Falso ideologico: la differenza tra atto e licenza

La Corte di Cassazione chiarisce la distinzione tra falso ideologico in atto pubblico (art. 479 c.p.) e in autorizzazione amministrativa (art. 480 c.p.). Il caso riguarda un’autorizzazione per un’attività funebre ottenuta dichiarando il falso sui requisiti del gestore. La Corte ha stabilito che, poiché l’autorizzazione si limita a rimuovere un ostacolo all’esercizio di un’attività verificando requisiti oggettivi senza discrezionalità, la sua falsità integra il reato meno grave previsto dall’art. 480 c.p., con conseguente annullamento della misura cautelare.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Falso ideologico: Quando un’autorizzazione non è un atto pubblico

La recente sentenza della Corte di Cassazione n. 42162/2024 offre un’importante lezione sulla distinzione tra falso ideologico in atto pubblico e in autorizzazione amministrativa. Questa differenza, apparentemente tecnica, ha conseguenze pratiche enormi, influenzando la gravità del reato e la possibilità di applicare misure cautelari. La decisione scaturisce da un caso riguardante il rilascio di una licenza per un’impresa di onoranze funebri, basata su dichiarazioni non veritiere.

Il caso: un’autorizzazione per attività funebre ideologicamente falsa

I fatti al centro della vicenda vedono coinvolta l’amministratrice di fatto di una società di servizi funebri. La donna, non potendo gestire direttamente l’attività a causa di precedenti provvedimenti interdittivi antimafia, avrebbe utilizzato un’altra persona come amministratore formale (un prestanome). Insieme, avrebbero presentato un’istanza al Comune per ottenere l’autorizzazione allo svolgimento dell’attività, attestando falsamente che l’amministratore formale fosse l’unico responsabile e in possesso di tutti i requisiti di legge.

Inizialmente, il Giudice per le indagini preliminari aveva qualificato il fatto come concorso in induzione in errore di un pubblico ufficiale e falso ideologico in atto pubblico, ai sensi dell’art. 479 del codice penale, disponendo gli arresti domiciliari per l’indagata.

La riqualificazione del fatto e il ricorso in Cassazione

In sede di riesame, il Tribunale della Libertà ha ribaltato la decisione. I giudici hanno riqualificato il reato nella fattispecie meno grave di falso ideologico in certificati o autorizzazioni amministrative, prevista dall’art. 480 del codice penale. Secondo il Tribunale, l’atto in questione era una mera autorizzazione a carattere vincolato, il cui rilascio dipendeva dalla semplice verifica di requisiti oggettivi, senza margini di discrezionalità per l’amministrazione comunale.

Questa riqualificazione ha portato all’annullamento della misura cautelare, poiché l’art. 280 del codice di procedura penale non consente l’applicazione di misure coercitive per reati puniti con una pena così lieve. Contro questa decisione, il Procuratore della Repubblica ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che l’autorizzazione avesse la natura di un vero e proprio atto pubblico, data la discrezionalità tecnica richiesta per valutare l’idoneità di strutture, personale e l’assenza di conflitti d’interesse.

La distinzione tra Atto Pubblico e Autorizzazione Amministrativa

Il cuore della questione giuridica risiede nella differenza tra due tipi di atti:

* Atto Pubblico (rilevante per l’art. 479 c.p.): È caratterizzato dalla capacità di produrre effetti costitutivi, modificativi o estintivi su situazioni giuridiche di rilevanza pubblica. In altre parole, crea, cambia o elimina diritti e doveri.
* Autorizzazione Amministrativa (rilevante per l’art. 480 c.p.): È un atto che si limita a rimuovere un limite legale all’esercizio di un’attività già esistente. La Pubblica Amministrazione si limita ad attestare la presenza dei requisiti richiesti dalla legge, senza esercitare un potere discrezionale nel merito.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del Procuratore, confermando la decisione del Tribunale del Riesame. Gli Ermellini hanno chiarito che l’autorizzazione allo svolgimento di attività funebre, disciplinata dalla normativa regionale, è a tutti gli effetti un’autorizzazione amministrativa e non un atto pubblico.

