Incaricato di pubblico servizio: Onlus e peculato

La Cassazione ha stabilito che la presidente di una cooperativa sociale (Onlus) che gestisce fondi pubblici per l’assistenza sociale riveste la qualifica di incaricato di pubblico servizio. Di conseguenza, l’appropriazione di tali fondi e di beni della cooperativa integra il reato di peculato e non di semplice appropriazione indebita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 ottobre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Incaricato di pubblico servizio: anche il presidente di una Onlus rischia il peculato

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 33584 del 2024, ha fornito un importante chiarimento sulla figura dell’incaricato di pubblico servizio, affermando che tale qualifica può estendersi anche al legale rappresentante di un’organizzazione privata, come una Onlus, quando questa opera gestendo fondi pubblici per finalità sociali. Questa decisione ha implicazioni significative, poiché trasforma una potenziale accusa di appropriazione indebita nel più grave reato di peculato.

I Fatti del Caso: Appropriazione di Fondi e di un’Autovettura

Il caso riguarda la presidente di una cooperativa sociale che forniva servizi di assistenza. L’indagata era accusata di essersi appropriata di somme di denaro destinate all’acquisto di generi alimentari per gli ospiti della struttura, utilizzando a proprio vantaggio la carta bancomat della cooperativa. Inoltre, le veniva contestata l’appropriazione di un’autovettura di proprietà della cooperativa attraverso un contratto di acquisto simulato: il veicolo, del valore di oltre 22.000 euro, era stato formalmente acquistato per la cifra simbolica di 500 euro.

Il Tribunale del riesame aveva confermato il sequestro preventivo dell’auto, ritenendo configurabile il reato di peculato, in quanto la presidente, gestendo fondi e beni per un servizio di assistenza sociale finanziato da enti pubblici, rivestiva la qualifica di incaricato di pubblico servizio.

La Tesi Difensiva: Attività Privata e Assenza della Qualifica

La difesa dell’indagata ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che la cooperativa fosse un’organizzazione privata, le cui attività erano regolate da convenzioni di natura privatistica con il Comune. Di conseguenza, la sua presidente non poteva essere considerata un’incaricata di pubblico servizio. Secondo questa linea difensiva, il denaro ricevuto dal Comune costituiva una semplice retribuzione per le prestazioni fornite, perdendo la sua natura pubblica una volta incassato. Pertanto, l’eventuale appropriazione avrebbe dovuto essere qualificata come appropriazione indebita, un reato per cui, in questo caso, mancava la condizione di procedibilità.

Le Motivazioni della Cassazione: il ruolo dell’incaricato di pubblico servizio

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando l’ordinanza del Tribunale del riesame. I giudici hanno ribadito il principio della concezione oggettivo-funzionale per la definizione delle qualifiche di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio, introdotto dal legislatore nel 1990.

Secondo questo criterio, ciò che conta non è la natura giuridica dell’ente (pubblico o privato) o l’esistenza di un formale rapporto di impiego con la Pubblica Amministrazione, ma la natura dell’attività concretamente svolta. Un soggetto assume la qualifica di incaricato di pubblico servizio quando la sua attività è regolata da norme di diritto pubblico che ne vincolano l’operatività e la discrezionalità, sottraendola all’autonomia tipica del diritto privato.

Nel caso specifico, la cooperativa sociale, pur essendo un ente privato, svolgeva un servizio pubblico di assistenza sociale operando sulla base di convenzioni con enti locali e mediante finanziamenti pubblici. Questi fondi erano erogati con un preciso vincolo di destinazione. La gestione di tale denaro, che conserva la sua natura di pecunia pubblica, comporta lo svolgimento di un servizio pubblico. Di conseguenza, chi amministra tali risorse, come la presidente della Onlus, assume la qualifica di incaricato di pubblico servizio.

La Corte ha richiamato precedenti giurisprudenziali conformi, in cui presidenti di associazioni di volontariato o di promozione sociale, che si erano appropriati di fondi pubblici destinati a specifiche finalità, erano stati condannati per peculato.

