Giudicato amministrativo e sequestro penale: la Cassazione

Una società turistica contesta un sequestro penale per lottizzazione abusiva, basandosi su una sentenza del TAR favorevole. La Corte di Cassazione dichiara il ricorso inammissibile, ribadendo che il giudicato amministrativo non è vincolante per il giudice penale, il quale deve condurre una valutazione autonoma sulla sussistenza del reato e del pericolo che ne deriva. La Corte ha confermato la legittimità del sequestro preventivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Giudicato Amministrativo e Sequestro Penale: I Limiti della Decisione del TAR

Una recente sentenza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nel diritto edilizio e urbanistico: il rapporto tra il processo penale e quello amministrativo. In particolare, la Corte chiarisce se e fino a che punto il giudicato amministrativo, come una sentenza del TAR che annulla un’ordinanza di demolizione, possa influenzare un procedimento penale per reati edilizi e il relativo sequestro preventivo. La risposta, come vedremo, riafferma un principio di fondamentale importanza: l’autonomia del giudice penale.

I Fatti del Caso: Costruzione, Sequestro e Ricorso in Cassazione

Una società operante nel settore turistico realizzava una sala polifunzionale e un’area parcheggio in presunta difformità rispetto ai permessi ottenuti. A seguito di indagini, l’autorità giudiziaria penale disponeva il sequestro preventivo delle opere, ipotizzando i reati di lottizzazione abusiva e violazioni paesaggistiche.

La società, tuttavia, aveva ottenuto una vittoria in sede amministrativa: il TAR competente aveva annullato l’ordine di demolizione emesso dal Comune. Forte di questa decisione, la società ha impugnato il provvedimento di sequestro, sostenendo che la sentenza del TAR dovesse comportare la restituzione dei beni. Il caso è giunto fino alla Corte di Cassazione dopo che il Tribunale del riesame aveva confermato il sequestro.

Il Principio del Doppio Binario: L’autonomia del Giudice Penale e il valore del giudicato amministrativo

Il cuore della decisione della Cassazione risiede nella riaffermazione del cosiddetto ‘principio del doppio binario’. Il giudicato amministrativo, pur essendo un atto autorevole, non è automaticamente vincolante per il giudice penale. Quest’ultimo ha il potere e il dovere di condurre una valutazione autonoma e indipendente sulla legittimità degli atti amministrativi (come i permessi a costruire) e sulla sussistenza dei reati contestati.

La Corte ha specificato che il giudice penale deve verificare:
1. La legittimità ed efficacia del titolo abilitativo edilizio.
2. La conformità delle opere realizzate rispetto a quanto autorizzato.
3. Il rispetto dei principi generali della legislazione nazionale, anche in presenza di leggi regionali.

Nel caso specifico, la sentenza del TAR si era limitata ad annullare l’ordine di demolizione per motivi formali, senza entrare nel merito della natura delle opere o della loro conformità urbanistica. Il procedimento penale, invece, si concentra proprio su questi aspetti sostanziali.

L’Insussistenza dell’Interesse Pubblico e la Valutazione del Periculum

La difesa della società sosteneva che le opere fossero asservite all’interesse pubblico. Tuttavia, il Tribunale prima e la Cassazione poi hanno respinto questa tesi. È stato accertato che il parcheggio era di natura privata e accessorio a una struttura turistico-ricettiva. Non erano state completate le procedure necessarie per attribuirgli una funzione pubblica, come la dichiarazione di pubblica utilità o la stipula di una convenzione formale con il Comune.

Inoltre, la Corte ha confermato la corretta valutazione del periculum in mora. Il pericolo che giustifica il sequestro non risiede solo nel completamento dell’opera, ma anche nel fatto che la sua disponibilità può aggravare o protrarre le conseguenze dannose del reato, come la significativa alterazione dell’equilibrio urbanistico e ambientale del territorio.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso ‘manifestamente infondato’ e quindi inammissibile. Le motivazioni si basano su alcuni punti fermi. In primo luogo, il ricorso della società si risolveva in un tentativo di ottenere un riesame dei fatti e del merito della decisione, attività preclusa nel giudizio di legittimità. In secondo luogo, il Tribunale del riesame aveva fornito una motivazione logica, completa e coerente, facendo buon governo del principio di autonomia del giudice penale rispetto al giudicato amministrativo. La decisione del TAR, non essendo definitiva e avendo un oggetto diverso da quello penale, non poteva interferire con l’accertamento del fumus boni iuris e del periculum in mora.

