Incaricato di pubblico servizio: il ruolo del liquidatore

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del liquidatore di una società municipalizzata, accusato di peculato. La sentenza conferma che per definire un soggetto come incaricato di pubblico servizio non basta la natura ‘in house’ della società, ma è decisiva la funzione pubblica dell’attività svolta. La Corte ha ritenuto legittimo anche il sequestro preventivo, giustificato dal rischio concreto di dispersione del patrimonio dell’indagato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 ottobre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Incaricato di Pubblico Servizio: La Cassazione definisce i confini per i liquidatori di società in house

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha affrontato il tema cruciale della qualifica di incaricato di pubblico servizio per gli amministratori e liquidatori di società a partecipazione pubblica. La decisione chiarisce che la natura dell’attività concretamente svolta prevale sulla forma giuridica della società, estendendo la responsabilità penale per reati come il peculato anche a soggetti operanti in contesti formalmente privatistici ma funzionalmente pubblici. Analizziamo i dettagli di questa importante pronuncia.

I Fatti del Caso: Sequestro per Peculato

Il caso riguarda il liquidatore di una società ‘in house’, interamente partecipata da un’azienda controllata da un Comune, indagato per essersi appropriato di una somma di circa 60.000 euro. A seguito dell’indagine, il Giudice per le Indagini Preliminari aveva disposto il sequestro preventivo, diretto o per equivalente, di tale somma, qualificando il fatto come reato di peculato.

La difesa dell’indagato aveva impugnato il provvedimento, sostenendo che la sua condotta dovesse essere inquadrata, al più, come appropriazione indebita aggravata, e non peculato, poiché non rivestiva la qualifica di incaricato di pubblico servizio. Dopo un primo annullamento con rinvio da parte della Cassazione, il Tribunale del riesame confermava il sequestro, spingendo la difesa a un nuovo ricorso in Cassazione.

La Qualifica di Incaricato di Pubblico Servizio secondo la Corte

Il cuore della questione giuridica risiedeva nel determinare se il liquidatore potesse essere considerato un incaricato di pubblico servizio. La difesa sosteneva che il solo fatto di operare in una società ‘in house’ non fosse sufficiente, e che l’attività principale della società (gestione di un distributore di metano) avesse natura prettamente privatistica e commerciale.

La Corte di Cassazione, rigettando questa tesi, ha ribadito l’importanza del criterio ‘oggettivo-funzionale’. Secondo questo principio, per attribuire la qualifica non si guarda alla forma giuridica del soggetto (società pubblica o privata), ma alla natura dell’attività effettivamente svolta.

Il Secondo Motivo di Ricorso: Il Periculum in Mora

Un altro punto contestato dalla difesa era la sussistenza del ‘periculum in mora’, ovvero il pericolo concreto che l’indagato potesse disperdere il proprio patrimonio per sottrarlo a una futura confisca. Il ricorrente lamentava che il Tribunale si fosse basato su un automatismo, senza una motivazione concreta sul rischio di incapienza patrimoniale.

Anche su questo punto, la Cassazione ha ritenuto infondato il motivo di ricorso. Il Tribunale aveva correttamente giustificato la necessità del sequestro non solo sulla base della ‘capacità distrattiva’ già dimostrata dall’indagato con la condotta contestata, ma anche su un dato oggettivo.

Le Motivazioni della Corte

Le motivazioni della Corte si sono concentrate su due pilastri. In primo luogo, riguardo alla qualifica soggettiva, i giudici hanno evidenziato che la società, in base al suo statuto, svolgeva attività di ‘energy auditing’ su immobili e impianti del Comune e attività di gestione di impianti di distribuzione di gas. Tali attività, sebbene tecniche, erano considerate ausiliarie e strumentali ai compiti pubblicistici perseguiti dall’ente controllante e si svolgevano secondo un regime di natura pubblicistica. Anche le mansioni specifiche del liquidatore, come la gestione dei pagamenti e delle risorse con obbligo di rendicontazione, rientravano a pieno titolo in questo servizio pubblico. La Corte ha quindi concluso che, sulla base della concezione oggettivo-funzionale, la qualifica di incaricato di un pubblico servizio era corretta, e di conseguenza anche la configurazione del reato di peculato.

