Ne bis in idem: legittima la doppia sanzione connessa

La Corte di Cassazione ha confermato una condanna per manipolazione del mercato, respingendo il ricorso basato sulla violazione del principio del ne bis in idem. La Corte ha stabilito che un doppio binario sanzionatorio, amministrativo e penale, è ammissibile a condizione che i due procedimenti siano legati da una sufficiente connessione materiale e temporale, costituendo una risposta unitaria e proporzionata all’illecito. Nel caso di specie, il ricorrente non aveva adeguatamente provato l’assenza di tale connessione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Ne bis in idem: Legittima la Doppia Sanzione se Penale e Amministrativo sono Connessi

Il principio del ne bis in idem, che vieta di essere processati due volte per lo stesso fatto, è un caposaldo del nostro ordinamento. Ma cosa succede quando uno stesso illecito, come la manipolazione del mercato, è punito sia da una sanzione amministrativa che da una penale? La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 28898/2025, torna sulla questione, chiarendo i confini del cosiddetto “doppio binario sanzionatorio” e allineandosi alla giurisprudenza europea. La pronuncia stabilisce che la doppia sanzione è legittima, a patto che i due procedimenti siano strettamente connessi e la risposta punitiva complessiva sia proporzionata.

I Fatti di Causa

Il caso riguarda il legale rappresentante di una società di partecipazioni, condannato in via definitiva per il reato di manipolazione del mercato. L’imputato aveva diffuso la notizia di un’offerta di ricapitalizzazione per un importante istituto bancario, offerta poi rivelatasi priva dei requisiti necessari e giudicata irricevibile. Questa falsa notizia aveva generato un aumento anomalo della quotazione del titolo bancario in borsa.
Per questo stesso fatto, l’autorità di vigilanza del mercato finanziario aveva già irrogato all’imputato una pesante sanzione amministrativa pecuniaria, divenuta definitiva. Successivamente, nel procedimento penale, l’uomo era stato condannato anche alla pena della reclusione. La difesa ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo la violazione del principio del ne bis in idem.

La Questione del Ne bis in idem nel Doppio Binario

Il cuore della questione legale risiede nella compatibilità tra il divieto di doppio processo e i sistemi, come quello italiano in materia di abusi di mercato, che prevedono un doppio binario sanzionatorio: uno amministrativo, gestito dall’autorità di vigilanza, e uno penale, di competenza della magistratura.
La difesa del ricorrente ha sostenuto che la doppia condanna avrebbe violato il diritto a non essere giudicato due volte per lo stesso fatto, come sancito dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) e dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE. Secondo il ricorso, la Corte d’Appello non avrebbe motivato adeguatamente sulla sussistenza di una connessione sostanziale e temporale tra i due procedimenti, un requisito che la giurisprudenza europea ritiene indispensabile per consentire il cumulo delle sanzioni.

La Decisione della Cassazione e il principio del ne bis in idem

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la condanna e ritenendo infondata la doglianza sul ne bis in idem. Gli Ermellini hanno richiamato l’evoluzione della giurisprudenza europea (in particolare la celebre sentenza “A & B contro Norvegia”), che ha superato un’interpretazione rigida del divieto. Oggi, il doppio binario è considerato legittimo se i due procedimenti sono legati da una “connessione sufficientemente stretta, sul piano sostanziale e temporale”, al punto da poter essere considerati come parti di un unico sistema sanzionatorio integrato.

Le Motivazioni

La Corte ha basato la sua decisione su due argomenti principali.

In primo luogo, ha evidenziato una carenza nell’atto di appello e nel ricorso stesso. La difesa si era limitata a contestare in modo generico la violazione del principio e la sproporzione della sanzione complessiva, senza però dedurre elementi specifici che dimostrassero l’assenza di una connessione sostanziale e temporale tra il procedimento amministrativo e quello penale. La Cassazione ha sottolineato che è onere della parte che eccepisce la violazione del ne bis in idem allegare e provare la mancanza di tale connessione. Non è sufficiente, a tal fine, lamentare la mera convergenza di due sanzioni per la stessa violazione.