Conclusioni

Questa sentenza è un importante promemoria della separazione e autonomia tra la giurisdizione penale e quella amministrativa in materia edilizia. Una vittoria davanti al TAR non garantisce l’impunità in sede penale. Il giudice penale conserva piena autonomia nel valutare la sussistenza di un reato edilizio e nell’adottare le misure cautelari necessarie, come il sequestro preventivo, per impedire che le conseguenze dannose del reato si protraggano. Per le imprese e i costruttori, ciò significa che la conformità sostanziale alle normative urbanistiche e paesaggistiche deve essere sempre al centro dell’attenzione, al di là degli esiti dei singoli procedimenti amministrativi.

Una sentenza del TAR che annulla un’ordinanza di demolizione è vincolante per il giudice penale che ha disposto un sequestro?
No. La sentenza afferma che il giudicato amministrativo è solo ‘tendenzialmente vincolante’. Il giudice penale mantiene un autonomo potere-dovere di valutare la legittimità del titolo edilizio e la sussistenza del reato, potendo giungere a conclusioni diverse da quelle del giudice amministrativo.

Perché il ricorso della società è stato dichiarato inammissibile?
Perché è stato ritenuto manifestamente infondato. La società ha tentato di ottenere un riesame nel merito della decisione, operazione non consentita nel giudizio di Cassazione. Inoltre, le censure erano già state adeguatamente esaminate e respinte dal Tribunale del riesame, la cui motivazione è stata giudicata logica e completa.

Come viene valutato il ‘periculum in mora’ in caso di reati edilizi?
Il ‘periculum in mora’ viene valutato considerando che la disponibilità dell’opera abusiva, anche se non ultimata, può aggravare o protrarre le conseguenze dannose del reato. Nel caso di specie, si è tenuto conto della rilevante alterazione dell’equilibrio urbanistico e ambientale del territorio causata dalle opere.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 29540 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 29540 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME Relatore: COGNOME

Data Udienza: 10/04/2025

In nome del Popolo Italiano

TERZA SEZIONE PENALE

NOME COGNOME

Sent. n. sez. 644 CC – 10/04/2025

NOME COGNOME

ha pronunciato la seguente

sul ricorso di RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante p.t.,

2024 e affidata a otto motivi. Con il primo deduce l’insussistenza della preclusione del cosiddetto giudicato cautelare nei confronti dell’indagato persona fisica. Osserva che era illogico ritenere inammissibile il ricorso presentato dalla persona fisica perchØ era legittimata la società e inammissibile il ricorso di questa perchØ si era formato il giudicato cautelare nei confronti della persona fisica. Precisa che, in tutti i casi, la dichiarazione di inammissibilità non consente la formazione di alcuna preclusione cautelare. Con il secondo lamenta l’inesistenza o l’apparenza della motivazione, perchØ, in seguito ai riferimenti ai precedenti atti, il Tribunale del riesame aveva omesso di rispondere ai motivi aggiunti, relativi alla procedura di rilascio del permesso a costruire e della connessa convenzione, all’edificabilità in zona bianca, alla funzione servente dell’opera rispetto al territorio, agli atti amministrativi e giudiziari che l’attestavano, alla legittimità dell’adiacente complesso alberghiero.
Eccepisce, poi, con il motivi dal terzo al sesto la violazione di legge e il vizio assoluto di motivazione con riferimento all’applicazione delle seguenti norme: legge Regione Campania n. 16 del 2004, art. 4 legge 847 del 1964, legge Regione Campania n. 17 del 1982, art. 30 e 44 d.P.R. n. 380 del 2001. Sostiene che la sala polifunzionale Ł un’opera privata realizzata su suolo privato ma asservita al pubblico interesse per cui Ł coperta dalle autorizzazioni esistenti (terzo motivo), il Tribunale del riesame ha erroneamente considerato solo l’accessorietà al complesso alberghiero e non l’asservimento del parcheggio alle esigenze del centro storico (quarto motivo), la delibera di Giunta comunale fa luogo di autorizzazione, senza bisogno della sottoscrizione della convenzione (quinto motivo), il TAR ha annullato l’ordine di demolizione del Comune (sesto motivo).
Con il settimo contesta il vizio assoluto di motivazione insistendo sull’interesse pubblico soddisfatto dalle opere realizzate e con l’ottavo evidenzia il difetto di motivazione del periculum in mora .