Conclusioni

La sentenza in esame consolida un importante principio: la qualifica di incaricato di pubblico servizio non è limitata ai dipendenti pubblici, ma si estende a chiunque, anche a un privato cittadino a capo di una Onlus, gestisca risorse pubbliche per lo svolgimento di attività di interesse collettivo regolate da norme pubblicistiche. Questa interpretazione ha lo scopo di tutelare l’integrità e il corretto utilizzo dei fondi pubblici, anche quando la loro gestione è delegata a soggetti privati. Per gli enti del terzo settore che operano con finanziamenti pubblici, ciò implica una maggiore responsabilità e la consapevolezza che l’appropriazione indebita di tali risorse può integrare il più grave delitto di peculato.

Quando il presidente di una cooperativa sociale (Onlus) può essere considerato un incaricato di pubblico servizio?
Quando svolge un’attività, come l’assistenza sociale, regolata da norme di diritto pubblico e basata su convenzioni con enti locali e finanziamenti pubblici. La qualifica non dipende dalla natura privata dell’ente ma dalla funzione pubblicistica esercitata.

L’appropriazione di fondi pubblici da parte del legale rappresentante di una Onlus configura il reato di peculato o di appropriazione indebita?
Configura il reato di peculato. Secondo la Corte, se i fondi sono stati trasferiti con un vincolo di destinazione per lo svolgimento di un servizio pubblico, essi mantengono la loro natura pubblica e chi li gestisce assume la qualifica di incaricato di pubblico servizio, rispondendo quindi del più grave reato di peculato.

Quale criterio utilizza la legge per distinguere un servizio pubblico da un’attività privata?
La legge utilizza un criterio ‘oggettivo-funzionale’. Non si valuta la natura dell’ente (pubblico o privato) o il tipo di rapporto di impiego, ma si analizza l’attività concretamente svolta. Se tale attività è disciplinata da norme pubblicistiche che ne limitano la discrezionalità, si tratta di un servizio pubblico.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 33584 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 6 Num. 33584 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data Udienza: 03/04/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da

COGNOME nata il 9/11/1959 a Palermo

avverso l’ordinanza del 26/10/2023 del Tribunale del riesame di Palermo

Visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale COGNOME che ha chiesto il rigetto del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con l’ordinanza impugnata il Tribunale del riesame di Palermo ha rigettato il ricorso proposto da COGNOME indagata per il reato di peculato, avverso il decreto di sequestro preventivo della autovettura “Opel Mokka” tg. TARGA_VEICOLO emesso dal Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Palermo il 7 ottobre 2023.

Si contesta alla ricorrente di essersi appropriata, quale incaricata di pubblico servizio, ovvero Presidente della società cooperativa per l’assistenza sociale “RAGIONE_SOCIALE“, avendo per ragione del suo ufficio la disponibilità della carta bancomat collegata al conto della cooperativa, del denaro che veniva utilizzato per l’acquisto di generi alimentari, trattenendoli per sé invece di destinarli agl ospiti della cooperativa, nonché di essersi appropriata della autovettura di proprietà della cooperativa “Opel Mokka”, della quale aveva, per ragione del suo ufficio, la disponibilità. L’indagata, in particolare, concludeva con la cooperativa un contratto simulato ove risultava che la stessa acquistava al prezzo simbolico di euro 500,00 l’autovettura in questione, che valeva, invece, 22.500,00 euro.
Avverso l’ordinanza ricorre per cassazione COGNOME, a mezzo del difensore di fiducia, deducendo, come unico motivo, la assenza di natura pubblicistica della cooperativa sociale “RAGIONE_SOCIALE“, della quale l’indagata era Presidente.

Non ricorrerebbe la qualifica di incaricato di pubblico servizio, e, dunque, il reato di peculato, essendo configurabile soltanto il reato di appropriazione indebita, per il quale mancherebbe la condizione di procedibilità.

Le Onlus non sono affatto enti esercenti un pubblico esercizio, bensì organizzazioni del tutto private che, perseguendo finalità meritevoli, ricevono un trattamento anche fiscale di favore.

Per la stessa ragione, non sarebbe corretto affermare la natura pubblica del denaro, che l’esercente l’attività per conto dell’ente pubblico riceve a titolo d pagamento delle proprie prestazioni, trattandosi della sua retribuzione, non diversamente dallo stipendio del pubblico ufficiale.

