Incaricato di pubblico servizio: no a mansioni materiali

Un dipendente di una società a partecipazione pubblica, accusato di peculato per essersi appropriato di denaro destinato al pagamento di multe, viene prosciolto in Cassazione. La Corte Suprema ha riqualificato il reato in appropriazione indebita, escludendo la qualifica di incaricato di pubblico servizio per chi svolge compiti puramente materiali ed esecutivi. Di conseguenza, il reato è stato dichiarato improcedibile per mancanza della necessaria querela di parte.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 ottobre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Incaricato di Pubblico Servizio: Quando le Mansioni Materiali Escludono la Qualifica

La Corte di Cassazione, con una recente sentenza, è tornata a pronunciarsi sulla delicata questione della definizione di incaricato di pubblico servizio, un concetto chiave nel diritto penale dei reati contro la Pubblica Amministrazione. La decisione chiarisce che lo svolgimento di mansioni puramente materiali ed esecutive, anche se all’interno di una società a partecipazione pubblica, non è sufficiente per attribuire tale qualifica. Questo principio ha portato all’annullamento di una condanna per peculato, riqualificando il fatto come appropriazione indebita e dichiarandolo improcedibile per mancanza di querela.

I Fatti: La Condanna per Peculato in Appello

Il caso riguarda un dipendente di una società in house, partecipata da un grande comune italiano e addetta alla gestione del patrimonio comunale. Al dipendente era stato affidato il compito di recarsi agli uffici postali per pagare le contravvenzioni stradali relative ai veicoli aziendali. Secondo l’accusa, l’uomo si era appropriato di una somma di circa 1.830 euro, falsificando i bollettini di pagamento per far figurare che le operazioni fossero state regolarmente eseguite. La Corte d’appello aveva confermato la sua condanna per il reato di peculato continuato, ritenendolo, appunto, un incaricato di pubblico servizio.

La Questione Giuridica: L’Applicabilità della nozione di incaricato di pubblico servizio

L’imputato ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo un punto fondamentale: le sue mansioni erano meramente materiali ed esecutive. Il suo compito si limitava a prendere il denaro e a versarlo all’ufficio postale, un’attività priva di qualsiasi autonomia decisionale o discrezionalità. La difesa ha argomentato che un’attività così semplice non poteva integrare i requisiti previsti dall’art. 358 del codice penale per la qualifica di incaricato di pubblico servizio, con la conseguenza che il reato contestato (peculato) non poteva sussistere, poiché presuppone tale qualifica soggettiva.

La Decisione della Cassazione: Riqualificazione del Reato

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’imputato, annullando la sentenza di condanna. I giudici hanno stabilito che, sebbene l’attività generale della società fosse un pubblico servizio, le specifiche mansioni svolte dal dipendente non superavano la soglia della mera esecuzione materiale. Di conseguenza, non poteva essere considerato un incaricato di pubblico servizio. Questa esclusione ha comportato la riqualificazione del fatto: non più peculato (art. 314 c.p.), ma appropriazione indebita aggravata (art. 646 c.p.). A seguito di una recente riforma (la cosiddetta ‘riforma Orlando’), questo reato è diventato procedibile solo a querela della persona offesa. Poiché la società non aveva mai presentato una querela formale, l’azione penale non poteva più essere esercitata.

Le Motivazioni della Corte

La Cassazione ha basato la sua decisione sul criterio ‘oggettivo-funzionale’ per definire le qualifiche pubblicistiche. Non rileva la natura del rapporto di lavoro (pubblico o privato), ma il tipo di attività concretamente svolta. L’art. 358, comma 2, del codice penale esclude esplicitamente dalla nozione di pubblico servizio ‘lo svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale’. Nel caso di specie, l’attività di pagare bollettini, pur essendo funzionale a un servizio pubblico, è stata considerata un’incombenza puramente materiale, che non richiede nozioni tecniche specifiche né comporta un livello di responsabilità superiore. La Corte ha precisato che anche l’obbligo di rendicontazione, attraverso la presentazione delle ricevute, non è sufficiente a connotare la funzione in senso pubblicistico, essendo un’attività tipica anche dei rapporti di diritto privato.

