Insindacabilità consiglieri regionali: la Cassazione

Un consigliere regionale, indagato per diffamazione a seguito di dichiarazioni rese in aula, ha visto il suo procedimento archiviato per particolare tenuità del fatto. L’indagato ha però impugnato la decisione, sostenendo la necessità di un proscioglimento nel merito basato sull’insindacabilità consiglieri regionali. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, annullando l’archiviazione e rinviando gli atti al giudice di primo grado. La Suprema Corte ha stabilito che la prerogativa costituzionale dell’insindacabilità, che protegge le opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni, deve essere valutata prioritariamente rispetto alla tenuità del fatto, poiché rappresenta una causa di non punibilità che esclude la stessa rilevanza penale della condotta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 19 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Insindacabilità consiglieri regionali: la parola alla Cassazione

L’immunità per le opinioni espresse dai consiglieri regionali nell’esercizio delle loro funzioni è una garanzia fondamentale per la libera dialettica democratica. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha riaffermato l’importanza di questa prerogativa, nota come insindacabilità consiglieri regionali, chiarendo la sua prevalenza su altre cause di non punibilità, come la particolare tenuità del fatto. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dalla querela per diffamazione presentata da un imprenditore nei confronti di un consigliere regionale. Durante una seduta del Consiglio Regionale dedicata alla discussione di una relazione d’inchiesta sul sistema bancario locale, il consigliere aveva pronunciato frasi ritenute offensive. Nello specifico, aveva fatto allusioni a ‘strani flussi di risorse’ verso paradisi fiscali e a una persona ‘che non si veste bene’, un chiaro gioco di parole con il cognome del querelante, i cui interessi professionali erano stati trasferiti proprio in uno dei paesi menzionati.

La Decisione del Giudice di Primo Grado

Il Giudice per le indagini preliminari (GIP), chiamato a decidere sull’opposizione dell’indagato alla richiesta di archiviazione, aveva disposto l’archiviazione del procedimento ai sensi dell’art. 131-bis del codice penale, ovvero per ‘particolare tenuità del fatto’. In pratica, il giudice ha ritenuto che il fatto, pur costituendo reato, fosse di così lieve entità da non meritare una sanzione penale.

Il Ricorso in Cassazione e il Principio di Insindacabilità

Il consigliere regionale, non soddisfatto di questa formula di proscioglimento, ha proposto ricorso per cassazione. La sua difesa non mirava a contestare la valutazione sulla tenuità del fatto, bensì a ottenere un riconoscimento pieno della sua non punibilità sulla base dell’art. 122, quarto comma, della Costituzione. Tale norma sancisce l’insindacabilità consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.
Secondo il ricorrente, il GIP avrebbe errato nel non applicare questa prerogativa costituzionale, che avrebbe dovuto portare a un proscioglimento nel merito e non a una mera archiviazione per irrilevanza penale. L’intervento del consigliere era avvenuto intra moenia, cioè all’interno dell’aula consiliare, durante lo svolgimento di un’attività tipica della sua funzione, quale la discussione di una relazione di una commissione d’inchiesta di cui egli stesso era membro.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha ritenuto fondato il ricorso. In primo luogo, ha confermato l’ammissibilità dell’impugnazione avverso un’ordinanza di archiviazione per tenuità del fatto. Sebbene non sia una condanna, tale provvedimento viene iscritto nel casellario giudiziale e può pregiudicare l’indagato in futuro, precludendogli di beneficiare nuovamente della stessa causa di non punibilità.

Nel merito, la Cassazione ha chiarito che l’immunità consiliare prevista dall’art. 122 della Costituzione è una ‘eccezionale deroga’ alla potestà punitiva dello Stato, funzionale a tutelare il libero processo di formazione della volontà politica e a proteggere l’autonomia degli organi rappresentativi da interferenze esterne.

