Frazionamento artificioso e condono: la Cassazione

La Corte di Cassazione annulla l’ordinanza che negava la sospensione di una demolizione. Il caso riguarda un immobile oggetto di frazionamento artificioso per ottenere due distinti condoni edilizi. La Corte ha stabilito che il giudice di merito ha errato nel sommare automaticamente le volumetrie senza prima valutare la legittimità dei singoli richiedenti il condono. Inoltre, è stata censurata la mancata analisi del principio di proporzionalità della demolizione, un motivo di ricorso precedentemente assorbito ma che doveva essere riesaminato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Frazionamento Artificioso: la Cassazione fissa i paletti per condono e demolizione

La recente sentenza della Corte di Cassazione, n. 25784 del 2024, offre chiarimenti cruciali in materia di abusi edilizi, in particolare sul tema del frazionamento artificioso di un immobile per accedere al condono. Questa decisione non solo interviene sui limiti della sanatoria, ma ribadisce anche l’obbligo per i giudici di valutare la proporzionalità dell’ordine di demolizione, soprattutto quando è in gioco il diritto all’abitazione.

I fatti del caso

La vicenda giudiziaria ha origine da un ordine di demolizione emesso a seguito di una condanna del 1999 per la costruzione di un immobile interamente abusivo. L’attuale proprietaria, che ha acquistato l’immobile in un secondo momento, si è opposta all’esecuzione della demolizione.

Il nodo centrale della questione risiede nel fatto che l’edificio originario, prima della vendita, era stato oggetto di un frazionamento artificioso. Erano state presentate due distinte istanze di condono (ai sensi della L. 724/94) per due unità immobiliari separate, entrambe con una volumetria inferiore al limite massimo di 750 mc consentito dalla legge per la sanatoria. Il Tribunale, in funzione di giudice dell’esecuzione, aveva rigettato l’istanza di sospensione della demolizione, sostenendo che le due unità facessero parte di un unico manufatto e che, sommando le loro volumetrie, si superasse ampiamente il limite legale, rendendo illegittimi i permessi di costruire in sanatoria rilasciati.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso della proprietaria, annullando con rinvio l’ordinanza del Tribunale di Napoli. La decisione si fonda su due errori fondamentali commessi dal giudice dell’esecuzione.

In primo luogo, il Tribunale non ha correttamente valutato la legittimità dei soggetti che avevano presentato le istanze di condono. Invece di sommare automaticamente le volumetrie, avrebbe dovuto prima verificare se le due richieste fossero riconducibili a un unico centro di interessi, ovvero al costruttore originario. La giurisprudenza, infatti, afferma che un edificio va inteso come complesso unitario solo se fa capo a un unico soggetto legittimato a chiedere il condono.

In secondo luogo, e in modo ancora più decisivo, il giudice del rinvio ha omesso completamente di esaminare il profilo della proporzionalità della demolizione, un motivo di ricorso che era stato ‘assorbito’ in una precedente pronuncia della Cassazione. La Corte ha chiarito che, una volta confermata (seppur erroneamente) l’illegittimità del condono, il giudice aveva l’obbligo di affrontare la questione della proporzionalità, bilanciando l’esigenza di ripristinare l’ordine urbanistico violato con il diritto all’abitazione della ricorrente, come imposto dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

Le motivazioni e l’impatto del frazionamento artificioso

La Cassazione ha evidenziato una grave carenza motivazionale nell’ordinanza impugnata. Il giudice del rinvio, pur richiamando la giurisprudenza corretta, non ne ha fatto buon governo. Si è limitato ad affermare che l’immobile era stato frazionato, senza però analizzare in concreto se i richiedenti del condono (la madre del costruttore e un altro soggetto) avessero una legittimazione autonoma o agissero per conto del responsabile dell’abuso. Questo passaggio è fondamentale per determinare se si sia di fronte a un legittimo frazionamento o a un frazionamento artificioso volto a eludere la legge.

Inoltre, la Corte ha ribadito un principio procedurale fondamentale: quando un motivo di ricorso viene dichiarato assorbito, non svanisce nel nulla. Se, nel corso del nuovo giudizio di rinvio, le circostanze lo rendono nuovamente pertinente, il giudice ha il dovere di esaminarlo. In questo caso, negata la validità del condono, diventava imprescindibile valutare se la demolizione fosse una misura proporzionata, considerando che l’immobile era adibito a prima abitazione e che la proprietaria attuale non era la responsabile dell’abuso originario.