In secondo luogo, anche sul profilo della proporzionalità, il ricorso è stato giudicato generico. L’imputato non ha fornito elementi concreti per dimostrare che la sanzione amministrativa avesse già esaurito completamente il disvalore dell’illecito, rendendo la successiva pena detentiva sproporzionata e ingiustificata. La Corte ha implicitamente ritenuto che la sanzione penale servisse a coprire aspetti di gravità della condotta non pienamente assorbiti dalla sanzione amministrativa, tutelando l’interesse pubblico all’integrità dei mercati finanziari.

Conclusioni

Questa sentenza ribadisce un orientamento ormai consolidato: il principio del ne bis in idem non rappresenta un ostacolo assoluto al sistema del doppio binario sanzionatorio. La coesistenza di sanzioni penali e amministrative per lo stesso fatto è possibile, ma solo all’interno di un sistema coordinato e prevedibile, dove i due percorsi processuali siano strettamente collegati e la risposta punitiva complessiva risulti proporzionata alla gravità del fatto commesso. La decisione pone inoltre un chiaro onere processuale in capo alla difesa: chi invoca la violazione del divieto di doppio giudizio deve argomentare in modo specifico e puntuale l’assenza dei requisiti di connessione e proporzionalità, non potendosi limitare a una contestazione generica.

È possibile essere puniti due volte, con una sanzione amministrativa e una penale, per lo stesso reato di manipolazione del mercato?
Sì, è possibile. La Corte di Cassazione, in linea con la giurisprudenza europea, ha stabilito che il doppio binario sanzionatorio è legittimo a condizione che i due procedimenti, quello amministrativo e quello penale, siano legati da una connessione sufficientemente stretta sul piano sostanziale e temporale, e che la sanzione complessiva risulti proporzionata.

Cosa si intende per “connessione temporale e sostanziale” tra i procedimenti?
Sebbene la sentenza non lo dettagli, la giurisprudenza europea (richiamata dalla Corte) intende una connessione che renda i due procedimenti parti di un sistema sanzionatorio unico e coerente. Ciò include la prevedibilità della doppia sanzione, il perseguimento di finalità complementari, un coordinamento probatorio e la possibilità di tener conto della prima sanzione nel determinare la seconda per evitare un carico punitivo eccessivo.

A chi spetta l’onere di dimostrare l’assenza di connessione tra i procedimenti per far valere la violazione del ne bis in idem?
Secondo la sentenza, l’onere di dedurre e dimostrare l’assenza di una connessione sostanziale e temporale tra i diversi procedimenti spetta alla parte che eccepisce la violazione del principio. Non è sufficiente una contestazione generica, ma occorre fornire indicatori fattuali specifici a sostegno della propria tesi.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 5 Num. 28898 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 5 Num. 28898 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 18/06/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da

NOME COGNOME nato a ROMA il 31/03/1956

avverso la sentenza del 02/10/2024 della CORTE DI APPELLO DI ROMA

Visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso; udito il difensore, Avvocato NOME COGNOME per la parte civile costituita Consob, che si è riportato ai propri scritti e ha chiesto il rigetto del ricorso, depositando a corredo conclusioni e nota-spese; udito il difensore del ricorrente, Avvocato NOME COGNOME che si riportato ai motivi di ricorso, chiedendone l’accoglimento.

RITENUTO IN FATTO

Con la sentenza impugnata la Corte di appello di Roma ha confermato la condanna alla pena di anni uno e mesi sei di reclusione, alle sanzioni accessorie e al risarcimento del danno nei confronti della Consob, costituitasi parte civile, inflitta a NOME COGNOME di

Camerino per il delitto di manipolazione del mercato di cui all’art. 185 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, commesso in data 3 novembre 2014 facendo diffondere, nella qualità di rappresentante legale per l’Italia della ‘RAGIONE_SOCIALE, un’offerta di ricapitalizzazione della Banca Monte dei Paschi di Siena per dieci miliardi di euro – poi giudicata irricevibile per assenza delle necessarie caratteristiche minime – tale da ingenerare un aumento anomalo della quotazione del titolo MPS.

