Lottizzazione abusiva: la differenza con la ristrutturazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un imprenditore contro il sequestro di un’area destinata a un nuovo complesso residenziale. La Corte ha confermato che la costruzione di 10 villette in zona agricola, al posto di vecchi edifici rurali, non è una ristrutturazione edilizia ma una lottizzazione abusiva, data la creazione di un insediamento ex novo con notevole impatto urbanistico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Lottizzazione Abusiva: Quando la Ristrutturazione Diventa Nuova Costruzione

La distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione è una delle questioni più dibattute nel diritto urbanistico, con conseguenze significative in ambito penale. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito i confini tra questi due concetti, facendo luce su quando un intervento edilizio si trasforma in una lottizzazione abusiva. Questo caso offre spunti fondamentali per comprendere i limiti imposti dalla legge per la tutela del paesaggio e del corretto assetto urbanistico, soprattutto in zone agricole.

Il Fatto: Dieci Villette al Posto di un Vecchio Fabbricato Rurale

Il caso ha origine dal progetto di una società immobiliare di demolire alcuni edifici rurali accessori a una casa colonica, situati in zona agricola, per costruire un complesso residenziale composto da dieci villette a schiera e un parcheggio con copertura fotovoltaica. L’autorità giudiziaria disponeva il sequestro preventivo dell’area, ipotizzando il reato di lottizzazione abusiva.

Il percorso legale è stato complesso: in un primo momento, il Tribunale del riesame aveva annullato il sequestro, qualificando l’intervento come una semplice ristrutturazione edilizia. Tuttavia, a seguito del ricorso del Pubblico Ministero, la Corte di Cassazione aveva annullato tale decisione, rimandando gli atti al Tribunale. La Suprema Corte aveva chiarito che la creazione di un complesso residenziale completamente nuovo, con un notevole impatto edilizio e urbanistico, non poteva essere considerata una ristrutturazione, ma una nuova costruzione non consentita in zona agricola.

La Questione Giuridica: I limiti del Giudizio di Rinvio

Dopo il rinvio, il Tribunale del riesame, conformandosi ai principi espressi dalla Cassazione, confermava il sequestro. L’imputato presentava un nuovo ricorso in Cassazione, sostenendo che il Tribunale non avesse considerato una nuova consulenza tecnica di parte. Secondo la difesa, tale elaborato avrebbe dimostrato la continuità funzionale e identitaria tra il vecchio e il nuovo immobile, supportando la tesi della ristrutturazione.

La Corte di Cassazione, con la sentenza in esame, ha dichiarato il ricorso inammissibile, chiarendo un punto cruciale del diritto processuale: i limiti del giudizio di rinvio. La precedente sentenza della Cassazione non si era limitata a enunciare principi generali, ma aveva specificamente qualificato l’intervento in questione come una ‘nuova costruzione’, escludendo categoricamente la possibilità di considerarlo una ‘ristrutturazione’.

Le Motivazioni della Decisione

I giudici hanno stabilito che il Tribunale del riesame ha agito correttamente, poiché non aveva margini per discostarsi da una qualificazione giuridica così netta e specifica fornita dalla stessa Suprema Corte. La nuova consulenza tecnica, pertanto, era irrilevante, in quanto mirava a una rivalutazione giuridica di un punto già ‘cristallizzato’ dalla precedente pronuncia. L’opera, priva di un ‘connubio materiale o comunque funzionale ed identitario con l’edificio originario’, era a tutti gli effetti una nuova costruzione, illegittima in zona agricola.

La Corte ha quindi confermato la sussistenza dei presupposti per il sequestro preventivo: il fumus commissi delicti, cioè la concreta probabilità del reato di lottizzazione abusiva, e il periculum in mora. Quest’ultimo è stato ravvisato nel rischio che l’intervento, se portato a termine, avrebbe causato una ‘irreversibile lesione del bene giuridico protetto’, ovvero l’assetto urbanistico del territorio, e avrebbe permesso il trasferimento delle unità abitative a terzi in buona fede.