Le conclusioni

La sentenza rappresenta un importante monito per i giudici dell’esecuzione. Prima di negare l’efficacia di un condono basato su un presunto frazionamento artificioso, è necessario un accertamento rigoroso sulla titolarità e legittimazione dei richiedenti. Soprattutto, la decisione riafferma la centralità del principio di proporzionalità. L’ordine di demolizione non è un automa giuridico, ma una misura che deve essere ponderata alla luce dei diritti fondamentali della persona, in particolare il diritto all’abitazione, come costantemente affermato dalla giurisprudenza della Corte EDU.

È possibile presentare più domande di condono per un unico immobile abusivo oggetto di frazionamento?
Sì, ma la legittimità dipende dalle circostanze. Il giudice deve verificare se le istanze provengono da soggetti diversi e autonomi o se il frazionamento è meramente artificioso e riconducibile a un unico soggetto, responsabile dell’abuso. In quest’ultimo caso, le volumetrie delle diverse unità devono essere sommate per verificare il rispetto del limite massimo consentito per il condono (750 mc).

Se la Cassazione annulla una sentenza e dichiara ‘assorbiti’ alcuni motivi, il nuovo giudice deve riesaminarli?
Sì, se questi motivi diventano nuovamente rilevanti a seguito della nuova decisione. Come stabilito nel caso di specie, dopo aver concluso per l’illegittimità del permesso in sanatoria, il giudice del rinvio aveva l’obbligo di esaminare il motivo, precedentemente assorbito, relativo alla violazione del principio di proporzionalità della demolizione.

L’ordine di demolizione di un immobile abusivo può essere bloccato?
L’ordine di demolizione non è automatico e la sua esecuzione deve essere valutata dal giudice alla luce del principio di proporzionalità, sancito anche dall’art. 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Il giudice deve bilanciare l’interesse pubblico al ripristino della legalità con il diritto fondamentale all’abitazione dell’individuo, specialmente se questi non è il responsabile dell’abuso originario.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 4 Num. 25784 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 4 Num. 25784 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data Udienza: 09/05/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME nato a NAPOLI il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 13/12/2023 del TRIBUNALE di NAPOLI

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del AVV_NOTAIO NOME COGNOME che ha chiesto l’annullamento con rinvio limitatamente al punto 2.

RITENUTO IN FATTO

1. Con sentenza n. 637 del 19 giugno 2023 la Terza Sezione penale di questa aL GLYPH J.( Corte di legittimità ha annullato con rinvio per nuovo esame di Napoli l’ordinanza emessa in data 8 novembre 2022 dal Tribunale di Napoli, in funzione di giudice dell’esecuzione, con la quale era stata rigettata la revoca o la sospensione dell’ordine di demolizione disposto con la sentenza di condanna pronunciata dal Tribunale di Napoli – Sezione distaccata di Pozzuoli in data 26 marzo 1999, nei confronti di NOME COGNOMECOGNOME dante causa di COGNOME Rosa ria. .ie tlorir ms .-49~0 1 0 4 11u,
L’annullamento era stato disposto limitatamente alle censure mosse con l’originario terzo motivo di ricorso, dichiarando assorbito il quarto, con il quale s era contestata la ritenuta illegittimità del permesso di costruire in sanatoria, deducendo l’omessa motivazione in ordine alla insussistenza delle condizioni per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria. Infatti, secondo la Terza Sezione, l’ordinanza impugnata, in termini assai sintetici, si era limitata ad affermare che “l’originario unico immobile abusivo è stato oggetto di frazionamento, con conseguente richiesta di condono autonomo per ciascun cespite derivante dal frazionamento stesso”, senza precisare né quale fosse la volumetria illecitamente realizzata né le ragioni per le quali dovesse ritenersi un “frazionamento artificioso” della domanda di sanatoria.
2. Il Tribunale di Napoli, in sede di rinvio, ha rigettato l’istanza proposta dalla COGNOME rilevando che: a) l’intero manufatto è stato abusivamente realizzato da COGNOME NOME al quale è stata applicata, giusta sentenza del 26.3.1999 del Tribunale di Napoli, ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen., la pena di anni uno e mesi tre di reclusione e un milione di multa, disponendo la demolizione di quanto edificato; b) che il suddetto manufatto è stato oggetto di due distinte istanze di condono ai sensi della L. n. 724/94: una da parte di COGNOME NOME, madre dell’esecutato COGNOME NOME, per un’unità abitativa costituita da piano terra e primo piano di mq. 189,52 e volumetria di 713 mc.; altra istanza, a nome di COGNOME NOME aveva ad oggetto una unità abitativa costituita da piano terra e primo piano di mq. 175,48 e volumetria pari a mc. 750. La prima istanza, relativa all’immobile acquistato da COGNOME NOME, si concludeva in data 17.1.2019 con rilascio di permesso di costruire in sanatoria n. 7/2019. La seconda, a nome di NOME COGNOME, divenuta di proprietà di NOME, si concludeva con il rilascio di permesso di costruire n. 179/2021 in data 13.10.2021. Il Tribunale richiamando giurisprudenza di legittimità (Cass. Sez. 3 20.5.2016 n. 44596), ha concluso nel senso che le due istanze, riferibili all’intero manufatto
realizzato da COGNOME NOME su terreno di sua proprietà, non avrebbero potuto essere esitate favorevolmente atteso che sommando le cubature di entrambe venivano ampiamente superato il limite dei 750 mc. di cui all’art. 39 L. n. 724/94.

