Ordine di demolizione: il tempo non lo annulla

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 28532/2024, ha dichiarato inammissibile il ricorso di due proprietari contro un ordine di demolizione emesso quasi vent’anni prima. La Corte ha stabilito che il lungo tempo trascorso non invalida l’ordine, poiché la sua esecuzione è un atto dovuto per ripristinare l’ambiente e non una sanzione penale soggetta a prescrizione. L’inerzia dei responsabili dell’abuso non può essere premiata, e l’ordine di demolizione prevale sul diritto all’abitazione quando questo nasce da un’azione illegale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Ordine di Demolizione: L’Inerzia del Condannato Non Blocca la Ruspa

Un ordine di demolizione per un immobile abusivo resta valido ed eseguibile anche a distanza di quasi vent’anni dalla sentenza di condanna. Il semplice trascorrere del tempo, causato dall’inerzia del responsabile, non è sufficiente a paralizzare il ripristino della legalità urbanistica. Questo è il principio cardine ribadito dalla Corte di Cassazione Penale nella recente sentenza n. 28532 del 2024, che ha dichiarato inammissibile il ricorso di due proprietari.

Il caso: Un abuso edilizio e un’attesa lunga quasi 20 anni

La vicenda giudiziaria ha origine da una sentenza di condanna del 2006, che imponeva a due persone la demolizione di un manufatto costruito abusivamente a Castronovo di Sicilia. Nonostante l’ordine, per quasi due decenni i responsabili non hanno ottemperato, né hanno cercato soluzioni abitative alternative. Di fronte alla richiesta di esecuzione dell’ordine, i condannati hanno presentato un’istanza per ottenerne la revoca, istanza respinta dal Tribunale di Termini Imerese. Contro questa decisione, hanno proposto ricorso in Cassazione.

I motivi del ricorso: Tempo, interesse pubblico e l’ordine di demolizione

I ricorrenti hanno basato la loro difesa su due argomenti principali:

1. Il lungo tempo trascorso: Secondo la difesa, i quasi vent’anni passati dalla condanna dimostrerebbero una carenza di interesse pubblico attuale alla demolizione.
2. La natura di ‘pena’: Richiamando la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), sostenevano che l’ordine di demolizione dovesse essere considerato una vera e propria ‘pena’, e quindi la sua esecuzione dopo così tanto tempo sarebbe sproporzionata e in contrasto con i diritti fondamentali, incluso il diritto all’abitazione.

Inoltre, lamentavano la mancata valutazione della loro richiesta di applicazione dell’indulto previsto dalla legge n. 241 del 2006.

Le motivazioni della Corte: L’ordine di demolizione non è una pena

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente le argomentazioni dei ricorrenti, dichiarando i ricorsi manifestamente infondati e quindi inammissibili. I giudici hanno chiarito punti fondamentali sulla natura e l’eseguibilità dell’ordine di demolizione.

La natura ripristinatoria della sanzione

Il punto centrale della decisione è la natura giuridica dell’ordine di demolizione. La Corte ha ribadito con fermezza che non si tratta di una ‘pena’ con finalità punitiva, ma di una sanzione amministrativa con una funzione ripristinatoria. Il suo scopo non è punire il colpevole, ma eliminare le conseguenze dell’abuso, ripristinando l’equilibrio urbanistico, ambientale e paesaggistico violato. Essendo una sanzione amministrativa e non penale, non è soggetta a prescrizione né alle garanzie convenzionali previste per le pene (come l’art. 7 CEDU). Di conseguenza, l’indulto, che estingue le pene, non si applica agli ordini di demolizione.

Il tempo trascorso e l’inerzia dei responsabili

Per quanto riguarda il lungo tempo trascorso, la Corte ha affermato un principio di auto-responsabilità: il ritardo nell’esecuzione è causato esclusivamente dall’inerzia del soggetto obbligato. Chi ha commesso l’abuso non può trarre vantaggio dalla propria inadempienza per paralizzare l’azione dello Stato. Anzi, il protrarsi dell’illegalità non fa che rafforzare la necessità del ripristino. I ricorrenti non hanno fornito alcuna prova di essersi trovati nell’impossibilità di ottemperare all’ordine o di aver cercato soluzioni abitative alternative in quasi due decenni, dimostrando un atteggiamento di totale passività.

Il bilanciamento con il diritto all’abitazione

Infine, la Corte ha affrontato il delicato bilanciamento tra l’ordine di demolizione e il diritto all’abitazione, protetto anche dall’art. 8 della CEDU. I giudici hanno specificato che il diritto all’abitazione non è assoluto. Non può esistere un diritto a occupare un immobile abusivo solo perché è la propria casa di famiglia. Questo diritto deve essere contemperato con valori di pari rango costituzionale, come la tutela dell’ambiente e l’ordinato sviluppo del territorio. L’esecuzione dell’ordine è proporzionata quando, come in questo caso, l’interessato ha avuto un tempo più che sufficiente per trovare alternative e non ha dimostrato alcuna diligenza nel risolvere la propria situazione abitativa.