La Corte ha stabilito che, quando le dichiarazioni sono rese nell’esercizio di funzioni tipiche del mandato consiliare (come vigilanza e controllo) e in un contesto istituzionale (intra moenia), la prerogativa dell’insindacabilità deve essere applicata. La discussione sulla relazione della commissione d’inchiesta rientra pienamente in questo ambito. Pertanto, il giudice di merito avrebbe dovuto valutare in via preliminare la sussistenza di tale immunità. Se riconosciuta, essa esclude la punibilità in radice, rendendo superfluo e logicamente errato procedere a una valutazione sulla gravità (o tenuità) del fatto. L’insindacabilità, infatti, non attenua la responsabilità, ma la esclude completamente, impedendo al giudice di entrare nel merito dell’accusa di diffamazione.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha annullato l’ordinanza di archiviazione e ha rinviato il procedimento al Tribunale per un nuovo giudizio. Il giudice del rinvio dovrà attenersi al principio di diritto enunciato dalla Suprema Corte: la verifica dell’operatività dell’insindacabilità consiglieri regionali è prioritaria e assorbente rispetto a qualsiasi altra valutazione sul fatto. Questa sentenza ribadisce con forza il valore costituzionale della libertà di espressione politica all’interno delle sedi istituzionali, considerandola un pilastro essenziale per il corretto funzionamento delle istituzioni democratiche.

Un consigliere regionale può essere processato per le opinioni espresse durante una seduta del Consiglio?
No, se le opinioni sono espresse nell’esercizio delle sue funzioni. L’articolo 122 della Costituzione prevede la prerogativa dell’insindacabilità, che lo protegge da azioni legali per le dichiarazioni rese durante atti tipici del suo mandato, come una discussione in aula. La Corte ha chiarito che questa immunità deve essere valutata prima di ogni altra considerazione sul merito della condotta.

È possibile impugnare un’ordinanza di archiviazione per ‘particolare tenuità del fatto’?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che l’indagato ha interesse a impugnare tale provvedimento. Anche se non è una condanna, l’archiviazione per tenuità del fatto viene iscritta nel casellario giudiziale e può costituire un precedente sfavorevole, impedendo in futuro di beneficiare della stessa causa di non punibilità.

Qual è la differenza tra archiviazione per ‘tenuità del fatto’ e un proscioglimento per ‘insindacabilità’?
L’archiviazione per tenuità del fatto (art. 131-bis c.p.) presuppone che un reato sia stato commesso, ma che sia talmente lieve da non giustificare una punizione. Il proscioglimento per insindacabilità, invece, stabilisce che la condotta non è punibile in radice perché protetta da una garanzia costituzionale, a prescindere dalla sua potenziale offensività. L’insindacabilità impedisce al giudice di valutare se il fatto costituisca reato.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 5 Num. 12858 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 5 Num. 12858 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 12/02/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME nato a Marano Vicentino il 27/07/1959

avverso l’ordinanza del 26/03/2024 del Giudice per le indagini preliminari de Tribunale di Venezia visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; sentita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha chiesto di annullare senza rinvio l’ordinanza impugnata.

RITENUTO IN FATTO

Con l’ordinanza impugnata il Giudice per le indagini preliminar del Tribunale di Venezia, all’esito di camera di consiglio fissata a seguito di opposLione dell’indagato, ha disposto, ai sensi dell’art. 411, comma 1-bis, cod. proc pen., l’archiviazione, per particolare tenuità del fatto, del procedimento incardinato a carico NOME COGNOME sottoposto a indagine in ordine al delitto ci cui all’art. 595 cod. pen.

Il procedimento aveva preso le mosse dalla querela di COGNOME COGNOME la cui reputazione sarebbe stata lesa da alcune espressioni profferite da NOME COGNOME nel corso della seduta del Consiglio regionale del Veneto del 12 febbraio 2019 che riguardava “la relazione finale in esecuzione del ma, , ìclato conferito alla Commissione d’inchiesta sui gravi fatti riguardanti il sistema b.5 , r cario in Veneto”.