Il Tribunale del riesame, per sostenere la tesi della natura pubblicistica dell’attività svolta dall’indagata, richiama una sentenza di questa Corte di legittimità che non si attaglia al caso concreto, avendo riguardo all’attività dell associazioni di promozione sociale e non delle cooperative.

Evidenzia la difesa che la cooperativa ha ricevuto dei fondi per prestare una attività regolata da una convenzione, e cioè da un accordo di natura privatistica, e che, per ogni pagamento effettuato dal Comune in favore della cooperativa, la stessa ha emesso regolare fattura.

L’esercizio della pubblica funzione o del pubblico servizio da parte dell’agente deve essere escluso quando l’attività svolta sia regolata in forma privatistica, anche se ne è parte una persona giuridica pubblica o una società partecipata quasi interamente da un ente pubblico.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.11 ricorso è infondato.

2. Il legislatore ha delineato la nozione di pubblico ufficiale (art. 357 cod pen.) e di incaricato di un pubblico servizio (art. 358 cod. pen.) secondo una concezione oggettivo-funzionale, che ha superato il riferimento presente nella disciplina previgente al «rapporto di dipendenza con la pubblica amministrazione», e che si incentra sul regime giuridico dell’attività concretamente esercitata.

La qualifica di pubblico ufficiale postula, pertanto, che il soggetto agente svolga, in concreto, mansioni tipiche dell’attività pubblica, che può manifestarsi nelle forme della pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa, prescindendo dall’esistenza di un rapporto di dipendenza con l’ente.

Ne discende che, ai fini del riconoscimento della qualifica di pubblico ufficiale «agli effetti della legge penale», non deve aversi riguardo alla natura dell’ente da cui lo stesso dipende, né alla tipologia del relativo rapporto di impiego, né ancora all’esistenza di un formale rapporto di dipendenza con lo Stato o con l’ente pubblico, ma deve valutarsi esclusivamente la natura dell’attività effettivamente espletata dall’agente, ancorché lo stesso sia un soggetto privato.

Il criterio oggettivo-funzionale della nozione di «pubblico ufficiale» impone dunque un’attenta valutazione dell’attività concretamente esercitata dal soggetto, la ricerca e l’individuazione della disciplina normativa alla quale essa è sottoposta, quale che sia la connotazione soggettiva del suo autore, e la verifica della presenza dei poteri tipici della potestà amministrativa, come indicati dal secondo comma dell’art. 357, cod. pen., id est la constatazione che, nel suo svolgimento, l’agente abbia concorso alla formazione o alla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione ovvero esercitato poteri autoritativi o certificativi (Sez. U, n. 10086 del 13/07/1998, COGNOME, Rv. 211190; Sez. 6, n. 1943 del 13/01/1999, COGNOME ed altro, Rv. 213910).
L’art. 358 cod. pen., inoltre, definisce «incaricato di un pubblico servizio» colui il quale, a qualunque titolo, presta un servizio pubblico, a prescindere da qualsiasi rapporto d’impiego con un determinato ente pubblico.

La giurisprudenza di legittimità ha rilevato che il legislatore del 1990, nel delineare la nozione di incaricato di pubblico servizio, ha privilegiato il crite oggettivo – funzionale, utilizzando la locuzione «a qualunque titolo» ed eliminando ogni riferimento, contenuto invece nel testo previgente dell’art. 358

cod. pen., al rapporto d’impiego con lo Stato o altro ente pubblico (Sez. 6, n. 53578 del 21/10/2014, Cofano, Rv. 261835).

Il comma secondo dell’art. 358 cod. pen. esplicita il concetto di servizio pubblico, ritenendolo formalmente omologo alla funzione pubblica di cui al precedente art. 357 cod. pen., ma caratterizzato dalla mancanza dei poteri tipici di quest’ultima (poteri deliberativi, autoritativi o certificativi).