In secondo luogo, riguardo al ‘periculum in mora’, la motivazione è stata ritenuta adeguata perché basata sulla notevole sproporzione tra l’importo da confiscare (quasi 60.000 euro) e le somme ‘modeste o irrisorie’ trovate sui conti correnti dell’indagato. Questa circostanza rendeva concreto e attuale il rischio che, senza il sequestro dell’unico bene immobile disponibile, il patrimonio sarebbe risultato incapiente per soddisfare la pretesa dello Stato in caso di condanna definitiva.

Le Conclusioni

La sentenza consolida un principio fondamentale: nel diritto penale della pubblica amministrazione, la sostanza prevale sulla forma. La qualifica di incaricato di pubblico servizio non dipende dall’inquadramento formale del datore di lavoro, ma dalla natura pubblicistica della funzione concretamente esercitata. Questa pronuncia serve da monito per amministratori, dirigenti e liquidatori di società partecipate, i quali, pur operando con strumenti di diritto privato, sono soggetti a responsabilità penali aggravate se gestiscono risorse o svolgono attività funzionali all’interesse pubblico. Inoltre, la decisione ribadisce che la valutazione del rischio di dispersione patrimoniale ai fini del sequestro deve basarsi su elementi concreti, come la sproporzione tra il profitto del reato e il patrimonio liquido dell’indagato.

Quando il liquidatore di una società ‘in house’ può essere considerato un incaricato di pubblico servizio?
Il liquidatore di una società ‘in house’ è considerato un incaricato di pubblico servizio quando le attività concretamente svolte dalla società e le mansioni da lui esercitate (come la gestione di risorse finanziarie) sono strumentali e ausiliarie a compiti pubblicistici perseguiti dall’ente pubblico controllante e si svolgono secondo un regime di natura pubblicistica, a prescindere dalla forma giuridica privata della società.

Come si valuta il ‘periculum in mora’ per giustificare un sequestro preventivo?
Il ‘periculum in mora’ si valuta non solo sulla base della personalità dell’indagato, ma anche su elementi oggettivi, come la consistenza quantitativa del profitto del reato rispetto alla modestia delle somme liquide rinvenute nella sua disponibilità. Una notevole sproporzione può giustificare il sequestro di altri beni (es. immobili) per prevenire il rischio di incapienza patrimoniale.

È sufficiente la natura ‘in house’ di una società per qualificare i suoi amministratori come incaricati di pubblico servizio?
No, la sola natura ‘in house’ non è sufficiente. La Corte di Cassazione ha chiarito che è necessario applicare un criterio ‘oggettivo-funzionale’, verificando la natura dell’attività effettivamente espletata e il regime giuridico a cui è sottoposta. Se l’attività ha finalità di interesse pubblico ed è regolata da norme pubblicistiche, allora scatta la qualifica.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 2 Num. 3757 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 2 Num. 3757 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 19/12/2023

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

NOME, nato a RAGIONE_SOCIALE il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 24/04/2023 del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, la quale ha concluso chiedendo che il ricorso sia rigettato;

udito l’AVV_NOTAIO, in difesa di NOME, il quale, dopo la discussione, ha insistito per l’accoglimento dei motivi di ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 24/04/2023, il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, giudicando in sede di rinvio dopo l’annullamento dell’ordinanza del 12/07/2022 dello stesso Tribunale di RAGIONE_SOCIALE che era stato operato con la sentenza n. 18837 del 08/02/2023 della Sesta sezione penale della Corte di cassazione, rigettava la richiesta di riesame che era stata proposta da NOME COGNOME contro il decreto del 24/06/2022 del G.i.p. del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE che aveva disposto, ai sensi dell’art. 321, comma 2, cod. proc. pen., il sequestro preventivo, diretto o per equivalente, della somma di C 59.377,13 nella disponibilità dell’COGNOME, quale profitto del reato di peculato.
Il ricorrente era stato sottoposto a indagine per tale reato per essersi appropriato, quale liquidatore di RAGIONE_SOCIALE, società in house del Comune RAGIONE_SOCIALE – in quanto interamente partecipata da RAGIONE_SOCIALE, il cui socio unico era il suddetto ente locale – della somma complessiva di € 59.377,13, della quale avrebbe avuto la disponibilità in ragione del proprio ufficio o servizio.