Il consigliere regionale avrebbe svolto un intervento nel quale – dopo aver evocato “i fatti del Mose e il malaffare collegato” ricordava altre “situaziow poco chiare” e parlava di: “movimenti che riguardano non solo questa realtà, r altri flussi strani di risorse che transitano per il Lichtenstein, Lussemburgo e per dove si muove con grande destrezza qualcuno che normalmente è conosciA2 per avere abbigliamento non sempre consono (che non si veste bene) e che sii ivIalta agisce attraverso delle finanziarie per favorire questi strani intrecci”. Il riferirr lento alla persona offesa sarebbe stato immediatamente percepibile per il gioco di p:COGNOME con il suo cognome (COGNOME) e perché lo stesso ha trasferito i suoi irb: ressi professionali a Malta dove si occupa di investimenti immobiliari e open zioni finanziarie.
Avverso l’indicata ordinanza ricorre l’indagato, tramite il difen sore, proponendo un unico motivo con il quale deduce la violazione della prerogativa della insindacabilità, accordata ai consiglieri regionali dall’art. 122,COGNOME iCI secondo cui i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.

Lamenta che il giudice avrebbe escluso l’operatività della norma costituflonale con argomenti non condivisibili: l’indagato avrebbe espresso considerazioni 5 fatti non pertinenti alla materia trattata nella seduta del consiglio, 5n voce il giudice avrebbe dovuto limitarsi a verificare che il consigliere stava esercitar do le proprie funzioni all’interno dell’organo rappresentativo regionale, commeltando l’attività di controllo e vigilanza della commissione di inchiesta.

Il difensore della persona offesa ha trasmesso una memoria di repl GLYPH alla requisitoria scritta del Procuratore generale.

Deduce che l’indagato avrebbe strumentalizzato, consapevolmenl e o inconsapevolmente, la garanzia riconosciuta dall’ordinamento, per compiere un gratuito attacco personale, che nulla aveva a che vedere né con la funzione E;’i, olta, né con il contesto di riferimento. Difatti il tema della seduta del ccn3iglio riguardava la relazione finale della Commissione d’inchiesta sul sistema ben zario in Veneto e già il riferimento, nell’intervento di COGNOME, al “malaffare del sis;:ema COGNOME” era ultroneo rispetto al tema, ma l’aggiunta di presunti passaggi di nero
da e verso paradisi fiscali erano del tutto disancorato dall’oggetto della r u lione assembleare e mirava solo a colpire NOME COGNOME

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

È preliminare stabilire se l’ordinanza di archiviazione per la particolare tenuità del fatto sia o meno impugnabile con ricorso per cassazione.

2.1. Come insegna la Corte costituzionale «il fatto particolarmente lieve, cui fa riferimento l’art. 131-bis cod. pen., è comunque un fatto offensivo, che costituisce reato e che il legislatore preferisce non punire, sia per riafferne re la natura di extrema ratio della pena e agevolare la “rieducazione del condannato”, sia per contenere il gravoso carico di contenzioso penale gravante sulla giurisdizione» (Corte Cost. ord. n. 279 del 2017). Nel medesimo senso si sono espresse le Sezioni Unite: «il fatto non è punibile non perché inoffensivo, ma perché il legislatore, pur in presenza di un fatto tipico, antigiuridico e colpevole, ritiene che sia inopportuno punirlo, ove ricorrano le condizioni indicate nella richiamata disposizione normativa» (Sez. U, n. 18891 del 27/01/2022, Ubald).
Proprio in ragione della peculiarità dell’istituto, il codice di rito dedi :a una specifica disciplina alla richiesta di archiviazione per particolare tenuità del ‘a :to ai sensi dell’art. 131-bis cod. pen e, a differenza delle altre ipotesi di archiviin one, riconosce anche all’indagato (non soltanto alla persona offesa) la facol :à di proporre opposizione.

In forza del richiamo contenuto nell’art. 411, comma 1, cod. proc. pen., il decreto di archiviazione, emesso de plano senza contraddittorio, è nullc negli stessi casi generali indicati dall’art. 410-bis, comma 1, cod. proc. pen.; l’ordindnza, invece, è nulla ex art. 410-bis comma 2, cod. proc. pen. nei casi previsti c a l’art. 127 cod. proc. pen.

Tali cause di nullità possono essere fatte valere soltanto con il me;:zi) del reclamo al Tribunale monocratico di cui al comma 3 del citato art. 410-1)i!: che decide con ordinanza non impugnabile.