Deposita copiosa documentazione relativa al giudizio innanzi al Tribunale del riesame.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso Ł manifestamente infondato.

3.1. La ricorrente ha sollevato le medesime censure già vagliate e disattese con adeguata motivazione giuridica dal Tribunale del riesame, per lo piø sollecitando, a dispetto delle rubriche dei motivi, un controllo di merito della motivazione, precluso tuttavia nella misura cautelare reale. GLYPHIl limite del controllo di legittimità GLYPHŁ indicato, infatti, dall’art. 325 cod. proc. pen. nella violazione di legge, in tale nozione dovendosi comprendere sia gli “errores in iudicando” o “in procedendo”, sia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento o del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice (Sez. U, n. 25932 del 26/06/2008, COGNOME, Rv. 239692 e Sez. U, n. 5876 del 13/2/2004, COGNOME, Rv. 226710, e tra le piø recenti Sez. 2, n. 49739 del 10/10/2023, COGNOME, Rv. 285608 – 01 e amplius con riferimento ai precedenti giurisprudenziali, Sez. 3, n. 19989 del 10/01/2020, COGNOME, Rv. 279290-01; si vedano anche Sez. 2, n. 18951 del 14/03/2017, Napoli e altro, Rv 269656; Sez. 2, n. 5807 del 18/01/2017, COGNOME, Rv. 269119 – 01; Sez. 6, n. 6589 del 10/01/2013, COGNOME, Rv. 254893; Sez. 6, n. 7472 del 21/01/2009, COGNOME e altri, Rv. 242916; Sez. 6, n. 3529 del 01/02/1999, COGNOME, Rv. 212565; Sez. 4, n. 2050 del 24/10/1996, Marseglia, Rv. 206104).
3.2. Con sentenza del 24 gennaio 2024 il TAR Campania ha annullato l’ordine di demolizione impartito dal Responsabile del SUE del Comune di Ischia e avente a oggetto le opere asseritamente realizzate in difformità del permesso a costruire n. 38 del 26 novembre

