Foglio di via obbligatorio: i requisiti di validità

La Cassazione annulla una condanna per violazione del foglio di via obbligatorio. La Corte stabilisce che l’atto è illegittimo se, oltre al divieto di ritorno, manca l’esplicito ordine di rientro nel comune di residenza, elemento essenziale per la validità della misura.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Il Foglio di Via Obbligatorio: Quando è Valido?

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 24394 del 2023, ha riaffermato un principio cruciale per la validità del foglio di via obbligatorio, una delle più comuni misure di prevenzione. Un uomo, condannato in primo e secondo grado per aver violato il divieto di ritorno in alcuni comuni, ha visto la sua condanna annullata. Il motivo? Il provvedimento del Questore mancava di un elemento essenziale: l’ordine esplicito di fare rientro nel proprio comune di residenza. Questa decisione chiarisce che il foglio di via non è un mero ‘bando’, ma uno strumento con una duplice e inscindibile natura.

I Fatti del Caso: una Condanna Annullata

Un soggetto veniva condannato per il reato previsto dall’art. 76, comma 3, del D.Lgs. 159/2011 per aver violato un foglio di via emesso dal Questore. Il provvedimento gli vietava di fare ritorno per tre anni nei comuni di Morbegno, Talamona e Cosio Valtellino. Trovato in uno di questi comuni, scattava la condanna, confermata anche dalla Corte d’Appello di Milano.
La difesa, tuttavia, proponeva ricorso per Cassazione, sostenendo un vizio di legittimità del provvedimento originario: l’assenza della contestuale intimazione a fare rientro nel luogo di residenza. La Suprema Corte ha accolto il ricorso, annullando la sentenza senza rinvio ‘perché il fatto non sussiste’.

La Struttura del Foglio di Via Obbligatorio

Il cuore della decisione risiede nell’interpretazione dell’art. 2 del D.Lgs. 159/2011. Secondo la Cassazione, la norma delinea un provvedimento amministrativo che deve obbligatoriamente contenere due prescrizioni, connesse e inscindibili:
1. L’ordine di fare rientro nel luogo di residenza (cd. ordine di rimpatrio).
2. Il divieto di ritornare nel comune da cui si viene allontanati, per un periodo non superiore a tre anni.

L’assenza della prima prescrizione, quella relativa al ‘rimpatrio’, rende l’intero atto amministrativo illegittimo e, più precisamente, nullo per carenza di un elemento essenziale. Di conseguenza, viene a mancare il presupposto del reato: non si può essere puniti per aver violato un ordine non validamente formato.

Il Sindacato del Giudice Penale sull’Atto Amministrativo

La sentenza ribadisce il potere-dovere del giudice penale di verificare la legittimità del provvedimento amministrativo che costituisce il presupposto del reato. Non si tratta di un’indebita ingerenza nella discrezionalità della Pubblica Amministrazione, ma di un controllo di legalità. Se l’atto è difforme dal modello legale, come in questo caso per l’assenza di un elemento essenziale, il giudice deve disapplicarlo, facendo venire meno la base stessa dell’accusa penale.

Le Motivazioni della Decisione: La Funzione Preventiva della Misura

La Corte ha sottolineato che la ratio del foglio di via obbligatorio non è punitiva, ma preventiva. Lo scopo non è allontanare purchessia una persona ritenuta pericolosa, ma di controllarne la pericolosità sociale. Questo controllo, secondo il legislatore e una consolidata giurisprudenza (che risale alla Corte Costituzionale n. 68/1964), si esercita più efficacemente nel luogo di residenza del soggetto. Si presume, infatti, che in tale ambiente la persona abbia maggiori possibilità di reinserirsi e sia più facilmente monitorabile dalle forze dell’ordine.
Senza l’ordine di rimpatrio, la misura perderebbe la sua funzione preventiva, trasformandosi in un semplice ‘bando’, un ordine di allontanamento privo di una destinazione, contrario alla logica del sistema di prevenzione.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La pronuncia della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche. Anzitutto, chiarisce alle autorità di Pubblica Sicurezza che l’emissione di un foglio di via obbligatorio deve sempre includere l’esplicita intimazione al rimpatrio, non potendo questa essere considerata implicita nel divieto di ritorno. Per i cittadini, invece, stabilisce un fondamentale principio di garanzia: la violazione di un provvedimento amministrativo palesemente illegittimo perché incompleto non può integrare un reato. La condotta non è penalmente rilevante se l’atto presupposto è affetto da nullità strutturale.

Un foglio di via obbligatorio è valido se contiene solo il divieto di tornare in un certo comune?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che per essere valido, il provvedimento deve contenere due elementi inscindibili: il divieto di ritorno e l’ordine esplicito di fare rientro nel comune di residenza.