2.3. L’art. 568, comma 1, cod. proc. pen. fissa il principio della tassativil à dei mezzi di impugnazione.

Il codice non contempla impugnazioni diverse dal reclamo e, in parti:;:: lare, non appronta alcun mezzo per consentire all’indagato “opponente” di -e3gire avverso l’ordinanza che, pur indenne da violazioni processuali, abbia disposto l’archiviazione del procedimento per particolare tenuità del fatto invece chE er la

ragione, più favorevole (ad esempio insussistenza del fatto, non averlo commesso e altro), invocata dall’indagato opponente.

L’ordinanza di archiviazione ex art. 131-bis cod. pen., però, arreca un pregiudizio all’indagato non certo perché la valutazione pregiudiziale sulla sussistenza del fatto e sulla sua attribuibilità all’indagato, compiuta in 5;e Je di archiviazione, possa costituire accertamento assimilabile ad una dichiarazione di colpevolezza, ma perché il provvedimento deve essere iscritto nel casellario giudiziale (Sez. U, n. 38954 del 30/05/2019, De Martino, Rv. 276463 – I:i1) e quindi viene a costituire un fatto potenzialmente rilevante ai fini della abitualità del comportamento quale ragione ostativa ex art. 131-bis, comma quart), cod. pen. L’iscrizione, difatti, rappresenta una «procedura di memorizzazion E! delle pronunzie adottate per tenuità dell’offesa», destinata ad esplicare i suoi 1;:ffetti nell’ambito del sottosistema definito dalla disposizione appena citata e alli n’érno del circuito giudiziario (così in motivazione Sez. U, n. 13681 del 25/02/: 016, Tushaj).
2.4. Per rimediare a questa lacuna, la Corte di cassazione ha fatto ricorsi) allo strumento garantito dall’art. 111 comma 7 Cost.

Si è condivisibilmente affermato che, al di fuori dei casi di cui all’art. 41.-bis, comma 2, cod. proc. pen., l’ordinanza di archiviazione è ricorribile per via a , ..ione di legge, ai sensi dell’art. 111, comma 7, Cost. (Sez. 3, n. 5454 del 27/10/.;: 022, dep. 2023, COGNOME, Rv. 284139 – 01; Sez. 5, n. 36468 del 31/05/2023, Tramo, Rv. 285076 – 01; Sez. 6, n. 611 del 22/11/2023, COGNOME, Rv. 285604 – O] ; nello stesso senso Sez. 5 n. 20321 del 11/04/2024, COGNOME, non massimata).

2.5. In conclusione deve ritenersi che l’ordinanza di archiviazione in e;ame sia ricorribile per violazione di legge.

Occorre allora accertare se sussista o meno la violazione di legge dedotta dal ricorrente.

Il motivo che denuncia la violazione dell’art. 122, comma quarto, GLYPH è fondato.

3.1. L’immunità consiliare ex art. 122 Cost. è funzionale alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica, volendosi garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il libero processo di formazione della volontà poi

Sin dalla sentenza n. 81 del 1975 la Corte Costituzionale ha ricollegto la “eccezionale deroga” all’attuazione della potestà punitiva dello Stato, di cui a l’art. 122, quarto comma, Cost., alla particolare natura delle attribuzioni del Con Aglio regionale, “esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite” (ma non “a livello di sovranità”) attraverso l’esercizio di funzioni “in parte disciplinate dall stessa Costituzione e in parte dalle altre fonti normative cui la prima rinvia”.

«L’affermazione della insindacabilità delle opinioni e dei voti dei corsiglieri regionali nell’esercizio della funzione di organizzazione interna dell’organo n pn fa che sviluppare coerentemente il parallelismo con le guarentigie dei mer – b i del Parlamento, di cui all’art. 68, primo comma, Cost. in relazione al nucleo essar· ziale comune e caratterizzante delle funzioni degli organi “rappresentativi” dello 3tato e delle Regioni: accanto alla funzione primaria, quella legislativa, ed alla ft. n :ione di indirizzo politico e di controllo, la funzione di autoorganizzazione ?rna, pacificamente riconosciuta al Consiglio regionale al pari che ai due rarri del Parlamento» (Corte. Cost n. 69 del 1985).
Tale parallelismo non giunge però a una totale assimilazione tra le assemblee parlamentari e i consigli regionali «in quanto, diversamente dalle fJr zioni assegnate alle Camere, le attribuzioni dei Consigli si inquadrano, Irrfece, nell’esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non si esp *nono a livello di sovranità» (Corte Cost. sentenza n. 301 del 2007).