Il suo scopo, infatti, è quello di rimuovere i limiti posti dalla legge all’esercizio della libertà d’impresa, una volta che l’amministrazione comunale abbia verificato la sussistenza di requisiti oggettivi (idoneità dei locali, del personale, ecc.). L’ente pubblico non ha la facoltà di effettuare valutazioni discrezionali ulteriori; una volta accertata la presenza dei requisiti, è tenuto a rilasciare il titolo.

L’atto, quindi, si risolve in una mera ‘attestazione di verità’ circa la presenza di tali requisiti. Anche i poteri di vigilanza e controllo successivi, citati dal ricorrente, sono finalizzati esclusivamente a questa verifica e non implicano una valutazione discrezionale. Di conseguenza, la falsità contenuta in tale atto ricade correttamente nell’ipotesi di reato di cui all’art. 480 c.p.

Conclusioni

La sentenza ribadisce un principio fondamentale del diritto penale: la corretta qualificazione giuridica di un atto amministrativo è decisiva per determinare il reato e le sue conseguenze. La distinzione tra atto pubblico e autorizzazione non è un mero esercizio teorico, ma un criterio sostanziale che definisce la gravità della condotta illecita e, come in questo caso, la possibilità di applicare o meno una misura restrittiva della libertà personale. La pronuncia della Cassazione consolida l’interpretazione secondo cui gli atti amministrativi vincolati, che si limitano a certificare l’esistenza di presupposti di legge, non possono essere equiparati agli atti pubblici dotati di efficacia costitutiva.

Qual è la differenza penale tra un ‘atto pubblico’ e una ‘autorizzazione amministrativa’?
Un ‘atto pubblico’ è un documento che crea, modifica o estingue situazioni giuridiche di rilevanza pubblica; la sua falsità ideologica è punita dall’art. 479 c.p. Una ‘autorizzazione amministrativa’ è un atto che rimuove un limite legale all’esercizio di un’attività, verificando requisiti oggettivi senza discrezionalità; la sua falsità è punita dal reato meno grave dell’art. 480 c.p.

Perché la falsità in un’autorizzazione per attività funebre è considerata un reato meno grave (art. 480 c.p.)?
Perché, secondo la Corte, tale atto non ha effetti costitutivi di nuove situazioni giuridiche, ma si limita a rimuovere un ostacolo all’esercizio di un’attività imprenditoriale. L’amministrazione verifica solo la presenza di requisiti oggettivi in modo vincolato, senza margini di discrezionalità. Pertanto, l’atto rientra nella categoria delle autorizzazioni e non degli atti pubblici.

Cosa comporta per l’indagato la riqualificazione del reato da art. 479 a art. 480 c.p.?
La riqualificazione nel reato meno grave previsto dall’art. 480 c.p. comporta l’insussistenza delle condizioni per l’applicazione di misure cautelari coercitive, come gli arresti domiciliari. Questo perché l’art. 280 del codice di procedura penale non consente tali misure per reati con pene edittali inferiori a una certa soglia, come nel caso dell’art. 480 c.p.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 5 Num. 42162 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 5 Num. 42162 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 24/09/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da: PROCURATORE DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI FOGGIA nel procedimento a carico di:

NOME NOME a MATTINATA il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 27/03/2024 del TRIB. LIBERTA’ di BARI

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

letta la requisitoria a firma del AVV_NOTAIO COGNOME, che ha chiesto di rigettare il ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza emessa il 28 febbraio 2024, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Foggia aveva applicato la misura degli arresti domiciliari nei confronti di NOME, in relazione al reato di cui agli artt. 110, 48 e 479 cod. pen.