Cosa succede se una persona viola un foglio di via a cui manca l’ordine di rimpatrio?
La violazione non costituisce reato. Poiché il provvedimento amministrativo è illegittimo per la mancanza di un elemento essenziale, viene a mancare il presupposto stesso del reato. La condanna deve essere annullata perché ‘il fatto non sussiste’.

Perché è così importante l’ordine di rientrare nel comune di residenza?
L’ordine di rientro è fondamentale perché risponde alla finalità preventiva della misura. Lo scopo non è ‘bandire’ una persona, ma controllarne la pericolosità sociale facilitandone il reinserimento e la sorveglianza nel luogo dove ha la sua dimora abituale.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 1 Num. 24394 Anno 2023

Penale Sent. Sez. 1 Num. 24394 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 11/05/2023

SENTENZA

sul ricorso proposto da: COGNOME NOME, nato a MORBEGNO il DATA_NASCITA

avverso la sentenza del 16/06/2022 della CORTE APPELLO di MILANO visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

letta la requisitoria del Procuratore generale, NOME COGNOME, il quale ha concluso chiedendo l’annullamento senza rinvio dell’impugnata sentenza;

lette le conclusioni del difensore dell’imputato, AVV_NOTAIO del foro di SONDRIO, il quale ha chiesto l’annullamento dell’impugnata sentenza in accoglimento dei motivi di ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza della Corte di appello di Milano in data 16/6/2022, è stata confermata la sentenza del Giudice monocratico del Tribunale di Sondrio del 22/2/2021, che – a seguito di giudizio abbreviato – aveva condannato NOME COGNOME alla pena di un mese di arresto, per il reato di cui all’art. 76, comma 3, D. Lgs. n. 159 del 2011, per avere violato il divieto di fare rientro nei comuni di Morbegno, Talamona e Cosio Valtellino, imposto con foglio di via obbligatorio per anni tre, emesso dal Questore di Sondrio in data 5/9/2017, in quanto l’imputato veniva identificato a Morbegno in data 19/6/2019.
Avverso tale sentenza l’imputato ha proposto ricorso per cassazione, a mezzo del difensore AVV_NOTAIO, deducendo violazione di legge e manifesta illogicità della motivazione per non avere i giudici di merito rilevato – oltre alla violazione della prescrizione di non rientrare nei comuni oggetto dell’ordine di allontanamento – l’assenza della prescrizione rivolta all’intimato di rientrare nel comune di residenza, che necessariamente deve affiancare la prima prescrizione per raggiungere la finalità preventiva e non punitiva della misura di prevenzione in discorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

1.1. Questa Corte ha ripetutamente affermato, in tema di misure di prevenzione, che le prescrizioni di fare rientro nel luogo di residenza e di non ritornare nel comune oggetto dell’ordine di allontanamento costituiscono condizioni imprescindibili e inscindibili per la legittima emissione del foglio di via obbligatorio, cosicché l’assenza di un espresso ordine di rimpatrio determina l’illegittimità del provvedimento, sindacabile dal giudice penale, da cui deriva l’insussistenza del reato di cui all’art. 76, comma 3, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Sez. 1, n. 4074 del 09/01/2019, Pg c/ Pipis, Rv. 275159; Sez. 1, n. 40832 del 25/06/2019, NOME COGNOME, Rv. 277480; Sez. 1, n. 4374 del 20/12/2019, dep. 2020, COGNOME, Rv. 278158; Sez. 1, n. 13975 del 05/03/2020, COGNOME, Rv. 278821; Sez. 1, n. 14023 del 17/02/2022, Ciurar, Rv. 282851).
1.2. Non vi sono ragioni per disattendere e modificare tale orientamento, che risulta coerente a una corretta esegesi, sia letterale che logico-sistematica, della norma di riferimento, oltre che conforme a un’interpretazione costituzionalmente orientata. La condotta sanzionata dall’art. 76, comma 3, D. Lgs. n. 159 del 2011 consiste, invero, nella contravvenzione alle disposizioni di cui all’art. 2 del medesimo decreto legislativo, il quale stabilisce testualmente che «qualora le