Le Conclusioni

La sentenza consolida un principio fondamentale: non è possibile mascherare una nuova edificazione, specialmente se crea un nuovo insediamento abitativo con un forte impatto, sotto la definizione di ristrutturazione. La trasformazione urbanistica di un’area agricola attraverso la realizzazione di un complesso residenziale integra il reato di lottizzazione abusiva quando manca di un adeguato strumento pianificatorio. Questa decisione serve da monito, sottolineando che la tutela del territorio prevale su interpretazioni formali che tentano di eludere i vincoli urbanistici, e ribadisce come il giudizio di rinvio non possa essere utilizzato per rimettere in discussione qualificazioni giuridiche già specificamente decise dalla Corte di Cassazione.

Quando un intervento edilizio è considerato lottizzazione abusiva e non ristrutturazione?
Un intervento è considerato lottizzazione abusiva quando, pur partendo da edifici preesistenti, porta alla creazione di un complesso residenziale completamente nuovo, con un notevole impatto edilizio e urbanistico, privo di qualsiasi continuità materiale, funzionale o identitaria con le strutture originarie, specialmente se realizzato in zona non edificabile come quella agricola.

Una nuova consulenza tecnica può modificare la valutazione di un caso dopo una sentenza della Cassazione con rinvio?
No, se la Corte di Cassazione ha già specificamente qualificato giuridicamente i fatti (ad esempio, definendo un’opera come ‘nuova costruzione’), il giudice del rinvio non ha il potere di discostarsi da tale valutazione, anche in presenza di nuove consulenze tecniche che propongono una diversa interpretazione.

Perché è stato ritenuto necessario il sequestro preventivo in questo caso?
Il sequestro è stato confermato per due ragioni: la sussistenza del fumus commissi delicti (la probabilità che fosse stato commesso il reato di lottizzazione abusiva) e il periculum in mora, ovvero il rischio concreto che la prosecuzione dei lavori avrebbe causato un danno irreversibile all’assetto urbanistico e che le nuove unità abitative potessero essere vendute a terzi acquirenti in buona fede.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 4 Num. 48071 Anno 2023

Penale Sent. Sez. 4 Num. 48071 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data Udienza: 21/09/2023

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME nato a LORETO il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 28/02/2023 del TRIB. LIBERTA’ di ANCONA

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME; lette/sentite le conclusioni del PG NOME COGNOME Il Proc. Gen. conclude per il rigetto del ricorso.

udito il difensore

E’ presente l’avvocato COGNOME NOME del foro di MACERATA che deposita nomina a sostituto processuale dell’AVV_NOTAIO del foro di ANCONA in difesa di COGNOME NOME e che riportandosi ai motivi del ricorso chiede l’annullamento della sentenza.

RITENUTO IN FATTO

1. COGNOME NOME, in proprio e quale legale rappresentante della “RAGIONE_SOCIALE“, proprietaria dei beni sottoposti a sequestr preventivo, nell’ambito del procedimento penale a carico suo e di COGNOME NOME (in qualità di progettista e direttore dei lavori), ricorre, a mezzo del difensore, avverso l’ordinanza emessa dal Tribunale del riesame di Ancona che, giudicando a seguito di rinvio disposto dalla Terza sezione di questa Suprema Corte, ha respinto l’istanza di riesame, ritenendo sussistenti il fumus commissi delicti e il periculum in mora.
Il presente ricorso consta di un unico motivo con cui si lamenta la violazione di legge per avere il Tribunale del riesame omesso di confrontarsi con un elemento decisivo prospettato dalla parte, che, ove valutato, avrebbe potenzialmente condotto il giudizio ad un esito opposto; nonché vizio di motivazione apparente. In particolare, ci si duole che il Giudice del rinvio non si sia confrontato con la consulenza tecnica dell’AVV_NOTAIO, prodotta con i motivi aggiunti, il cui esame avrebbe condotto al dissequestro del bene; nell’elaborato, infatti, si evidenziava che vi era continuità funzionale ed identitaria tra immobile originario e immobile ristrutturato, sicché era preservata la destinazione residenziale dell’immobile, alla stessa stregua in cui rimanevano invariate l’area condominiale e la viabilità. La sentenza rescindente non aveva affatto “cristallizzato” la situazione, rimettendone invece l’apprezzamento al Giudice del rinvio, il quale avrebbe dovuto valutare la situazione così come risultante dal compendio probatorio prodotto dalle parti. La citata consulenza costituiva un quid novi rispetto agli elementi che la sentenza di annullamento aveva potuto valutare; e tale apprezzamento spettava proprio al Tribunale del riesame, il quale ha altresì omesso di confrontarsi con i motivi nuovi depositati dalla difesa del COGNOME e della “RAGIONE_SOCIALE“, essendosi invece limitato ad una mera riproposizione di quanto affermato dalla sentenza rescindente, senza adempiere all’onere imposto dalla stessa di verificare se l’opera possedesse i requisiti richiesti del Giudice di legittimità.
Con requisitoria scritta, il Procuratore generale nella persona della dott.ssa NOME COGNOME, ha chiesto che il ricorso sia rigettato.