Conclusioni

Questa sentenza ribadisce un principio fondamentale: per essere considerati incaricati di un pubblico servizio non basta operare nel contesto di un’attività di interesse pubblico, ma è necessario svolgere funzioni che eccedano la mera esecuzione materiale. La decisione ha importanti implicazioni pratiche. Da un lato, traccia una linea di demarcazione più netta per l’applicazione di gravi reati contro la Pubblica Amministrazione come il peculato. Dall’altro, evidenzia l’importanza del regime di procedibilità dei reati. La trasformazione dell’appropriazione indebita in reato procedibile a querela impone alla persona offesa (in questo caso, la società pubblica) un onere di attivazione, la cui mancanza può portare, come in questa vicenda, all’improcedibilità dell’azione penale, anche a fronte di una condotta illecita accertata.

Svolgere un compito materiale, come pagare dei bollettini per una società pubblica, qualifica un dipendente come incaricato di pubblico servizio?
No. Secondo la sentenza, lo svolgimento di semplici mansioni di ordine e di opera meramente materiale, prive di autonomia decisionale e discrezionalità, non è sufficiente per integrare la qualifica di incaricato di pubblico servizio, anche se l’attività è funzionale a un servizio pubblico più ampio.

Qual è la differenza tra peculato e appropriazione indebita evidenziata in questo caso?
La differenza fondamentale risiede nella qualifica soggettiva di chi commette il fatto. Il peculato può essere commesso solo da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio che si appropria di beni di cui ha il possesso in ragione del suo ufficio. L’appropriazione indebita, invece, è un reato comune che può essere commesso da chiunque si appropri di un bene mobile altrui di cui abbia il possesso a qualsiasi titolo.

Perché il procedimento si è concluso con una declaratoria di improcedibilità?
Poiché la Corte ha escluso la qualifica di incaricato di pubblico servizio, il reato è stato riqualificato da peculato ad appropriazione indebita aggravata. A seguito della ‘riforma Orlando’ (d.lgs. 36/2018), questo reato non è più perseguibile d’ufficio ma richiede una querela da parte della persona offesa. Nel caso specifico, la società non aveva presentato querela, rendendo l’azione penale improcedibile.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 18966 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 6 Num. 18966 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data Udienza: 01/04/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME RosarioCOGNOME nato il 27/01/1960 a Napoli

avverso la sentenza del 23/05/2024 dalla Corte di appello di Napoli;

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME letta la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore NOME COGNOME che chiede l’annullamento con rinvio della sentenza impugnata.

RITENUTO IN FATTO

Con la sentenza in epigrafe, la Corte d’appello di Napoli confermava la condanna di NOME COGNOME per peculato continuato (artt. 314, 81, cod. pen.), perché, nella qualità di dipendente della società “RAGIONE_SOCIALE“, partecipata dai Comune di Napoli, essendo addetto al settore gestione patrimonio, si

appropriava del denaro affidatogli per pagare le contravvenzioni stradali dei veicoli intestati alla suddetta società, per un importo di euro 1.830,36 (capo a).

Dichiarava invece estinto per prescrizione il falso materiale in atto pubblico (artt. 476, 81, cod. pen.), contestato in quanto, al fine di commettere il reato di cui al capo a), falsificava i bollettini di versamento dell’oblazione presso l’uffici postale per far apparire il versamento adempiuto (capo b).

Avverso la sentenza ha presentato ricorso l’imputato, per il tramite dell’avvocato NOME COGNOME deducendo, con un unico motivo di ricorso, errata applicazione della legge penale e motivazione illogica.