Il parametro di delimitazione esterna del pubblico servizio è, dunque, identico a quello della pubblica funzione ed è costituito da una regolamentazione di natura pubblicistica, che vincola l’operatività dell’agente o ne disciplina la discrezionalità in coerenza con il principio di legalità, senza lasciare spazio alla libertà di agire, quale contrassegno tipico dell’autonomia privata (Sez. 6, n. 53578 del 21/10/2014, COGNOME, Rv. 261835; Sez. 6 n. 39359 del 07/03/2012, COGNOME, Rv.254337).

Agli effetti della legge penale, pertanto, l’esercizio della pubblica funzione o del pubblico servizio da parte dell’agente deve essere escluso quando l’attività svolta dal soggetto sia regolata in forma privatistica, anche se ne è parte una persona giuridica pubblica o una società partecipata quasi totalitariamente da un ente pubblico.

2.1.Gli artt. 357 e 358 cod. pen. non consentono, come sostiene, invece, la difesa, di desumere la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblic servizio dalla qualità dell’ente di appartenenza, in quanto la funzione pubblica e il pubblico servizio possono essere svolti sia da soggetti privati che da soggetti pubblici.

Occorre osservare che la giurisprudenza di legittimità ha affermato, con riferimento a fattispecie analoghe, che:

la condotta del Presidente di un’associazione svolgente attività socio assistenziale, che, indebitamente, si appropria di somme di denaro ricevute a titolo di finanziamento da parte di un ente pubblico, integra il delitto di peculat se il trasferimento del denaro da parte del suddetto ente sia avvenuto con un vincolo di destinazione, risultante da espressa diposizione normativa o da una sua manifestazione di volontà, in virtù del quale la gestione del denaro, che conserva la sua natura di pecunia pubblica, comporta lo svolgimento di un servizio pubblico (Sez. 6, n. 51923 del 09/11/2016, COGNOME, Rv. 268561);
il Presidente di un’associazione di volontariato, facente parte del sistema integrato di protezione civile, riveste la qualifica di incaricato di pubblico serviz con la conseguenza che la condotta di appropriazione di somme di denaro, erogate all’associazione dalla Direzione Regionale della protezione civile per il perseguimento delle finalità pubbliche del sistema, integra il delitto di peculato (Sez. 6, n. 14171 del 29/01/2020, COGNOME, Rv. 278759);

-riveste la qualifica di incaricato di pubblico servizio il personale di comunit socio-assistenziale (nella specie, educatore professionale e consulente

psicologo), che operi presso strutture accreditate con la Regione, siccome svolgente, in favore dei ricoverati, funzioni pubblicistiche preordinate alla tutela

della salute individuale e collettiva e dotato del potere di adottare, in autonomia, provvedimenti conformativi dei comportamenti degli utenti, finalizzati al percorso

terapeutico-riabilitativo di lungo periodo (Sez. 6, n. 3932 del 14/12/2021, dep.

2022, Signorile, Rv. 282755);

– riveste la qualifica di incaricato di pubblico servizio il Presidente di un en previdenziale e assistenziale, stante la natura di rilievo pubblicistico dell’attiv

pensionistico-previdenziale a contribuzione obbligatoria – della quale è parte integrante la gestione delle risorse finanziarie, che sono preordinate

all’attuazione dei fini dell’ente – siccome prevista e disciplinata da norme di diritto pubblico, soggetta a controllo contabile ed a vigilanza ministeriale (Sez. 6,

n. 9642 del 26/05/2021, dep. 2022, COGNOME, Rv. 282941).

Nessuna violazione di legge è ravvisabile, in conclusione, nella ordinanza impugnata, la quale ha correttamente ritenuto, alla luce della regula iuris sopra evidenziata, che la Onlus, della quale l’indagata era Presidente, svolgesse un servizio pubblico di assistenza sociale, operando, sulla base di convenzioni con gli enti locali, mediante finanziamenti pubblici che, in maniera eloquente, il ricorso definisce la «sua retribuzione, non diversamente dallo stipendio del pubblico ufficiale/incaricato di pubblico servizio» (vedi pag. 3).
Alla luce di quanto sopra evidenziato, il ricorso deve essere rigettato, con condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali.

P.Q. M.

Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Così deciso il 3 aprile 2024

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Il Presidente

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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