La Corte territoriale ha ritenuto integrato il delitto contestato di diffusione di una notizia falsa idonea ad alterare il mercato; ha respinto l’eccezione di violazione del principio del ne bis in idem tra la sanzione amministrativa irrogata a Varano dalla Consob (per euro 200.000,00) e la sanzione penale inflittagli, opinando per la sussistenza della connessione materiale e temporale tra il procedimento amministrativo e il procedimento penale, e ha stimato proporzionato il cumulo tra le suddette sanzioni.
Nell’interesse di NOME COGNOME di Camerino è stato proposto ricorso per cassazione, con il quale, mediante un solo motivo, sono stati denunciati i vizi di violazione di legge, con riferimento agli artt. 649 cod. proc. pen., 4, Prot. 7, CEDU e 50 CDFUE, e di motivazione.

Il difensore del ricorrente ha dedotto che la sentenza impugnata avrebbe reso una motivazione apodittica sulla questione della violazione del principio del ne bis in idem tra le sanzioni – amministrativa e penale – inflitte all’imputato in relazione al medesimo fatto. Pur ammessa la possibilità di applicazione della doppia sanzione in costanza di due procedimenti, l’uno amministrativo (già definitivamente concluso) e l’altro penale questione sulla quale, comunque, la Corte dovrebbe tornare a pronunciarsi -, il deducente eccepisce che, avuto riguardo ai criteri elaborati dalla giurisprudenza CEDU (A & B c. Norvegia, COGNOME c. Bulgaria, COGNOME c. Islanda) per ritenere consentito il cumulo tra sanzioni (ossia, il superamento con esito positivo del cd. ‘test di connessione’ tra i procedimenti, che prevede la verifica della cronologia, della complementarietà e del coordinamento tra di essi), nulla avrebbe argomentato il giudice di appello a sostegno della ritenuta connessione tra i procedimenti -amministrativo e penale – istaurati a carico di Varano per il fatto storico di manipolazione del mercato del titolo MPS nel novembre 2014. In sostanza, il Collegio di merito avrebbe spiegato le ragioni per le quali il cumulo delle sanzioni applicate all’imputato era da ritenere proporzionato, senza, tuttavia, soffermarsi sulle condizioni di ammissibilità del cumulo medesimo.
Nondimeno, anche con riguardo al profilo della proporzionalità del cumulo, la motivazione rassegnata nella sentenza impugnata sarebbe manifestamente carente, non essendosi tenuto conto che l’imputato era stato destinatario della misura cautelare interdittiva di cui all’art. 290 cod. proc. pen. per la durata di anni uno.