Avverso il provvedimento adottato dal Tribunale di Napoli è stato proposto ricorso per cassazione articolando due motivi.

3.1 Con il primo si denuncia la violazione di legge in riferimento all’art. 606 co. 1 lett. b) ed e) in relazione all’art. 39 L. n. 724/1994 nella interpretazione data dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 302/1996.

L’ordinanza impugnata, secondo la difesa, non tiene conto dei principi offerti dalla Corte Costituzionale in ossequio ai quali non è esclusa in modo assoluto la possibilità di presentare diverse istanze di condono relative a porzioni di un medesimo immobile in modo che la volumetria dovrà essere calcolata rispetto ad ogni singola istanza. Il limite dettato dalla Corte Costituzionale attiene, infatti, soggetto che utilizza più domande di condono. Il Giudice dell’esecuzione muove in maniera suggestiva dal presupposto che le due istanze proposte si riferiscono all’intero manufatto abusivo oggetto di sentenza, accertato come interamente edificato dallo COGNOME, unico proprietario dell’area, pervenendo così alla conclusione che le cubature oggetto delle due istanze di condono devono sommarsi.
Ad avviso della difesa l’ordinanza impugnata non colma le lacune riscontrate poiché non risponde alla richiesta di chiarire “perché deve parlarsi di artificioso frazionamento della domanda di sanatoria” e, pur di non muovere dalla verifica della legittimazione di chi ha presentato domanda di condono, fornisce argomenti contraddittori. Il provvedimento, infatti, si limita ad affermare che le due istanze erano riferite all’intero manufatto, senza verificare se la qualità di promittente acquirente di un immobile possa rientrare nella categoria descritta dall’art. 31 co. 3 L. n. 47/1985 per effetto del richiamo operato dalla L. n. 24/1994,” di ogni altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria”. Promissario acquirente sarebbe stata la qualità di chi aveva presentato in data 23 febbraio 1995 l’istanza di permesso in sanatoria per l’immobile poi acquistato dalla ricorrente. Solo una volta verificata la legittimazione avrebbe preso corpo la possibilità prevista dalla Corte Costituzionale, in funzione derogatoria, di calcolare la volumetria per singola richiesta di concessione in sanatoria. Tutto ciò, tenuto conto – come dimostrato con la CT- che l’immobile acquistato dalla COGNOME e quello del proprietario confinante presentano autonomia strutturale desunta da una serie di indicatori tale da concludere che le due unità immobiliari siano nate singole ed indipendenti.
3.2. Con il secondo motivo si deduce la violazione dell’art. 606 co. 1 lett. c) in relazione all’art. 125 co. 3 cod. proc. pen. per omessa pronuncia sul motivo n. 4 del ricorso deciso dalla Corte di Cassazione con sentenza n. 26282 del 2023.

In particolare, richiamando il quarto motivo del ricorso per cassazione originariamente articolato, la difesa rammenta che era stata denunciata la violazione di legge con riferimento all’art. 7 u.c., legge n. 47/85 e art. 8 CEDU nonché vizio di motivazione, a norma dell’art. 606 comma 1 lett. c) ed e) c.p.p. avuto riguardo alla violazione del principio di proporzionalità, come elaborato alla giurisprudenza della Corte EDU. In particolare l’ordinanza originariamente impugnata non teneva conto: a) della mancata conoscenza da parte dell’istante, all’atto dell’acquisto dell’immobile, dell’ordine di demolizione; b) della conoscenza, da parte della stessa, all’atto dell’acquisto della avvenuta presentazione dell’istanza di condono; c) dell’attivazione da parte di costei, di conseguire la legalizzazione dell’immobile.
Il P.G. in persona del sostituto NOME COGNOME, ha concluso per iscritto chiedendo l’annullamento con rinvio limitatamente al punto 2 del ricorso.

