Malversazione fondi pubblici: quando non è reato?

La Corte di Cassazione ha stabilito che non si configura il reato di malversazione fondi pubblici se l’obiettivo del finanziamento viene raggiunto entro i termini, anche qualora i fondi destinati ai partner del progetto vengano successivamente distratti. Il caso riguardava il presidente di una ONG che, dopo aver completato un progetto finanziato con fondi europei e statali, aveva stornato sul proprio conto parte delle somme destinate ai collaboratori. La Corte ha ritenuto che, una volta soddisfatta la finalità pubblica, la questione si riduce a un inadempimento contrattuale di natura civilistica, escludendo anche il reato di peculato per la mancanza della qualifica di incaricato di pubblico servizio e della natura ‘altrui’ dei fondi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Malversazione Fondi Pubblici: Se il Progetto è Finito, il Reato Non Sussiste

Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n. 11732 del 2024, offre un chiarimento cruciale sui confini del reato di malversazione fondi pubblici. La Corte ha stabilito che se la finalità pubblica per cui un finanziamento è stato concesso viene raggiunta, l’eventuale successiva distrazione di fondi destinati ai partner del progetto non integra il reato, ma si configura come un mero inadempimento contrattuale. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Il caso ha origine da un’operazione di finanziamento di quasi 5 milioni di euro, erogati con fondi europei e statali, a favore di una ONG. L’obiettivo era la realizzazione di un progetto per promuovere il turismo sostenibile nel bacino del Mediterraneo. L’ONG, risultata unica beneficiaria del finanziamento, aveva stipulato accordi di collaborazione con nove partner per l’attuazione del progetto.

Durante le indagini è emerso che l’ONG non aveva versato ai suoi collaboratori circa 490mila euro e che il suo presidente aveva stornato sul proprio conto personale oltre 350mila euro. A seguito di ciò, il Giudice per le indagini preliminari aveva emesso un decreto di sequestro preventivo. Tuttavia, il Tribunale del riesame aveva annullato il sequestro, ritenendo insussistenti i reati di malversazione e peculato. Contro questa decisione, il Procuratore europeo delegato ha proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Sesta Sezione Penale della Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del Procuratore, confermando la decisione del Tribunale del riesame. Secondo la Suprema Corte, la condotta del presidente dell’ONG, pur essendo potenzialmente illecita dal punto di vista civilistico, non integrava gli estremi dei reati contestati.

Le Motivazioni della Sentenza sulla Malversazione Fondi Pubblici

La Corte ha basato la sua decisione su un’attenta analisi dei presupposti dei reati di malversazione e peculato.

L’insussistenza della Malversazione (art. 316-bis c.p.)

Il fulcro del ragionamento della Cassazione riguarda il momento consumativo e la natura del reato di malversazione fondi pubblici. La Corte ha ribadito un principio consolidato: il delitto si perfeziona quando la destinazione dei fondi alla finalità pubblica per cui sono stati erogati diventa impossibile, ovvero quando la tutela predisposta dalla norma viene ‘irreversibilmente frustrata’.

Nel caso di specie, è emerso che il progetto era stato portato a termine regolarmente entro la scadenza prevista. L’ente gestore dei fondi aveva ricevuto i rendiconti e, senza sollevare eccezioni, aveva versato all’ONG il saldo finale del finanziamento. Questo, per la Corte, dimostra che la finalità pubblica era stata pienamente raggiunta.

Di conseguenza, il mancato pagamento dei partner è stato considerato un fatto successivo e interno alla gestione dei rapporti tra soggetti privati (l’ONG e i suoi collaboratori). Non avendo frustrato l’obiettivo di interesse pubblico del progetto, tale condotta non può essere qualificata come malversazione, ma rientra nell’ambito dell’inadempimento contrattuale, da far valere in sede civile.

L’insussistenza del Peculato

La Corte ha escluso anche il reato di peculato per due ragioni principali:

1. Mancanza della qualifica soggettiva: Il presidente dell’ONG non è stato ritenuto un ‘incaricato di pubblico servizio’. La sua attività, pur gestendo fondi pubblici per un fine di interesse generale, non presentava le caratteristiche pubblicistiche necessarie per tale qualifica.
2. Mancanza dell’altruità della cosa: Una volta che i fondi sono stati legittimamente erogati all’ONG, identificata dalla normativa europea come unica beneficiaria, essi sono entrati a far parte del patrimonio dell’ente stesso. Pertanto, il denaro non poteva più essere considerato ‘altrui’ ai fini del reato di peculato. L’obbligo di pagare i partner derivava da un contratto privato, non da un vincolo di natura pubblicistica sui fondi.