Con memoria in data 25 maggio 2025 il Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME ha illustrato le ragioni per le quali si dovesse ritenere che – unanimemente ormai ammessa dalla giurisprudenza CEDU e CGUE (RAGIONE_SOCIALE, COGNOME, COGNOME, COGNOME) la compatibilità del cumulo sanzionatorio (penale e amministrativo) con il principio del ne bis in idem , purché vi sia proporzionalità e connessione tra i procedimenti -, nel caso concreto, la sanzione amministrativa non avesse assorbito il disvalore penale del fatto e il cumulo sanzionatorio, applicato all’imputato, fosse complessivamente proporzionato e ha, dunque, concluso per il rigetto del ricorso.
Con memoria in data 2 giugno 2025 la parte civile costituita Consob ha chiesto il rigetto del ricorso dell’imputato con vittoria di spese di lite; ha evidenziato, a sostegno: che vi sarebbe connessione temporale tra i procedimenti istaurati a carico di NOME COGNOME di Camerino (essendo stati gli stessi avviati in parallelo); che la sanzione amministrativa irrogata all’imputato è divenuta definitiva nel 2020 per scelta dell’imputato; che la Corte di appello ha richiamato correttamente la giurisprudenza europea e nazionale e ha congruamente ritenuto proporzionato il cumulo sanzionatorio in relazione alla gravità della condotta.
Il ricorso è stato trattato nelle forme dell’udienza pubblica partecipata avendone fatto il difensore del ricorrente tempestiva richiesta.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Occorre dare atto, preliminarmente, che, ad oggi, la prescrizione del reato di cui all’art. 185 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, ascritto al ricorrente, non è ancora maturata. Infatti, avuto riguardo al limite massimo della pena per esso comminata, pari ad anni dodici di reclusione, in forza dell’art. 39, comma 1, l. n. 28 dicembre 2005, n. 262, che stabilisce che «Le pene previste dal testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 sono raddoppiate entro i limiti posti per ciascun tipo di pena dal libro I, titolo II, capo II, del codice penale», il relativo termine massimo di prescrizione, pari ad anni quindici decorrenti dalla data di commissione del reato, verrà a scadere il 3 novembre 2029.
Ciò posto, va ricordato che il principio del ne bis in idem , che trova fondamento, nel diritto interno, negli artt. 24 e 111 Cost. e nell’art. 649 cod. proc. pen. e, nel diritto sovrannazionale, nell’art. 4 del Protocollo n. 7 alla CEDU e nell’art. 50 della Carta dei

diritti fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE), esprime il divieto di doppio giudizio e di doppia sanzione per il medesimo fatto e rappresenta una garanzia fondamentale della persona.

2.1. In tal senso si è espressa la Corte costituzionale, che – nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 649 cod. proc. pen. nella parte in cui non prevede che il giudice pronunci sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere nei confronti di un imputato per uno dei delitti previsti dall’art. 171ter della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), il quale, in relazione al medesimo fatto, sia già stato sottoposto a procedimento, definitivamente conclusosi, per l’illecito amministrativo di cui all’art. 174bis della medesima legge (sentenza n. 149 del 2022) -, ha spiegato che la garanzia convenzionale del ne bis in idem mira a tutelare l’imputato non solo contro la prospettiva dell’inflizione di una seconda pena, ma ancor prima contro la prospettiva di subire un secondo processo per il medesimo fatto, a prescindere dall’esito del primo. La sua ratio primaria è, infatti, quella di evitare l’ulteriore sofferenza, e i costi economici, determinati da un nuovo processo in relazione a fatti per i quali quella persona sia già stata giudicata.
2.2. Tale principio ha presentato profili di peculiare criticità applicativa nei sistemi che, in relazione a taluni fatti, prevedono un doppio binario sanzionatorio, penale e amministrativo.