Con la menzionata sentenza di annullamento con rinvio del 08/02/2023, la Sesta sezione penale aveva devoluto al giudice del rinvio: a) con riguardo all’attribuzione all’NOME della qualifica di incaricato di un pubblico servizio quindi, alla configurabilità del delitto di peculato (in luogo di quello appropriazione indebita aggravata ex art. 61, n. 11, cod. pen.) – «la verifica della sussistenza di mansioni dell’imputato costituenti espressione di un servizio pubblico»; b) con riguardo al requisito del periculum in mora, di motivare «in ordine all’eventuale rischio di incapienza del patrimonio dell’imputato rispetto alle somme assenta mente distratte».
Avverso l’indicata ordinanza del 24/04/2023 del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, ha proposto ricorso per cassazione NOME COGNOME, affidato a due motivi.

2.1. Con il primo motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 606, comma 1, lett. b), cod. proc. pen., la violazione degli artt. 321 e 627 dello stesso codice, e degli artt. 314, 322-ter, 357 e 358 cod. pen., con riguardo all’attribuzione all’agente della qualifica di incaricato di un pubblico servizio, con le conseguenti asserite erronea qualificazione del fatto come peculato e inapplicabilità della misura cautelare reale.

Il ricorrente lamenta anzitutto che il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, giudicando in sede di rinvio, avrebbe omesso di assolvere al compito, che gli era stato devoluto dalla menzionata sentenza di annullamento della Corte di cassazione, di compiere la «necessaria verifica delle mansioni concretamente svolte dall’agente e del loro regime giuridico», in ossequio al criterio oggettivo-funzionale che informa le nozioni di pubblico ufficiale e di incaricato di un pubblico servizio, atteso che i Tribunale di RAGIONE_SOCIALE si sarebbe limitato a riproporre le argomentazioni che erano state poste a base dell’ordinanza del 12/07/2022 annullata dalla Corte di cassazione, senza fornire alcun contributo argomentativo nella prospettiva che era stata indicata dalla sentenza di annullamento.
Il ricorrente deduce poi che il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE avrebbe illegittimamente ritenuto la propria qualità di incaricato di un pubblico servizio sulla base del fatto che RAGIONE_SOCIALE di cui egli era stato liquidatore era una società in house del Comune di RAGIONE_SOCIALE (in quanto di proprietà di RAGIONE_SOCIALE, il cui socio unico era il menzionato ente locale), atteso che, sulla base del già ricordato criterio oggettivo-funzionale – il quale prescinderebbe dalla sussistenza di rapporti di

dipendenza con la pubblica amministrazione e dall’eventuale titolarità pubblica (diretta o indiretta) di quote sociali – il suddetto elemento dell’essere una società in house si dovrebbe ritenere privo di rilievo, essendo, invece, determinanti la natura dell’attività effettivamente espletata e i mezzi attraverso i quali la stessa attività si dispiega. Con riguardo a tale aspetto, l’NOME rappresenta che, contrariamente a quanto argomentato dal Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE non si sarebbe limitata a svolgere le attività di energy auditing previste dal d.lgs. 19 agosto 2005, n. 192, in conformità agli obiettivi prescritti dalla legge 9 gennaio 1001, n. 10, sugli immobili e gli impianti di proprietà del Comune di RAGIONE_SOCIALE, ma il fulcro della sua attività sarebbe stato costituito dalla gestione del distributore di vendita di metano per autotrazione sito a RAGIONE_SOCIALE in INDIRIZZO (gestione che risultava dalla visura camerale), come sarebbe emerso dalla documentazione contabile che era stata acquisita dagli stessi inquirenti, la quale avrebbe evidenziato la preponderanza, in termini sia economici sia di incidenza statistica, dei rapporti commerciali con i fornitori di energia elettrica e con i fruit del metano; la gestione del predetto distributore costituirebbe, del resto, secondo il ricorrente, la motivazione di fondo della creazione di RAGIONE_SOCIALE, atteso che, altrimenti, la controllante sarebbe asseritamente incorsa nella violazione del d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164, applicato in Sicilia a seguito della legge Reg. Sic. 26 marzo 2002, n. 2.
Il ricorrente argomenta ancora che il parallelo perseguimento, accanto all’attività di gestione del distributore di metano appena ricordata, di finalità interesse pubblico, non costituirebbe un impedimento all’affermazione della natura privatistica dell’agire di RAGIONE_SOCIALE