2010. Tutti i motivi di ricorso convergono su tale decisiva questione perchØ la ricorrente intende trarre dalla sentenza del TAR, sebbene non passata in giudicato, l’ulteriore favorevole conseguenza della restituzione dei beni sottoposti a sequestro penale per il reato di lottizzazione abusiva, con annesse violazioni degli art. 71 e 95 d.P.R. n. 380 del 2001, e per il reato paesaggistico dell’art. 181 d.lgs. n. 42 del 2004. Non mette conto, invece, entrare nel merito del cosiddetto giudicato cautelare formatosi sul ricorso dell’indagato – nell’ambito del quale il Tribunale del riesame ha ritenuto estensibile la valutazione di merito sull’abuso, essendo l’inammissibilità confinata al difetto di legittimazione del ricorrente -, perchØ si tratta di una questione irrilevante nell’economia della decisione, fondata sull’accertamento del fumus dei reati ascritti e sulla verifica del periculum , all’esito del supplemento istruttorio disposto dal G.i.p. che ha acquisito la consulenza integrativa del P.m.
3.3. In relazione alla sentenza del TAR, va riaffermato il consolidato principio di diritto secondo cui il giudicato amministrativo Ł solo tendenzialmente vincolante per il giudice penale, trattandosi di un giudizio fra parti, soggetto al principio della domanda e agli oneri di allegazione e produzione propri di tale tipo di giudizio, per cui il giudice penale mantiene un autonomo potere di valutazione (Sez. 3, n. 31967 del 26/06/2024, Carmellini, non mass., in motivazione, par. 3, che richiama Sez. 3, n. 17855 del 19/03/2019, COGNOME, Rv. 275702, Sez. 3, n. 1628 del 28/10/2015, dep. 2016, COGNOME, Rv. 266328, e Sez. 5, n. 41796 del 17/06/2016, COGNOME, Rv. 268041), per cui ha sempre il potere-dovere di verificare la legittimità e l’efficacia del titolo abilitativo, sotto il profilo del rispetto dei presupposti e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio, la corrispondenza di quanto autorizzato alle opere destinate alla demolizione e, qualora trovino applicazione disposizioni introdotte da leggi regionali, la conformità delle stesse ai principi generali fissati dalla legislazione nazionale (Sez. 3, n. 55028 del 09/11/2018, B., Rv. 274135 – 01). Tale potere si estende anche alle decisioni della giurisdizione amministrativa, giacchØ anche di queste il giudice penale, nell’esercizio di dette attribuzioni, deve accertare la portata, onde verificarne la incompatibilità o meno con l’esecuzione del sequestro o addirittura della demolizione, che non possono rimanere preclusi dall’adozione di decisioni fondate su ragioni formali o di rito, ma solo dall’accertamento definitivo di situazioni che siano incompatibili con l’esecuzione o dall’adozione di validi ed efficaci atti amministrativi con essi incompatibili.
3.4. Il Tribunale del riesame ha fatto buon governo di tale principio di diritto, avendo ricostruito in fatto che il parcheggio era privato e accessorio alla struttura turistico-recettiva, ovvero al complesso alberghiero Miramare Castello, e che non risultava funzionale all’interesse pubblico, sia perchØ non era stata espletata la procedura della dichiarazione di pubblica utilità con esproprio delle aree, stante l’incapacità del Comune a sostenere i costi della procedura, sia perchØ non era stata perfezionata la Convenzione con la sottoscrizione delle parti, non essendo sufficiente a tal fine, la sola delibera di Giunta. Il Tribunale del riesame ha dunque motivatamente condiviso la decisione del G.i.p. e, rispetto a tale ragionamento, le doglianze della ricorrente appaiono meramente rivalutative. Peraltro, non può non osservarsi che la sentenza del TAR si Ł limitata ad annullare l’ordine di demolizione del Comune sulla base di una presunta inefficacia della SCIA e della DIA, inefficacia che i Giudici amministrativi hanno ritenuto di escludere, ma non si Ł espresso sulla natura delle opere nØ sugli atti idonei ad assentirle nØ sulla loro conformità rispetto al permesso a costruire originario, tutti temi esulanti dalle questioni sottoposte alla sua attenzione e oggetto invece del presente procedimento penale. A differenza della prospettiva difensiva, non vi Ł dunque alcuna interferenza tra i due giudizi.
3.5. Ineccepibile Ł anche la motivazione sul periculum in mora , perchØ il Tribunale

del riesame ha tenuto conto, ai fini dei reati edilizi, delle dimensioni dell’opera realizzata, dell’uso cui Ł destinata, della non ultimazione, per cui la sua disponibilità può aggravare o comunque protrarre le conseguenze dannose del reato e, ai fini dei reati ambientali, la rilevante alterazione dell’equilibrio urbanistico e ambientale del territorio, tenuto conto della destinazione dell’area. Sulla base delle considerazioni che precedono, la Corte ritiene pertanto che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile, con conseguente onere per la ricorrente, ai sensi dell’art. 616 cod. proc. pen., di sostenere le spese del procedimento. Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale in data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi Ł ragione di ritenere che il ricorso sia stato presentato senza ‘versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità’, si dispone che la ricorrente versi la somma, determinata, in ragione della consistenza della causa di inammissibilità del ricorso, in via equitativa, di euro 3.000,00 in favore della Cassa delle Ammende.

P.Q.M.

Così deciso, il 10 aprile 2025

Il Consigliere estensore NOME COGNOME

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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