motivazione. Si ricorda, in particolare, che la difesa aveva dedotto la violazione dell’art. 8 Cedu, quanto all’affidamento della parte sulla mancata esecuzione della demolizione, vista la distanza di tempo dalla condanna definitiva e vista la sua sproporzione rispetto alla condizione dell’esecutato. In secondo luogo, si era lamentata la violazione del principio del ne bis in idem sul rilievo che, qualora siano state irrogate sanzioni amministrative divenute definitive, non può essere avviato un processo penale. In terzo luogo, si denuncia l’illegittimità della procedura esecutiva, per violazione degli artt. 31 e 63 del d.lgs. n. 50 del 2016 e per violazione del principio del giusto procedimento, in relazione all’affidamento della demolizione a un’impresa privata.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile, in quanto rappresenta la mera riproposizione di doglianze già presentate al giudice dell’esecuzione in forma astratta, attraverso la citazione di norme e principi giurisprudenziali la cui attinenza al caso di specie non è compiutamente prospettata dalla difesa. Nessuna mancanza di motivazione è, dunque, ravvisabile nel provvedimento impugnato, a fronte del richiamo a principi che appaiono sganciati dalla fattispecie in esame e la cui portata concreta non è stata chiarita neanche con il ricorso per cassazione.
Correttamente il giudice dell’esecuzione ha evidenziato come, nel caso in esame, non siano intervenuti atti amministrativi incompatibili con l’esecuzione dell’ordine di demolizione e come non sia concretamente prevedibile l’emissione di un provvedimento di sanatoria in un tempo prossimo; mentre le doglianze articolate dal ricorrente appaiono irrilevanti, in quanto improntate a contestare la legittimità dell’ordine di demolizione, ormai definitivo, essendo contenuto in sentenza passà in giudicato; legittimità rispetto alla quale il giudice dell’esecuzione non ha alcun potere di sindacato.
Anche a prescindere da tali assorbenti considerazioni, deve ribadirsi come la censura riferita alla proporzionalità e all’affidamento del privato nella non esecuzione della demolizione sia priva di agganci alla fattispecie concreta.

Trova dunque applicazione il principio, costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, in tema di reati edilizi, l’Autorità giudiziaria, nel dare esecuzione all’ordine di demolizione di un immobile abusivo costituente l’unica abitazione familiare, è tenuta a rispettare il principio di proporzionalità enunciato dalla giurisprudenza convenzionale nelle sentenze della Corte EDU, 21/04/2016, COGNOME e COGNOME c. Bulgaria, e della Corte EDU,

04/08/2020, COGNOME c. Lituania, a condizione che chi intenda avvalersene si faccia carico di allegare, in modo puntuale, i fatti addotti a sostegno del suo rispetto (ex plurimis, Sez. 3, n. 21198 del 15/02/2023, Rv. 284627). Né, come affermato da Cons. St., Ad. Plen., n. 9 del 17/10/2017, può rilevare l’affidamento che il titolare del bene da demolire possa fare sull’inerzia della AG: il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell’interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell’intervento (v., di recente, Sez. 3, n. 38502 del 14/06/2024, non mass.).
Quanto alla censura riferita alla violazione del principio del ne bis in idem, deve rilevarsi che la stessa non denuncia un’effettiva duplicazione di sanzioni riscontrabile nel caso di specie, ma si basa sulla citazione di principi tanto noti quanto irrilevanti nel caso di specie. Può essere comunque richiamata la recente sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Prima Sezione, 12 settembre 2024, COGNOME c. Italia, la quale – ponendosi in continuità con le univoche affermazioni della giurisprudenza penale, amministrativa e costituzionale in materia – ha definitivamente chiarito la natura amministrativa e non penale dell’ordine di demolizione, anche quando sia emesso dal giudice penale e non dall’autorità amministrativa. Esso ha uno scopo funzionale al ripristino del precedente stato dei luoghi e non ha, dunque, scopo punitivo; perciò, non si è in presenza di una “pena” ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione e l’ordine di demolizione non può essere soggetto alla disciplina prevista per le sanzioni di natura penale, ad esempio quanto al regime della prescrizione. Si conferma, fra l’altro, quanto già affermato da questa Corte: in materia di reati concernenti violazioni edilizie, l’imposizione dell’ordine di demolizione di un manufatto abusivo, anche se disposta dal giudice penale ai sensi dell’art. 31, comma 9, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura di sanzione amministrativa che assolve ad un’autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso e non ha finalità punitive, producendo effetti sul soggetto che è in rapporto con il bene, indipendentemente dall’essere o meno quest’ultimo l’autore dell’abuso, e non comportando la vVilazione del principio del ne bis in idem convenzionale, come interpretato dalla sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo nella causa RAGIONE_SOCIALE del 4 marzo 2014 (ex multis, Sez. 3, n. 51044 del 03/10/2018, Rv. 274128). Corte di Cassazione – copia non ufficiale
Del tutto inconferente è, poi, la censura riferita alle modalità di scelta dell’impresa alla quale la demolizione deve essere affidata, sia perché prescinde da riferimenti all’effettivo affidamento nel caso concreto, sia perché ha per oggetto un’attività materiale rispetto alla quale il privato destinatario della demolizione non ha alcun diretto interesse. Si è infatti affermato che, in tema di reati edilizi, i condannato che promuove incidente di esecuzione per la revoca dell’ordine di demolizione del manufatto abusivo non ha interesse a dedurre vizi del
procedimento amministrativo seguito dalla Procura della Repubblica per l’affidamento dei lavori, in quanto l’eventuale accoglimento della doglianza, pur imponendo la rinnovazione della procedura, non farebbe venir meno l’atto impugnato (Sez. 3, n. 7637 del 07/02/2023, Rv. 284153 – 01).

Tenuto conto della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che “la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità”, alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento nonché quello del versamento della somma in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata in C 3.000,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di C 3.000,00 in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso il 27/11/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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