La giustificazione razionale della guarentigia di cui all’art. 122, comma quarto, cost., «poggia sulla corrispondenza fra il livello costituzionale della guareritigia stessa, ed il livello costituzionale del tipo di funzioni il cui esercizie , si è eccezionalmente ritenuto opportuno sottrarre al controllo giudiziario. Quellc che la Costituzione ha inteso proteggere, con disposizioni derogatorie rispetto al cDriune regime di responsabilità, è un modello funzionale che essa stessa ha delinea 😮 ed appunto perciò ha potuto valutare meritevole dell’eccezionale protezione» ‘,(orte. Cost n. 69 del 1985).
«Vero è che, come per il Parlamento, così per i Consigli regionali le furzioni costituzionalmente previste non si esauriscono in quella legislativa. Accarite , alla potestà legislativa, di indirizzo, di controllo e regolamentare riservate alle Regioni, il Consiglio regionale esercita (art. 121, secondo comma, Cost.) “le altre furzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi” È questo il modello funzionale, che la disposizione sull’immunità ha per presupposto sistematico, nel senso chE con la guarentigia in esame si è voluto garantire il libero esercizio delle funzioni tipiche ed esclusive riservate al Consiglio regionale, differenziando, per que3t ,), la posizione dei consiglieri regionali da quella dei componenti di tutti gli altri D -gani investiti di funzioni ovviamente diverse» (Corte. Cost n. 69 del 1985).
In sintesi l’eccezionale guarentigia di cui all’art. 122, quarto comma, Ccst. la quale non mira ad assicurare una posizione di privilegio ai consiglieri regionali, ma a preservare da interferenze e condizionamenti esterni le determPlEzioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio regionale (tra le altre Corte Cost. sentenze n. 195 del 2007, n. 392 e n. 391 del 1999) ricomprende tutte quelle attività che costituiscono esplicazione di una fun.:ione tipica, affidata a tale organo dalla stessa Costituzione o da altre fonti normative
cui la prima rinvia (cfr. tra le ultime, sentenze n. 332 del 2011, n. 337 de 009, n. 276 e n. 76 del 2001, n. 289 del 1997).

3.2. Nella specie, nel corso della riunione del Consiglio Regionale del n 1iHneto tenutasi il 12 febbraio 2019, è stata presentata la “relazione finale in esecu:ione del mandato conferito alla commissione d’inchiesta sui gravi fatti riguardanti il sistema bancario in Veneto”, commissione della quale era componente anche l’odierno ricorrente.

L’indagato si è espresso nei termini oggetto di addebito intra moeria, nel corso di un intervento durante una seduta del consiglio regionale, nello svolgimento di un atto tipico in cui si sostanzia l’attività del consigliere regionale, svolta nella sede istituzionale.

È indubbio che l’intervento effettuato da un consigliere nel corso di una m duta del consiglio regionale vada annoverata tra gli atti consiliari tipici, po d’è la discussione, l’esposizione delle idee e delle convinzioni dei compo lenti rappresenta l’espressione più immediata e diretta della funzione dell’Drgano elettivo regionale, tra i cui compiti vanno annoverati anche quelli di vigilanz,:: e di controllo (così Corte cost. n. 332 del 2011).

L’ordinanza impugnata non tiene conto del principio di diritto ,!:opra enucleato, che involge istituti di rilievo costituzionale.

Consegue che il provvedimento deve essere annullato con rinvio per riJOVO giudizio al Tribunale di Venezia – ufficio del giudice per le indagini prelimin5r.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata con rinvio per nuovo giudizio al Tribu le di Venezia.

Così deciso il 12/02/2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.