L’imputato è dipendente della società “RAGIONE_SOCIALE“, assunto con contratto di diritto privato e preposto al protocollo generale, con mansioni di addetto ad adempimenti amministrativi.

Considerato che la “RAGIONE_SOCIALE” è una società c.d. in house, che svolge in favore del Comune in via esclusiva una pluralità di attività di interesse generale, quale la gestione del patrimonio immobiliare comunale o la manutenzione delle strade cittadine, e pur essendo indubbio che il pagamento delle sanzioni derivanti da violazioni del codice della strada da parte delle autovetture dell’ente pubblico sia un’attività di natura pubblicistica di interesse generale, esula dalla nozione di pubblico servizio la mansione meramente materiale, esecutiva e di carattere sostanzialmente ausiliaria, qual è recarsi agli uffici delle poste per pagare la contravvenzione, non implicando essa alcuna discrezionalità e autonomia decisionale, ed avendo carattere meramente esecutivo.
L’imputato, inoltre, non aveva l’immediata disponibilità o il possesso delle somme – tale possesso restava in capo al responsabile della cassa della società, che, all’occorrenza, consegnava il denaro al ricorrente affinché provvedesse al pagamento delle multe – né aveva un obbligo di rendicontazione, che gravava sul personale addetto alla gestione della cassa, a nulla rilevando il fatto che il denaro maneggiato da COGNOME fosse pubblico.

La sentenza contrasta con la giurisprudenza di legittimità sulla differenza tra peculato e truffa.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è fondato, nei limiti e per le ragioni di seguito indicate.

In risposta alle deduzioni difensive, è il caso di precisare, preliminarmente, che nessun rilievo può attribuirsi, in tema di qualifiche soggettive pubblicistiche,

alla circostanza che l’imputato fosse stato assunto con un contratto di diritto privato.

Da tempo, infatti, le qualifiche di cui agli artt. 357 e 358 cod. pen. prescindono dalla natura del rapporto con l’ente (concezione c.d. soggettiva), essendo state declinate in chiave oggettivo-funzionale.

Gli artt. 357, comma 2, e 358, comma 2, cod. pen. attribuiscono, cioè, espresso rilievo al tipo di attività esercitata dal reo, definendola pubblica là dove «disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi».

Ciò è quanto ritenuto dalla giurisprudenza di questa Corte con riferimento alle attività direttamente correlate all’espletamento di servizi pubblici da parte di una c.d. società in house, o con questo poste in rapporto ausiliario o strumentale (tra le tante, Sez. 6, n. 23910 del 03/04/2023, COGNOME, Rv. 284759).

Né – sempre incidentalmente – rilevano (se non quali meri indici, nel contesto di una trama argomentativa che dovrebbe basarsi su altri argomenti) la natura pubblica o meno del denaro “maneggiato” dall’ente e/o la finalità di pubblico interesse per cui questo eventualmente agisca, come invece insistentemente affermato nella sentenza impugnata, avendo il legislatore del 1990 negato rilevanza anche ai suddetti profili, e concentrato l’attenzione sul momento “genetico” dell’attività dell’ente in cui opera il soggetto della cui qualifi soggettiva deve decidersi nel caso concreto (accogliendo la tesi per cui dovesse qualificarsi “pubblico servizio” l’attività gestita in regime pubblicistico concessione).
Tanto premesso, per quanto qui interessa, a “RAGIONE_SOCIALE” era stato esternalizzato/delegato dal Comune di Napoli, tra gli altri, il servizio di riscossione delle somme dovute dagli utenti della strada a titolo di “contravvenzioni”: attività, in base alla disciplina codicistica richiamata, senz’altro raffigurante un “pubblico servizio”.

Nell’ambito di tale attività rectius, in correlazione funzionale con tale attività – l’imputato ha realizzato le condotte contestategli.

Ciò nondimeno, COGNOME non può essere ritenuto incaricato di pubblico servizio, posto che l’art. 358, comma 2, seconda parte, cod. pen., esclude dalla nozione di pubblico servizio lo svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale lo svolgimento di “mansioni” meramente materiali, quali quelle espletate nel caso concreto dal ricorrente.