Le conclusioni

La sentenza consolida un orientamento giurisprudenziale ormai granitico: l’ordine di demolizione è un atto dovuto, imprescrittibile e insensibile al mero decorso del tempo. La lotta all’abusivismo edilizio, quale strumento di tutela del territorio e della collettività, prevale sull’interesse del singolo che trae origine da una condotta illecita. La decisione serve da monito: l’inerzia e l’attesa non sono strategie valide per sanare un abuso, e lo Stato può e deve intervenire per ripristinare la legalità violata, anche a distanza di molti anni.

L’ordine di demolizione di un immobile abusivo può essere annullato se passano molti anni dalla condanna?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il lungo tempo trascorso non è un motivo valido per annullare l’ordine di demolizione. La causa del ritardo è l’inerzia del soggetto obbligato a demolire, il quale non può trarre vantaggio dalla propria inadempienza.

L’ordine di demolizione è considerato una ‘pena’ secondo la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU)?
No. La giurisprudenza costante, richiamata dalla Corte, stabilisce che l’ordine di demolizione non ha una finalità punitiva, ma ripristinatoria. È una sanzione amministrativa volta a riparare il danno al territorio, non a punire una persona. Pertanto, non rientra nella nozione di ‘pena’ ai sensi dell’art. 7 della CEDU e non è soggetto a prescrizione.

L’indulto si applica anche all’ordine di demolizione?
No. L’indulto è una causa di estinzione della pena. Poiché l’ordine di demolizione non è una pena ma una sanzione amministrativa, l’istituto dell’indulto non si applica e non può estinguerne gli effetti.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 28532 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 28532 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 11/06/2024

O gg i, GLYPH 16 LUG. 224

SENTENZA

sui ricorsi proposti da COGNOME NOME, nata a Castronovo di Sicilia (Pa) il DATA_NASCITA COGNOME NOME, nato a Castronovo di Sicilia (Pa) il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 14/2/2024 del Tribunale di Termini Imerese; visti gli atti, il provvedimento impugnato ed i ricorsi; sentita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore generale NOME COGNOME, che ha chiesto dichiarare inammissibili i ricorsi

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 14/2/2024, il Tribunale di Termini Imerese dichiarava inammissibile la richiesta avanzata da NOME COGNOME e NOME COGNOME, volta ad ottenere la revoca dell’ordine di demolizione di cui alla sentenza emessa dallo stesso Ufficio il 22/5/20,06.

Propongono congiunto ricorso per cassazione gli istanti, deducendo – con unico motivo – l’erronea applicazione della legge penale ed il vizio di motivazione. Con argomento stringato e sbrigativo, il Tribunale avrebbe dichiarato

inammissibile l’incidente di esecuzione pur a fronte di questioni nuove e mai in precedenza trattate; tra le altre, quella relativa al tempo trascorso tra il momento della condanna e la messa in opera della sanzione, evidentemente rilevante alla luce dei quasi 20 anni passati. Proprio questo lungo periodo, peraltro, da un lato denoterebbe l’assenza di un qualunque pubblico interesse alla demolizione (diversamente, il pubblico ministero avrebbe dovuto indagare i funzionari amministrativi renitenti), dall’altro si porrebbe in evidente contrasto con la giurisprudenza della Corte EDU, che avrebbe già avuto modo di affermare la natura penale dell’ordine di demolizione in un caso in cui questo aveva seguito di 10 anni la condanna, dunque in un tempo pari a circa la metà di quello qui in esame. Sotto diverso profilo, poi, l’ordinanza non si sarebbe misurata con la richiesta di applicazione dell’indulto, di cui alla I. n. 241 del 2006, avanzata con riguardo alla pena principale e a quelle accessorie.

CONSIDERATO IN DIRITTO

3. I ricorsi risultano manifestamente infondati.

Il Tribunale di Termini Imerese, pronunciandosi sulla richiesta di revoca dell’ordine di demolizione, l’ha dichiarata inammissibile, evidenziando che le questioni sollevate erano state già esaminate dalla stessa Autorità giudiziaria, segnatamente con l’ordinanza del 21/7/2021; a giudizio del Tribunale, pertanto, la richiesta costituiva mera riproposizione di altra già rigettata, basata sui medesimi elementi, così da dover essere dichiarata inammissibile a norma dell’art. 666, comma 2, cod. proc. pen.