Le Conclusioni

Questa sentenza traccia una linea netta tra responsabilità penale e inadempimento civile nella gestione dei fondi pubblici. Stabilisce che per configurare la malversazione fondi pubblici, non è sufficiente una gestione finanziaria scorretta o il mancato pagamento di fornitori o partner. È necessario che tale condotta comprometta in modo definitivo il raggiungimento dello scopo pubblico per cui il finanziamento è stato concesso. Se l’obiettivo finale viene realizzato e certificato, le controversie interne sulla ripartizione dei fondi ricadono nell’alveo del diritto civile.

Quando si configura il reato di malversazione di fondi pubblici?
Secondo questa sentenza, il reato si configura solo quando la finalità pubblica per la quale i fondi sono stati erogati viene frustrata in modo irreversibile. Se l’opera o il servizio di pubblico interesse vengono realizzati, il reato non sussiste.

Se un’organizzazione che riceve fondi pubblici completa il progetto ma non paga i suoi partner, commette un reato?
No. La Corte ha stabilito che, una volta raggiunto l’obiettivo pubblico del finanziamento, il mancato pagamento dei partner costituisce un inadempimento contrattuale di natura civile e non un reato di malversazione.

Il presidente di una ONG che gestisce fondi pubblici può essere accusato di peculato per essersi appropriato di parte dei fondi?
In questo caso, la Corte lo ha escluso. Ha ritenuto che mancasse sia la qualifica di incaricato di pubblico servizio, sia il requisito dell’altruità del denaro, poiché i fondi, una volta erogati all’ONG come unica beneficiaria, erano entrati nel suo patrimonio.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 11732 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 6 Num. 11732 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 16/01/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto dal AVV_NOTAIO europeo delegato di Roma nel procedimento nei confronti di COGNOME NOMENOME nato in Perù il DATA_NASCITA

avverso la ordinanza del 18/09/2023 del Tribunale di Roma visti gli atti, il provvedimento denunziato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME;

lette le richieste del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, che ha concluso chiedendo l’annullamento con rinvio della ordinanza impugnata;

lette le conclusioni del difensore, AVV_NOTAIO, che ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile.

RITENUTO IN FATTO

Con la ordinanza in epigrafe indicata, il Tribunale di Roma accoglieva la richiesta di riesame presentata da NOME COGNOME avverso il decreto di sequestro preventivo emesso dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma nei suoi confronti in relazione ai reati di malversazione e di peculato.

I fatti illeciti, secondo quanto illustrato dal Tribunale, venivano ad iscriversi nell’operazione di finanziamento di quasi 5 milioni di euro con fondi europei e statali, erogato dalla Regione Sardegna a favore della ONG “Ricerca RAGIONE_SOCIALE” (di seguito ARC), della quale era presidente il COGNOME, per la realizzazione di un progetto mirato ad aumentare il flusso del turismo sostenibile nelle nazioni aderenti, nell’ambito del Programma europeo “RAGIONE_SOCIALE CBC Bacino del RAGIONE_SOCIALE“. La ARC, che era risultata la beneficiaria del finanziamento, aveva stipulato per la messa in atto del progetto un accordo di collaborazione con 9 partner (il programma prevedeva il necessario partenariato della beneficiaria con soggetti pubblici e privati proveniente dalle aree elegibili).
Era emerso che la ARC non aveva versato parte delle somme spettanti ad alcuni soggetti collaboranti per un totale di 490mi1a euro e che parte dei fondi erogati all’ARC (358mila euro) erano stati stornati sul conto personale del COGNOME nel periodo settembre 2017- ottobre 2018.

Il Tribunale riteneva che difettasse il fumus dei reati ipotizzati.

Quanto al reato di malversazione, secondo la formulazione vigente all’epoca dei fatti, i Giudici del riesame rilevavano che non era stata realizzata la fattispecie legale, con riferimento alla destinazione dei fondi pubblici a finalità diverse, in quanto dalle indagini era emerso che il progetto, che vedeva come unica responsabile e beneficiaria la ARC, era stato realizzato nel termine stabilito (31 dicembre 2016), ovvero prima che le somme risultassero stornate (secondo il Tribunale, evidentemente le somme impiegate per tale risultato erano state anticipate).
Nè poteva ravvisarsi il peculato in ordine alle somme distratte dal COGNOME, in quanto difettava sia la qualifica soggettiva di incaricato di pubblico servizio del predetto sia la altruità delle somme oggetto di appropriazione. I partner non avevano infatti alcun rapporto con l’ente erogatore e le somme accreditate erano entrate nel patrimonio della sola ARC; la questione riguardava in definitiva solo l’inadempimento contrattuale della ARC verso i partner. Non potevano inoltre ritenersi pubbliche le somme erogate all’RAGIONE_SOCIALE sol perché destinate a soddisfare un pubblico interesse (l’ente erogatore aveva infatti declinato ogni competenza ad agire contro l’RAGIONE_SOCIALE per recuperare i fondi distratti).
Avverso la suddetta ordinanza ha proposto ricorso per cassazione il AVV_NOTAIO europeo delegato dell’Ufficio di Roma, denunciando i motivi di annullamento, di seguito sintetizzati conformemente al disposto dell’art. 173 disp. att. cod. proc. pen.