2.1. Con il secondo motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 606, comma 1, lett. b), cod. proc. pen., la violazione degli artt. 321 e 627 dello stesso codice e dell’art. 322-ter cod. pen., con riguardo all’affermazione della sussistenza del periculum in mora.

Il ricorrente rammenta che la sentenza della Corte di cassazione di annullamento con rinvio aveva rilevato che il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE aveva «argomentato la sussistenza del periculum in mora esclusivamente in ragione della personalità dell’indagato, ma non motivato in ordine all’eventuale rischio di incapienza del patrimonio dell’imputato rispetto alle somme asseritamente distratte».

Ciò rammentato, l’COGNOME lamenta che il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, in sede di rinvio, avrebbe ribadito le medesime considerazioni circa la sua asserita «disinvolta capacità distrattiva», limitando l’integrazione motivazionale che era stata richiesta dalla Corte di cassazione alla considerazione che, dal verbale di

sequestro, era «emersa la presenza di somme di denaro modeste o irrisorie nei conti» dell’indagato.

Il ricorrente deduce quindi: da un lato, che l’argomentazione del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE reitererebbe un inaccettabile automatismo giuridico, che sarebbe già stato censurato dalla Corte di cassazione; dall’altro lato, che proprio le emergenze investigative sarebbero state tali da escludere sue condotte tese a sottrarre i propri beni da una possibile futura confisca, atteso che, pur essendo egli pienamente consapevole – a seguito delle missive che gli erano state indirizzate dal nuovo liquidatore di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE arch. RAGIONE_SOCIALE e dall’AVV_NOTAIO su incarico dello stesso architetto, rispettivamente, nel dicembre 2021 e il 03/01/2022 – della molto probabile iscrizione di una notizia di reato a proprio carico, nei sei mesi successivi, non aveva compiuto alcuna operazione economico-finanziaria di tipo distrattivo.
COGNOME deduce infine la contraddittorietà dell’argomentazione del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE là dove esso, da un lato, per sostenere l’incapienza del patrimonio dell’indagato, richiama la scarsa consistenza delle somme presenti sui conti correnti dello stesso, e, dall’altro lato, nel rigettare la propria doglianza relati alla denunciata sproporzione tra il valore dei beni sequestrati e l’ammontare della somma oggetto di sequestro, sarebbe stato «costrett a riconoscere che il valore dell’immobile in vinculis di gran lunga superiore all’importo di cui si contesta l’appropriazione».

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il primo motivo non è fondato.

Come si è esposto nella parte in fatto, con la sentenza n. 18837 del 08/02/2023 di annullamento con rinvio, la Sesta sezione penale aveva devoluto al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con riguardo alla qualifica (o no) dell’NOME di incaricato di un pubblico servizio, «la verifica della sussistenza di mansioni dell’imputato costituenti espressione di un servizio pubblico» e del «loro regime giuridico».

Il Collegio ritiene che il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, in sede di rinvio, abbia assolto a tale compito che era stato a esso devoluto, dando conto, senza incorrere nelle denunciate violazioni di legge, delle ragioni dell’attribuzione all’indagato della qualifica di incaricato di un pubblico servizio, nel rispetto del criterio oggettiv funzionale – richiamato dalla sentenza di annullamento e invocato dal ricorrente che, a seguito della legge 26 aprile 1990, n. 86 (artt. 17 e 18), informa le nozioni di pubblico ufficiale e di incaricato di un pubblico servizio.
Diversamente da quanto è sostenuto dal ricorrente, il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE non ha ritenuto la sua qualità di incaricato di un pubblico servizio sulla base del solo fatto che RAGIONE_SOCIALE era una società in house del Comune di