persone indicate nell’articolo 1 siano pericolose per la sicurezza pubblica e si trovino fuori dei luoghi di residenza, il questore può rimandarvele con provvedimento motivato e con foglio di via obbligatorio, inibendo loro di ritornare, senza preventiva autorizzazione ovvero per un periodo non superiore a tre anni, nel comune dal quale sono allontanate». Dalla piana lettura della norma, che individua e descrive i presupposti e il contenuto del provvedimento amministrativo la cui inosservanza integra il reato e ne costituisce il necessario antecedente logico-giuridico, si evince, dunque, che la legittima emissione del provvedimento da parte del questore postula la sussistenza di una duplicità di condizioni, che devono ricorrere entrambe in modo congiunto (come fatto palese dall’uso della congiunzione “e”), rappresentate, da un lato, dal giudizio di pericolosità che deve essere formulato nei confronti della persona appartenente a una delle categorie indicate nell’art. 1 D. Lgs. n. 159 del 2011, e, dall’altro, dal dato di fatto che la persona si trovi fuori del luogo di residenza; in modo analogo, il contenuto del provvedimento, che rende l’atto amministrativo conforme alla fattispecie tipica descritta dalla legge, deve prevedere, quale presupposto necessario (e non già eventuale o alternativo) del divieto di rientro della persona (in difetto di auto-rizzazione, o prima del termine imposto) nel comune dal quale viene allontanata, l’ordine di fare ritorno nel luogo di residenza con foglio di via obbligatorio. L’accertamento che la persona si trova in un luogo diverso da quello di residenza e l’ordine conseguente di farvi (immediato) rientro costituiscono, perciò, condizioni inscindibili della legittima emissione della contestuale inibitoria, rivolta al medesimo soggetto, di fare ritorno nel luogo dal quale viene allontanato.
Consegue che l’assenza nel provvedimento del suddetto accertamento e del conseguente e necessario ordine cd. di “rimpatrio” rende l’atto amministrativo difforme dalla fattispecie legale e carente di uno degli elementi essenziali previsti dall’art. 2 D. Lgs. n. 159 del 2011, la cui mancanza è idonea a produrre la nullità (di natura strutturale) dell’atto prevista dall’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo.

1.3. Quanto all’ambito del sindacato demandato al giudice penale sulla legittimità del provvedimento amministrativo, non vi è dubbio che vi rientri il potere-dovere di verificarne la rispondenza al modello legale, che costituisce condizione di validità dell’atto integrante il presupposto del reato.

Il principio è stato affermato da questa Corte, con specifico riferimento al provvedimento di rimpatrio con foglio di via obbligatorio, sotto il profilo dell’insussistenza di vizi che determinino l’annullabilità dell’atto, da accertarsi alla luce dei consueti parametri, indicati nell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, dell’incompetenza, della violazione di legge e dell’eccesso di potere, con la

precisazione, riguardo a quest’ultimo, che il vizio è suscettibile di cognizione da parte del giudice ordinario non solo nella tipica configurazione dello sviamento di potere, ma anche nelle varie figure sintomatiche elaborate dalla giurisprudenza amministrativa (Sez. 1 n. 28549 del 18/06/2008, Rv. 241084). Non vi è, perciò, ragione di limitare o circoscrivere l’ambito e la portata del sindacato di legittimità del giudice penale, quando esso investa addirittura l’accertamento della presenza degli elementi essenziali del provvedimento amministrativo, la cui mancanza sia idonea a dare luogo alla forma più grave (e tendenzialmente insanabile) di patologia, rappresentata dalla nullità e non dalla mera annullabilità (in conformità all’indirizzo risalente a Sez. 3 n. 6537 del 30/03/1992, Rv. 190458).
Del resto, il provvedimento del questore previsto dall’art. 2 D. Lgs. n. 159 del 2011, che si risolve nell’applicazione di una misura di prevenzione personale da parte dell’autorità amministrativa, senza le garanzie di una verifica preventiva di legittimità da parte dell’autorità giudiziaria, si caratterizza per la sua incidenza restrittiva sulla libertà di circolazione e di soggiorno del destinatario, oggetto di specifica tutela costituzionale (art. 16 Cost.), nella cui sfera giuridica l’atto è idoneo a produrre effetti immediati, così da esigere una più attenta ricognizione giudiziale dei suoi elementi giustificativi e della puntuale osservanza dei presupposti e contenuti legali, da compiersi necessariamente a posteriori, in sede di accertamento della sussistenza del reato derivante dalla relativa violazione; con la conseguenza che in caso di accertato riscontro della mancanza di una delle condizioni di legittimità del provvedimento, il giudice penale è tenuto a disappliCOGNOMENOME, facendo venire meno lo stesso presupposto del reato (Sez. F, n. 54155 del 27/07/2018, Rv. 274649, in tema di sindacabilità dell’obbligo di motivazione sugli elementi di fatto da cui viene desunto il giudizio di pericolosità del soggetto).
1.4. Né potrebbe paventarsi l’inutilità dell’intimazione di fare immediato rientro nel luogo di residenza, in quanto oltre a porsi in contrasto col chiaro dettato normativo dell’art. 2 citato, rischia di assegnare al foglio di via obbligatorio una funzione diversa da quella di prevenzione che gli è propria.