2.1. Violazione di legge.

Si contesta in primo luogo la esegesi secondo cui la sussistenza del reato di cui all’art. 316-bis cod. pen. sia condizionata alla mancata realizzazione delle finalità per le quali il contributo è stato erogato.

Si richiama al riguardo l’orientamento di legittimità, accolto da Sez. 6 n. 9881 del 1998, che ha trovato applicazione anche in tempi più recenti, secondo cui il reato si consuma con la distrazione delle somme ottenute dalle finalità alle quali le stesse erano destinate, senza che rilevi lo svolgimento dell’attività programmata.

Sotto altro verso, il Tribunale ha ritenuto erroneamente realizzata le finalità del progetto, quando invece risultavano inadempiuti gli obblighi assunti con i partner. Dagli atti emerge che la costituzione della partnership era un elemento essenziale per l’approvazione del progetto e che la rendicontazione delle spese necessaria per l’erogazione del contributo – riguardava anche quelle sostenute dai partner.

Quindi la mancata erogazione dei fondi ai partner non era un mero inadempimento contrattuale.

Quanto al peculato, erroneamente il Tribunale non ha ravvisato nell’ARC un soggetto incaricato di pubblico servizio: tali caratteristiche pubblicistiche andavano connesse alla gestione di fondi pubblici, con vincolo di destinazione alla realizzazione di progetti di pubblico interesse.

Va censurato anche l’altro argomento sostenuto da Tribunale, con riferimento all’altruità dei fondi per le ragioni sopra indicate (le somme erano destinate ai partner).

In ogni caso i due addebiti erano da considerare concorrenti.

Disposta la trattazione scritta del procedimento, ai sensi dell’art. 23, comma 8, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, conv. dalla I. 18 dicembre 2020, e succ. modd., in mancanza di richiesta nei termini ivi previsti di discussione orale, il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO e la difesa dell’indagato hanno depositato conclusioni scritte, come in epigrafe indicate.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è complessivamente infondato.

Va premesso che la Commissione europea ha varato con il Regolamento (CE) n. 1638/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, recante disposizioni generali che istituiscono uno strumento europeo di vicinato e partenariato, una iniziativa per incentivare la cooperazione transfrontaliera nell’ambito della polit

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europea di vicinato, con l’assegnazione di fondi per la realizzazione di “programmi congiunti” tra l’Unione europea e paesi partner in una serie di settori di interesse.

Il programma operativo in esame riguarda la RAGIONE_SOCIALE “Bacino del RAGIONE_SOCIALE” approvato dalla Commissione nel 14 agosto 2008 decisione n. 2008/020-284.

Il progetto mira ad offrire alternative al turismo di massa, per incentivare forme di turismo sostenibile nel rispetto dell’ambiente e della cultura. Per il raggiungimento di questi obiettivi è prevista l’interazione tra vari partner sia a livello locale che internazionale.

Secondo la normativa attuativa di riferimento (Regolamento (CE) n. 951/2007 della Commissione, del 9 agosto 2007, che stabilisce le misure di esecuzione dei programmi di cooperazione transfrontaliera finanziati nel quadro del regolamento, per «beneficiario» deve intendersi “l’organismo firmatario di un contratto di sovvenzione (a grant contract) con l’autorità di gestione congiunta, che assume la piena responsabilità giuridica e finanziaria dell’attuazione del progetto nei confronti di detta autorità; esso riceve il contributo finanziario dell’autorità d gestione congiunta e ne assicura la gestione e l’eventuale distribuzione in conformità degli accordi conclusi con i suoi partner; è il solo responsabile nei confronti dell’autorità di gestione congiunta, a cui riferisce direttamente sull’avanzamento delle attività sotto il profilo operativo e finanziario”; il «contraente» è invece l’organismo firmatario di un contratto di servizi, opere o forniture con l’autorità di gestione congiunta, che assume la piena responsabilità giuridica e finanziaria dell’esecuzione del contratto nei confronti di detta autorità.
Quindi il finanziamento è erogato in due modalità: con “sovvenzioni” attribuite attraverso calls of proposals o attraverso appalti attribuiti con gare.