In data 04/09/2023, è pervenuta memoria del difensore, AVV_NOTAIO, che, in replica alle conclusioni del Procuratore generale, insiste nelle ragioni per raccoglimento del ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è inammissibile.

L’ordinanza impugnata rileva esattamente come la sentenza rescindente della Suprema Corte non si sia limitata a denunciare principi di diritto in ordine alla definizione di “ristrutturazione edilizia” e alla distinzion rispetto alla nozione di “nuova costruzione” ma, alla luce dei principi esposti, abbia specificatamente preso in esame l’intervento oggetto di sequestro,

escludendone la qualificazione di “ristrutturazione”, trattandosi di un nuovo complesso residenziale dal notevole impatto edilizio ed urbanistico ed altresì riconoscendo la configurabilità del reato di lottizzazione abusiva anche nel caso di interventi realizzati in zone già urbanizzate o parzialmente urbanizzate, in difetto di uno strumento pianificatorio di controllo. E dunque, di fronte a una così specifica statuizione, correttamente il Tribunale del riesame ha preso atto che non vi era spazio per giungere, anche sulla base degli argomenti espressi della difesa – tra questi anche la consulenza successivamente depositata, volta ad una rivalutazione della qualificazione giuridica dell’intervento in questione -, ad una conclusione diversa rispetto a quella sancita dalla Suprema Corte ed ha concluso nel senso che l’opera assentita dal Comune di Loreto, in quanto priva di “un connubio materiale o comunque funzionale ed identitario con l’edificio originario”, è da ritenere non ristrutturazione bensì nuova costruzione, come tale non consentita in zona agricola. Conseguendone l’illegittimità del permesso di costruire rilasciato ai ricorrenti e la configurabilità non di una semplice violazione edilizia ma di una lottizzazione abusiva.
Sulla base di queste premesse in diritto, il Tribunale ha ritenuto sussistente il fumus commissi delicti, presupposto del sequestro preventivo, correttamente osservando come per la valutazione dello stesso sia sufficiente la sommaria indicazione delle ragioni che rendono sostenibile l’impostazione accusatoria e plausibile un giudizio prognostico negativo per l’indagato, pur senza sindacare la fondatezza dell’accusa (Sez. 5, n. 49596 del 16/09/2014, Armento, Ftv. 261677) e ha ravvisato il periculum in mora osservando come l’intervento, ancora da realizzare, «andrebbe ad incidere in modo rilevante sull’assetto urbanistico dell’area, determinando una irreversibile lesione del bene giuridico protetto dalla norma incriminatrice» e come, in presenza di atti autorizzatori formalmente validi e soggetti a scadenza temporale, il vincolo reale sia indispensabile per evitare il trasferimento a terzi di buona fede delle singole unità abitative l’esecuzione delle opere assentite.
In considerazione di quanto sopra e della congruità del provvedimento impugnato, del tutto irrilevante si appalesa la doglianza difensiva sull’omessa confutazione delle conclusioni peritali.

Alla declaratoria di inammissibilità del ricorso segue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso il 21 settembre 2023

GLYPH

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.