Così, in tema abusi commessi nell’ambito del mercato dei titoli quotati in borsa, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, con la sentenza “Grande Stevens e altri c. Italia” del 4 marzo 2014, aveva stabilito che chi, in relazione ad un fatto, sia stato colpito dall’irrogazione di sanzioni che, ancorché formalmente amministrative, siano sostanzialmente penali – secondo i cd. ‘criteri Engel’ della natura dell’infrazione e della natura e severità della sanzione -, non sarebbe stato passibile rispetto allo stesso fatto né di un nuovo giudizio né dell’applicazione di sanzioni penali.
Questa affermazione è stata, tuttavia, temperata nella sua rigidità dalla successiva giurisprudenza della stessa Corte Edu (con la sentenza ‘RAGIONE_SOCIALE c. Norvegia’ del 15 novembre 2016, in materia di evasione delle imposte), nonché dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea , che non hanno escluso in assoluto la possibilità di un doppio binario sanzionatorio. Al riguardo hanno affermato che il divieto di bis in idem non opera quando i diversi procedimenti siano avvinti da un legame materiale e temporale sufficientemente stretto, legame che sussiste: quando i due procedimenti perseguano finalità complementari; quando la loro parallela istaurazione sia prevedibile; quando vi sia tra loro un coordinamento probatorio; quando vi sia la possibilità di tener conto, nel commisurare la seconda sanzione, della sanzione irrogata per prima, in modo da evitare un eccessivo carico sanzionatorio per il medesimo fatto.
Fatta tale premessa, per rispondere al primo quesito posto dal ricorso – ossia, quello riferito alla possibilità di applicazione della doppia sanzione in costanza di due procedimenti, l’uno amministrativo e l’altro penale, istaurati a carico della stessa persona per un medesimo fatto -, occorre richiamare la sentenza della Corte costituzionale n. 43 del 2018, che ha affermato che ad integrare il “diritto vivente europeo” concorre il decisum della sentenza della Corte di Strasburgo ‘A & B contro Norvegia’. Decisum che, pertanto, consente di ritenere definitivamente superato il «divieto imposto agli Stati di configurare per lo stesso fatto illecito due procedimenti che si concludono indipendentemente l’uno dall’altro» e di considerare legittima «la facoltà di coordinare nel tempo e nell’oggetto tali procedimenti, in modo che essi possano reputarsi nella sostanza come preordinati ad un’unica, prevedibile e non sproporzionata risposta punitiva, avuto specialmente riguardo all’entità della pena (in senso convenzionale) complessivamente irrogata».
Quanto al rilievo di apodittica motivazione in ordine agli indicatori della sussistenza, nella fattispecie concreta, della ‘connessione temporale e sostanziale’ tra i procedimenti istaurati a carico di NOME COGNOME di Camerino, va constatato che nulla di specifico risulta essere stato dedotto sul punto, nemmeno con i motivi di appello.

Si deve, infatti, evidenziare come l’atto di gravame sia rimasto del tutto silente in ordine alla connessione sostanziale e temporale tra i due procedimenti. Si legge in esso unicamente che «il Varano (sentenza in atti), per gli stessi fatti, aveva già ricevuto sanzione amministrativa definitiva (procedimento Consob), per un importo pari ad € 200.000,00», di modo che «il cumulo delle sanzioni – nello specifico € 200.000,00 ed un anno e mezzo di carcere – non si sarebbe potuto certo ritenere proporzionato alla gravità del fatto commesso»: questo perché «il fatto non aveva portato (né poteva portare) a conseguenza alcuna né in termini di danno né in termini di raggiungimento di profitti (stante la immediata connotazione di ‘bufala’ attribuita alla manifestazione di interesse di RAGIONE_SOCIALE)».
Sarebbe stato, invece, onere della parte dedurre l’assenza di connessione sostanziale e temporale tra i diversi procedimenti, non essendo sufficiente l’allegazione della sola convergenza delle due sanzioni sulla medesima violazione (Sez. 3, n. 41720 del 04/07/2024, Bagni, Rv. 287137 – 01): onere cui non si è adempiuto, se non in termini meramente contestativi, neppure con il ricorso per cassazione.

La mancata puntuale indicazione degli indicatori fattuali deponenti per la sproporzione del cumulo sanzionatorio applicato al ricorrente non consente di comprendere se e in che misura la sanzione amministrativa, già irrogatagli in relazione al medesimo fatto di manipolazione del mercato dei titoli, abbia «completamente

assorbito il disvalore della condotta, risultando coperti aspetti rilevanti sia a fini penali che amministrativi, e pienamente tutelato l’interesse protetto dell’integrità dei mercati finanziari e della fiducia del pubblico negli strumenti finanziari» (Sez. 5, n. 39999 del 15/04/2019, Respigo, Rv. 276963 – 04): da ciò deriva l’infondatezza della doglianza al riguardo.

S’impone, pertanto, il rigetto del ricorso, cui consegue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali nonché al pagamento delle spese sostenute nel grado dalla parte civile liquidate in euro cinquemila oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese sostenute nel grado dalla parte civile liquidate in euro cinquemila oltre accessori di legge.

Così è deciso, 18/06/2025

Il Consigliere estensore NOME COGNOME

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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