Da quanto emerge dall’ordinanza impugnata, l’ARC ha firmato con l’autorità di gestione un contratto di sovvenzione.

Così inquadrato il fatto, il fulcro della questione, ai fini della configurazione del reato di malversazione, come anche il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ha evidenziato nella sua requisitoria scritta, sta nella verifica della realizzazione del servizio costituente la ragione della erogazione della sovvenzione.

Il Collegio intende dare continuità all’orientamento della giurisprudenza di legittimità (già affermato in passato da Sez. 6, n. 40375 del 08/11/2002, Rv. 222987), di recente ribadito (Sez. 6, n. 19851 del 06/05/2022, Rv. 283267; Sez. 6, n. 32828 del 08/07/2022, non mass.; Sez. 6, n. 6955 del 13/12/2022, dep. 2023, non mass.), secondo cui il delitto di malversazione ex art. 316-bis cod. pen. si perfeziona nel momento di scadenza del termine essenziale previsto in contratto per la realizzazione dell’opera o del servizio costituente la ragione della
erogazione, ovvero, anche prima, nel momento in cui divenga comunque impossibile la destinazione dei fondi alla finalità pubblicistica per la quale gli stessi siano stati erogati, come nel caso dell’inosservanza di vincoli e condizioni ulteriori di per sé significativa dell’irreversibile frustrazione della tutela predisposta dalla norma

Il delitto di malversazione non può dunque considerarsi perfezionato fintanto che residuino spazi per la realizzazione della finalità istituzionale del finanziamento. Tale conclusione presuppone in ogni caso il rispetto delle altre “condizioni essenziali” eventualmente previste nella normativa di riferimento e/o nello specifico accordo contrattuale. Ai fini dell’irrilevanza penale è infatti necessario che l’erogazione non sia stata subordinata a condizioni e vincoli ulteriori rispetto alla specifica destinazione pubblicistica per cui le somme sono erogate, condizioni e vincoli il cui mancato rispetto renda dimostrabile sul piano logico che la tutela che la fattispecie intende predisporre è stata irreversibilmente frustrata.
Il Tribunale, adeguandosi a tali principi, ha ritenuto dall’esame degli atti amministrativi che il progetto era stato portato a conclusione regolarmente nel termine previsto, tanto da ricevere la beneficiaria il saldo del finanziamento dall’ente di gestione, sulla base dei rendiconti effettuati per la realizzazione.

Le diverse conclusioni sul punto sostenute dal ricorrente mirano in realtà a sindacare la ritenuta conclusione del progetto.

Queste argomentazioni da un lato vengono ad introdurre profili di vizi di motivazione (anche per travisamento quanto alla lettura degli atti amministrativi) che sono estranei al sindacato di questa Corte nella materia in esame; e dall’altro a spostare l’attenzione su aspetti che non rilevano ai fini della norma incriminatrice.

L’art. 316-bis cod. pen. ha di mira pur sempre “la realizzazione di opere” o “lo svolgimento di attività di pubblico interesse” e una volta che tale risultato sia stato raggiunto non rileva evidentemente come siano stati gestiti i fondi a ciò necessari (nella specie l’effettivo pagamento dei partner).

Neppure fondato può ritenersi il ricorso con riferimento al reato di peculato.

La richiesta di misura cautelare reale contestava in via provvisoria al COGNOME l’appropriazione di denaro spettante ai legittimi titolari.

Nella specie, come ha evidenziato il Tribunale e, come tra l’altro, risulta dalla normativa di riferimento, il finanziamento vedeva come unica beneficiaria la ARC, che era tenuta poi al pagamento di quanto spettante ai partners sulla base di un apposito contratto.

Va altresì rilevato che la ARC era soggetta alla rendicontazione delle spese sostenute all’autorità di gestione che, da quanto emerge dalla ordinanza impugnata, ha versato il saldo finale, senza eccepire nulla.

In base al regolamento n. 951/2007, spetta all’autorità di gestione il recupero delle spese non giustificate o inammissibili. La stessa ordinanza impugnata ha evidenziato che gli organismi di controllo non hanno inteso effettuare alcuna operazione di recupero.

Quindi alla luce di tali dati fattuali, correttamente il Tribunale ha ritenuto non ravvisabile il reato di peculato.

Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto rigettato.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso Così deciso i)./1’6/01/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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