Come di recente ribadito, la formulazione lessicale, impiegata dal legislatore, con l’utilizzo dei termini «semplici» e «meramente», indica, infatti, in modo univoco, la presenza di una voluntas legis finalizzata a collocare nel perimetro della

nozione di incaricato di pubblico servizio qualunque mansione che richieda un bagaglio di nozioni tecniche e di esperienza e che comporti un livello di responsabilità superiore a quello richiesto per lo svolgimento di incombenti esclusivamente materiali o di ordine (Sez. 6, n. 22275 del 31/01/2024, Puglisi, Rv. 286613, sebbene con riferimento al dipendente di Poste Italiane s.p.a. addetto allo sportello di cassa che, su incarico del cliente, effettui il pagamento dei tribut tramite modello F24).

Né vale in senso contrario la pretesa dei Giudici dell’appello di derivare obblighi e responsabilità dell’imputato dall’onere di documentazione, sullo stesso gravante, dello spostamento patrimoniale: onere che, nel caso di specie, si sarebbe inverato – sempre secondo il ragionamento della sentenza impugnata nella produzione della ricevuta di versamento postale da inserire nell’apposito archivio.

Infatti, per rilevare, il “potere” di documentazione (certificativo, e, dunque, peraltro indicativo della “funzione”, piuttosto che del “servizio”) deve potersi manifestare all’esterno, soltanto in tal modo assumendo una valenza ed una connotazione pubblica. Mentre, la mera redazione/presentazione di ricevute, di cui consta la rendicontazione cui era tenuto il ricorrente, è attività affatto neutra, in quanto tipica anche delle relazioni di diritto privato, e insufficiente a connotare in senso intellettuale condotte che, se meramente esecutive, tali restano (in tal senso, tra le altre, Sez. 6, n. 38600 del 12/07/2024, D’Atri, Rv. 287032).
Da ultimo, si deve specificare che, contrariamente a quanto affermato in sede difensiva, COGNOME, incaricato del versamento, presso gli uffici postali, delle somme a tal titolo riscosse dalla società in house, ne aveva senza dubbio il possesso: aveva, cioè, la disponibilità del denaro – secondo la vecchia definizione manualistica – esercitabile al di fuori della “sfera di sorveglianza” dell’ente che glielo aveva affidato e che “su di esso aveva un diritto maggiore”.

Dovendosi escludere che tale possesso fosse stato conseguito con artifici o raggiri (di essi non risulta traccia nelle sentenze di merito), la condotta appropriativa dell’imputato integra il tipo di cui all’art. 646 cod. pen., e non quell dell’art. 640 cod. pen. (come invece prospettato nell’ultima parte dell’impugnazione).

Di conseguenza, i fatti per cui si procede vanno riqualificati in appropriazione indebita, aggravata ai sensi dell’art. 61, n. 11, cod. pen., per cui è venuta meno la perseguibilità d’ufficio, per effetto dell’art. 10 d.lgs. 10 aprile 2018, n. 36, c riforma Orlando (comunque rilevante, sebbene successivo alla data della loro realizzazione, in virtù dell’art. 2, comma 4, cod. pen., in quanto recante, nella successione di leggi penali nel tempo, una norma penale più favorevole).

4 GLYPH

7. In assenza della querela (nonché di costituzione di parte civile, alla querela equiparabile:

ex multis,

Sez. 1, n. 26575

del

14/05/2024, COGNOME, Rv. 286741), il reato non sarebbe tuttavia procedibile.

Va, dunque, disposto l’annullamento della sentenza impugnata senza rinvio.

P.Q.M.

Qualificati i fatti contestati ai sensi dell’art 646 cod. pen. annulla senza rinvio la sentenza impugnata per mancanza di querela.

Così deciso il 01/04/2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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