Con i ricorsi qui in esame, gli interessati contestano che alcune delle questioni sollevate – il decorso del tempo e la richiesta di applicazione di indulto avrebbero avuto, in realtà, carattere di novità rispetto al precedente incidente e, ciononostante, sarebbero state del tutto trascurate nel provvedimento impugnato; ebbene, il Collegio rileva, per un verso, che in effetti l’ordinanza risulta priva d motivazione su tali argomenti, e, per altro verso, che entrambi i profili dedotti risultano comunque inammissibili.
6.1. Con riguardo, innanzitutto, all’ampio periodo trascorso dalla pronuncia di condanna, la costante giurisprudenza di legittimità ne afferma l’irrilevanza nell’ottica dedotta dai ricorrenti: in particolare, è stato ripetutamente sostenuto che l’imputato condannato alla demolizione dell’immobile non può lucrare sul tempo inutilmente trascorso tra la sentenza irrevocabile (contenente l’ordine a demolire) e la relativa ingiunzione emessa dal Pubblico Ministero, dato che quest’ultima trova causa esclusiva proprio nell’inerzia del soggetto obbligato, protrattasi per un tempo anche significativo, come nel caso in esame (tra le altre,
Sez. 3; n. 21198 del 15/2/2023, COGNOME, Rv. 284627; Sez. 3, n. 5822 del 18/1/2022, COGNOME, Rv. 282950). D’altronde, l’impugnazione non indica alcun argomento a giustificazione di questa assai prolungata inerzia da parte dei ricorrenti, pur a fronte di una condanna risalente a circa 18 anni prima; in particolare, non viene neppure dedotto, né tantomeno allegato, che gli istanti si fossero trovati nell’impossibilità di ottemperare all’ordine contenuto nella conosciuta sentenza di condanna, peraltro per quasi due decenni, così come non si fa neppure cenno all’eventuale mancanza di alloggi alternativi ove gli stessi avrebbero potuto eventualmente trasferirsi, una volta eseguito l’ordine di demolizione, né a condizioni economiche avverse che avrebbero impedito di trovare – in tempo congruo – una soluzione alternativa.
6.2. Ciò che dunque emerge in negativo, per non essere stato positivamente provato, è che in questo lungo lasso di tempo i ricorrenti non hanno posto in essere alcuna iniziativa finalizzata al reperimento di un alloggio per sé stessi (e per eventuali conviventi), né hanno adottato o proposto alcuna soluzione, restando in un atteggiamento totalmente inerte, del quale, all’evidenza, oggi non possono beneficiare.

6.3. In senso contrario, peraltro, non sembra neppure ostare la giurisprudenza della Corte EDU, come invece sostenuto nei ricorsi.