Lo scopo del foglio di via obbligatorio, al pari di ogni altra misura di prevenzione personale, è infatti quello di prevenire le manifestazioni della pericolosità sociale di cui è portatore il destinatario, non quello dell’allontanamento purchessia delle persone pericolose da un determinato luogo, trovando l’applicazione di detta misura la propria ratio giustificatrice nel perseguimento dell’obiettivo di far rientrare la persona pericolosa nel luogo in cui il soggetto risiede e in cui può meglio esplicarsi il controllo di pubblica sicurezza nei suoi confronti: in tali termini si è espressa anche la Corte costituzionale nella sentenza n. 68 del 1964 con cui – affrontando la questione di legittimità
dell’allora art. 2 legge n. 1423 del 1956, sollevata con specifico riferimento all’interpretazione della misura ivi prevista come obbligo della persona pericolosa di allontanarsi da un determinato luogo, e non anche come obbligo di portarsi in un altro – ha affermato che l’obbligo normativo di fare rientro, almeno inizialmente, nel comune di residenza del soggetto risponde a un’esigenza logica, fondata sulla realtà, poiché senza l’indicazione di una destinazione il foglio di via avrebbe “l’aspetto di un bando, non di un ordine di trasferimento da un Comune ad un altro”; così che solo la contestuale intimazione dell’obbligo di rientro nel luogo di residenza, in uno col divieto di fare ritorno nel luogo di allontanamento, è idonea ad assicurare il più efficace controllo del soggetto, a cui mira la misura di prevenzione, da parte dell’autorità di pubblica sicurezza, “dovendosi ragionevolmente presumere che nel luogo della sua dimora abituale abbia le maggiori possibilità di reinserirsi in un ambiente più confacente ad un sistema di vita meno esposto ai pericoli ed ai turbamenti del luogo di non abituale dimora”.
Anche sotto tale profilo, dunque, l’interpretazione dell’art. 2 D. Lgs. n. 159 del 2011 fatta propria da questa Corte di legittimità si rivela l’unica conforme alla funzione assegnata alle misure di prevenzione personale dal sistema normativo, e dai principi di rango costituzionale e sovranazionale ai quali si ispira la relativa disciplina, che è quella di perseguire la finalità preventiva di controllare la pericolosità sociale di cui è portatore il soggetto destinatario, escludendo qualsiasi carattere sanzionatorio-punitivo tipico della sanzione penale; con l’ulteriore conseguenza che, presupponendo il divieto di fare rientro nel comune di allontanamento la sussistenza e, quindi, la conoscenza di un diverso comune nel quale il destinatario del foglio di via obbligatorio abbia diritto di soggiornare e dal quale non possa essere allontanato, la misura non sarà applicabile nei confronti di colui che sia privo di un’effettiva residenza o di un’abituale dimora, sia pure per un tempo limitato, nel territorio nazionale (Sez. 1 n. 13975 del 5/03/2020, Rv. 278821, in motivazione).
1.5. Deve, in definitiva, ribadirsi il principio per cui la necessaria compresenza e correlazione, nel provvedimento del questore, di entrambe le intimazioni, di fare rientro nel luogo di residenza e di non ritornare nel comune oggetto dell’ordine di allontanamento, la prima delle quali costituente condizione e antecedente logico dell’altra, comporta che entrambe devono concorrere a integrare la fattispecie legale tipica del provvedimento previsto dall’art. 2 D. Lgs. n. 159 del 2011, la cui corretta formazione costituisce il presupposto del reato derivante dall’inosservanza di una delle sue prescrizioni; così che la mancanza dell’una o dell’altra prescrizione, determinando la carenza di uno degli elementi essenziali dell’atto, che ne condizionano la validità e dunque la legittimità, fa venire meno lo stesso presupposto della condotta incriminata, costituita ex art.
76, comma 3, D. Lgs. n. 159 del 2011 dalla violazione di un provvedimento validamente e legittimamente formato.

La sentenza impugnata – ancora una volta – non ha inteso considerare questa consolidata indicazione ermeneutica, alla quale qui si intende dare continuità in quanto basata sulla ricostruzione normativa e sulla ratio della misura di prevenzione, limitandosi a ritenere sussistente un’indicazione implicita di rientro nel comune di residenza da ricavarsi dal divieto di fare ritorno nei comuni di Morbegno, Talamona e Cosio Valtellino.

Trattasi di una inferenza illogica e sostanzialmente elusiva della necessità di una specificazione di entrambe le prescrizioni nel foglio di via obbligatorio, per le ragioni che si sono testè illustrate.

Poiché è invece pacifico che il provvedimento del Questore di Sondrio che ordinava l’allontanamento del COGNOME dal territorio dei Comuni di Morbegno, Talamona e Cosio Valtellino con divieto di farvi rientro per la durata di anni tre, non conteneva la contestuale intimazione rivolta all’imputato di fare rientro nel luogo di residenza, la sentenza di condanna deve essere annullata senza rinvio perché il fatto non sussiste.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non sussiste. Così deciso il giorno 11 maggio 2023

Il Consigliere estensore

Il Presidente

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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