RAGIONE_SOCIALE (in quanto interamente partecipata da RAGIONE_SOCIALE, il cui socio unico era il Comune di RAGIONE_SOCIALE) ma sulla base degli ulteriori elementi che: a) in base allo statuto di RAGIONE_SOCIALE, tale società svolgeva sia l’attività energy auditing sugli immobili e gli impianti di proprietà del Comune di RAGIONE_SOCIALE, sia l’attività sia di predisposizione, realizzazione e gestione degli impianti d distribuzione ed erogazione del gas metano per uso autotrazione e le connesse attività di vendita, le quali attività, ancorché di carattere tecnico, si dovevan ritenere in rapporto ausiliario e strumentale rispetto ai compiti pubblicistici perseguiti dalla società controllante; b) le menzionate attività erano svolte secondo un regime di natura pubblicistica, il quale disciplinava la discrezionalità dell’agente in coerenza con il principio di legalità, come si evinceva, anche con riguardo a quella di predisposizione, realizzazione e gestione degli impianti di distribuzione ed erogazione del gas metano per uso autotrazione e connesse attività di vendita, dal verbale di assemblea del 25/09/2020 che era stato prodotto dal pubblico ministero, dove si faceva riferimento all’attribuzione del servizio di manutenzione di impianti di distribuzione del metano per autotrazione a società aggiudicatarie della procedura negoziata e alla redazione di un contratto di collaborazione professionale per il supporto al responsabile del procedimento, di cui all’art. 31, comma 7, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50); c) le mansioni concretamente svolte dall’COGNOME nella sua veste di liquidatore di RAGIONE_SOCIALE consistevano anche nella ricezione dei pagamenti e nella concreta gestione delle risorse con obbligo di rendicontazione.
Tale motivazione dà adeguatamente conto, ad avviso del Collegio, del concreto svolgimento, da parte dell’COGNOME, di mansioni costituenti espressione di un servizio pubblico – atteso l’espletamento, da parte della società di cui l’NOME era stato liquidatore, di attività ausiliarie e strumentali rispetto ai compi pubblicistici perseguiti dalla società controllante e svolte secondo un regime pubblicistico – e, quindi, sulla base della rammentata concezione oggettivofunzionale, della sua qualifica di incaricato di un pubblico servizio e della conseguente sussistenza del fumus del reato di peculato.
2. Il secondo motivo non è fondato.

Come si è esposto nella parte in fatto, con la sentenza n. 18837 del 08/02/2023 di annullamento con rinvio, la Sesta sezione penale aveva rilevato che il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE aveva «argomentato la sussistenza del periculum in mora esclusivamente in ragione della personalità dell’indagato, ma non motivato in ordine all’eventuale rischio di incapienza del patrimonio dell’imputato rispetto alle somme asseritamente distratte».

Il Collegio ritiene che il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, in sede di rinvio, abbia assolto a tale compito che era stato a esso devoluto, dando conto delle ragioni per cui

riteneva fosse sussistente la necessità di anticipare l’effetto ablativo della confisca rispetto alla definizione del giudizio, consistenti, oltre che nella «capacità distrattiva» di cui l’COGNOME aveva già dato prova compiendo le condotte a lui contestate, nella consistenza quantitativa del profitto confiscabile (C 59.377,13) rispetto alla modestia delle somme di denaro che, in occasione del sequestro del 22/06/2022, erano state rinvenute sui conti correnti intestati allo stesso COGNOME; ragioni che rendevano giustificabile il sequestro preventivo dell’unico bene immobile nella disponibilità dell’COGNOME fino a concorrenza della residua somma di C 54.948,36.
Tale motivazione non evidenzia errores in iudicando o in procedendo né appare mancante o priva dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza – e, quindi inidonea a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice – sicché essa si sottrae a censure di violazione di legge, per le quali soltanto può essere proposto ricorso per cassazione ex art. 325, comma 1, cod. proc. pen.

Pertanto, il ricorso deve essere rigettato, con la conseguente condanna del ricorrente, ai sensi dell’art. 616, comma 1, cod. proc. pen., al pagamento delle spese del procedimento.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Così deciso il 19/12/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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