6.3.1. Secondo l’insegnamento della Corte di cassazione, in tema di reati edilizi, il giudice, nel dare attuazione all’ordine di demolizione di un immobile abusivo adibito ad abituale abitazione di una persona è tenuto a rispettare il principio di proporzionalità come elaborato dalla giurisprudenza convenzionale nelle sentenze Corte EDU, 21/04/2016, COGNOME e COGNOME c:. Bulgaria, e Corte EDU, 4/8/2020, COGNOME c. Lituania, considerando l’esigenza di garantire il rispetto della vita privata e familiare e del domicilio, di c:ui all’art. 8 Convenzione EDU, e valutando, nel contempo, la eventuale consapevolezza della violazione della legge da parte dell’interessato, per non incoraggiare azioni illegali in contrasto con la protezione dell’ambiente, nonché i tempi a disposizione del medesimo, dopo l’irrevocabilità della sentenza di condanna, per conseguire, se possibile, la sanatoria dell’immobile ovvero per risolvere le proprie esigenze abitative (così Sez. 3, n. 423 del 14/12/2020, Rv. 280270; nello stesso senso, Sez. 3, n. 48021 dell’11/9/2019, Rv. 277994, secondo cui il diritto all’abitazione, riconducibile agli artt. 2 e 3 Cost. e all’art. 8 CEDU, non è tutelato in termin assoluti, ma è contemperato con altri valori di pari rango costituzionale, come l’ordinato sviluppo del territorio e la salvaguardia dell’ambiente, che giustificano, secondo i criteri della necessità, sufficienza e proporzionalità, l’esecuzione dell’ordine di demolizione di un immobile abusivo, sempre che tale provvedimento si riveli proporzionato rispetto allo scopo che la normativa edilizia intende
perseguire, rappresentato dal ripristino dello status preesistente del territorio). Ancora, il giudice, nel dare attuazione all’ordine di demolizione di un immobile abusivo adibito ad abituale abitazione di una persona, deve valutare la disponibilità, da parte dell’interessato, di un tempo sufficiente per conseguire, se possibile, la sanatoria dell’immobile o per risolvere, con diligenza, le proprie esigenze abitative, la possibilità di far valere le proprie ragioni dinanzi a un tribunale indipendente, l’esigenza di evitare l’esecuzione in momenti in cui sarebbero compromessi altri diritti fondamentali, come quello dei minori a frequentare la scuola, nonché l’eventuale consapevolezza della natura abusiva dell’attività edificatoria (Sez. 3, n. 5822 del 18/1/2022, COGNOME, Rv. 282950, che ha ritenuto corretta la decisione di rigetto dell’istanza di revoca dell’ingiunzione a demolire un immobile abusivo, rilevando che i ricorrenti avevano commeSso numerose contravvenzioni urbanistiche e paesaggistiche e più delitti di violazione dei sigilli, avevano potuto avvalersi di plurimi rimedi per la tutela in giudizio del proprie ragioni, avevano beneficiato di un congruo tempo per individuare altre situazioni abitative e non avevano indicato specifiche esigenze che giustificassero il rinvio dell’esecuzione dell’ordine di demolizione onde evitare la compromissione di altri diritti fondamentali; nello stesso senso, Sez. 3, n. 423 del 14/12/2020, Leoni, Rv. 280270).
6.3.2. Non va peraltro dimenticato che l’esecuzione dell’ordine di demolizione di un immobile abusivo non contrasta con il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di cui all’art. 8 Conv. EDU , posto che, non essendo desumibile da tale norma la sussistenza di alcun diritto “assoluto” ad occupare un immobile, anche se abusivo, solo perché casa familiare, il predetto ordine non viola in astratto il diritto individuale a vivere nel proprio legittimo domicilio, afferma in concreto il diritto della collettività a rimuovere la lesione di un bene interesse costituzionalmente tutelato ed a ripristinare l’equilibrio urbanisticoedilizio violato (Sez. 3, n. 24882 del 26/4/2018, COGNOME, Rv. 273368; Sez. 3, n. 18949 del 10/3/2016, Contadini, 267024; Sez. 3, n. 3704 del 9/11/2022. Tra le non massimate, Sez 3, n. 1668 del 29/9/2022).
6.3.3. Del resto, l’ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna ha natura di sanzione amministrativa che assolve ad una funzione ripristinatoria del bene leso, non ha dunque finalità punitive ed ha carattere reale, con effetti sul soggetto che si trova in rapporto con il bene, anche se non è l’autore dell’abuso, con la conseguenza che non può ricondursi alla nozione convenzionale di “pena” nel senso elaborato dalla giurisprudenza della Corte EDU e non è soggetto a prescrizione (Sez. 3, n. 3979 del 21/9/2018, Rv. 275850; Sez. 3, n. 41475 del 3/5/2016, Rv. 267977; Sez. 3, n. 49331 del 10/11/2015, Rv. 265540; Sez. 3, n. 36387 del 7/7/2015, Rv. 264736; Sez. 3, n.
•

19742 del 14/4/2011, Rv. 250336). Come diffusamente spiegato da Sez. 3, n. 49331 del 10/11/2015, COGNOME, Rv. 265540, già con la sentenza Sez. 3, n. 48925 del 22/10/2009, COGNOME e altri, Rv. 245918, questa Corte, in base alle argomentazioni sviluppate dalla stessa Corte EDU (in essa richiamate), aveva chiaramente affermato che la demolizione, a differenza della confisca, non può considerarsi una «pena» nemmeno ai sensi dell’art. 7 della C:EDU, perché «essa tende alla riparazione effettiva di un danno e non è rivolta nella sua essenza a punire per impedire la reiterazione di trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge». Né rileva l’affidamento che il titolare del bene da demolire possa fare sull’inerzia della AG: il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell’interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell’intervento (Cons. St., Ad. Plen., n. 9 del 17/10/2017).
Le considerazioni che precedono, peraltro, evidenziano la manifesta infondatezza anche del secondo profilo dedotto, che si lamenta non essere stato valutato nell’ordinanza impugnata, ossia la richiesta di applicazione dell’indulto di cui alla I. n. 241 del 2006. Questa Corte, infatti, ha ripetutamente affermato che in tema di reati concernenti le violazioni edilizie, l’istituto dell’indulto non si app all’ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto dal giudice con la sentenza di condanna poiché, quale causa estintiva della pena, non determina il venir meno degli effetti sanzionatori amministrativi conseguenti alla condanna (tra le altre, Sez. 3, n. 36384 del 7/7/2015, COGNOME, Rv. 264735; tra le non massimate, Sez. 3, n. 2064 del 24/10/2018, Ercolano).
I ricorsi, pertanto, debbono essere dichiarati inammissibili. Alla luce della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento nonché quello del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata in euro 3.000,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso in Roma, 1’11 giugno 2024

U”sigliere estensore

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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