Considerato in diritto

Il ricorso è fondato nei limiti che di seguito verranno precisati.

La Terza Sezione di questa Corte, con la sentenza n. 26282/23 ha annullato il precedente provvedimento rilevando che il giudice dell’esecuzione si era limitato ad affermare che “l’originario unico immobile abusivo è stato oggetto di frazionamento, con conseguente richiesta di condono autonomo per ciascun cespite derivante dal frazionamento stesso”, senza indicare né la volumetria illecitamente realizzata “né perché deve parlarsi di artificioso frazionamento della domanda di sanatoria”.

Il giudice dell’esecuzione, in sede di rinvio, ha rilevato che per l’interno manufatto erano state presentate due distinte istanze di condono da parte di soggetti, diversi da COGNOME NOME, unico proprietario dell’area, che aveva riportato condanna definitiva per l’abuso edilizio realizzato, ciascuna avente ad oggetto unità immobiliari aventi cubatura inferiore a 750 mc.. Le suddette istanze sono state ritenute dal decidente 15 riferibili all’intero manufatto abusivamente edificato dal proprietario dell’area con la conseguenza che le due cubature dovevano essere sommate così superando il limite di cui all’art. 39 L. 724/94.
Il giudice dell’esecuzione che pure ha fatto espresso richiamo a giurisprudenza di questa Corte (Cass. Pen. Sez. 3 n. 44596 del 20/5/2016) secondo la quale “ogni edificio va inteso come complesso unitario qualora faccia capo ad un unico soggetto legittimato alla proposizione della domanda di condono”, non si è fatto carico di valutare la legittimazione dei soggetti che avevano presentato le due istanze di condono ai sensi della legge 724/94 ossia la madre dell’esecutato,

COGNOME NOME (relativamente all’unità immobiliare divenuta di proprietà della COGNOME che subentrava nell’istanza) e , 4i COGNOME NOME (con riferimento all’unità immobiliare venduta nel prosieguo a NOME NOME).

2. E’ del pari fondato il secondo motivo. La difesa ha riportato il quarto motivo di ricorso che era stato sviluppato nella impugnazione relativa al provvedimento annullato con rinvio, relativamente al denunciato mancato rispetto del principio di proporzionalità nell’attuazione dell’ordine di demolizione dell’immobile illegalmente edificato ma adibito a luogo di abitazione come desumibile dalla giurisprudenza della Corte EDU.

La Terza Sezione di questa Corte, con la sentenza n. 26282/2023 sopra richiamata, ha ritenuto fondato il terzo motivo di ricorso e dichiarato, in quella sede “l’assorbimento delle censure proposte con il quarto motivo” sancendo che “il giudice del rinvio esaminerà il tema della legittimità o meno del permesso di costruire in sanatoria relativo all’immobile oggetto di sanatoria relativo all’immobile oggetto dell’ordine di demolizione dando compiutamente conto in motivazione delle ragioni poste a fondamento delle conclusioni cui riterrà di dover pervenire” e concludeva nel senso che “Alla luce di tali conclusioni, poi, se ancora necessario, esaminerà il profilo della denunciata violazione del principio di proporzionalità dell’ordine di demolizione, anche confrontandosi .con le osservazioni esposte nell’ordinanza impugnata”.
Questa Corte ha ripetutamente precisato che “nel caso in cui la Corte di cassazione accolga una parte dei motivi di ricorso, dichiarando assorbiti gli altri, il giudice del rinvio è tenuto a riesaminare e a decidere senza alcun vincolo, le questioni oggetto dei motivi assorbiti purché queste siano state ritualmente devolute alla cognizione del giudice di secondo grado attraverso i motivi di appello” (Sez. 4 sent. n. 49875 del 20.9.2018).

Nel caso di specie, il giudice del rinvio, non avendo condiviso le ragioni di legittimità del permesso di costruire in sanatoria e della sua idoneità a caducare l’ingiunzione a demolire aveva l’obbligo di esaminare il profilo della denunciata violazione del principio di proporzionalità. Il mancato riferimento a tale profilo di censura ritualmente devoluto alla cognizione del giudice con i motivi di impugnazione appare sostanziare il vizio di motivazione dedotto dal ricorrente.

P.Q.M.

Annulla il provvedimento impugnato con rinvio per nuovo esame al Tribunale di Napoli.

Così deciso il 9 maggio 2024 Il Con GLYPH estensore GLYPH

Il Presidente

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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