Secondo l’impostazione accusatoria, ritenuta fondata dal Giudice per le indagini preliminari, la COGNOME – amministratrice di fatto della “RAGIONE_SOCIALE” – in concorso con COGNOME NOME (amministratore della medesima società, solo sotto il profilo formale) e di COGNOME NOME (assessore ai lavori pubblici del Comune di Manfredonia), inducendo in errore la dirigente del settore attività produttive del Comune di Manfredonia sulla veridicità delle circostanze a lei riferite e rappresentate, avrebbe concorso a formare l’autorizzazione allo svolgimento dell’attività funebre n. 40913, rilasciata in favore della “RAGIONE_SOCIALE” ideologicamente falsa, nella parte cui attestava che il COGNOME era unico amministratore della società istante, era il responsabile della conduzione dell’attività funebre ed era in possesso dei necessari requisiti normativi.
L’azienda, in realtà, sarebbe stata gestita proprio dalla COGNOME (già titolare di impresa funebre), che non era in possesso dei requisiti previsti dalla legge per lo svolgimento dell’attività funebre, in quanto raggiunta dai precedenti provvedimenti di interdittiva antimafia e pertanto inabilitata allo svolgimento dell’attività in questione. Il COGNOME e la COGNOME avrebbero entrambi contribuito alla presentazione dell’istanza, nella quale erano rappresentate le circostanze relative alla conduzione dell’azienda e al possesso dei requisiti previsti dalla legge, mentre il COGNOME, nella qualità di assessore ai lavori pubblici del Comune di Manfredonia, avrebbe sollecitato i dirigenti comunali al rilascio dell’autorizzazione.
Con ordinanza del 27 marzo 2024, il Tribunale di Bari – Sezione riesame -, previa riqualificazione del fatto nel delitto previsto dagli artt. 110, 48 e 480 cod. pen., ha accolto il riesame e ha annullato l’ordinanza applicativa della misura cautelare. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che l’atto falso fosse «un atto autorizzatorio in senso stretto, a carattere vincolato nei presupposti, che non contemplava margini di discrezionalità, se non nei limiti, strettamente tecnici, relativi alla sussistenza dei requisiti per lo svolgimento dell’attività funebre». Avendo tali caratteri, la falsità di tale atto andava ricondotta nell’ambito applicativo dell’art. 480 cod. pen. e non in quello dell’art. 479, che riguardava la falsità di atti pubblici, caratterizzati «dalla produttività di effetti costitutivi, trasla modificativi o estintivi di situazioni giuridiche soggettive di rilevanza pubblicistica». La riqualificazione giuridica del fatto determinava, ai sensi dell’art. 280 cod. proc. pen., l’insussistenza delle condizioni di applicabilità della misura coercitiva.
Avverso l’ordinanza del Tribunale, il AVV_NOTAIO della Repubblica presso il Tribunale di Foggia ha proposto ricorso per cassazione.

2.1 Con un unico motivo, deduce i vizi di motivazione e di erronea applicazione della legge penale, in relazione agli artt. 479 e 480 cod. pen.

Il ricorrente contesta la qualificazione del provvedimento in questione come atto autorizzatorio in senso stretto, a carattere vincolato nei presupposti e privo di margini di discrezionalità.

Il ricorrente, in primo luogo, delinea quella che sarebbe la differenza tra atto autorizzatorio e atto pubblico.

Il primo sarebbe un atto vincolato, il cui rilascio sarebbe subordinato a una verifica meramente documentale. L’atto pubblico, invece, sarebbe caratterizzato da valutazioni discrezionali, seppur di carattere esclusivamente tecnico.

La distinzione avrebbe riflessi fondamentali in materia penale, con riferimento all’ambito di operatività delle fattispecie di cui agli artt. 479 e 480 cod. pen.

Infatti, la falsità di un atto caratterizzato da valutazioni discrezionali quand’anche denominato autorizzazione, dovrebbe essere, in ogni caso, ricondotto all’ambito di applicazione della fattispecie prevista dall’art. 479 cod. pen.

La falsità di un atto a carattere vincolato, invece, configurerebbe il reato previsto dall’art. 480 cod. pen.

Nel caso dell’autorizzazione allo svolgimento di attività funebre, secondo il ricorrente, l’istruttoria dell’atto sarebbe caratterizzata da discrezionalità tecnica, che verrebbe esercitata in relazione alle seguenti valutazioni: «idoneità delle strutture, dei mezzi e del personale»; «assenza di conflitti di interesse»; «adeguatezza della formazione del responsabile». L’autorità amministrativa competente, inoltre, avrebbe ampi poteri ispettivi e di controllo.

Dovrebbe, pertanto, escludersi che l’atto in questione possa qualificarsi in termini di mera autorizzazione vincolata e la falsità di esso, conseguentemente, non potrebbe ricondursi all’ambito di applicazione della fattispecie prevista dall’art. 480 cod. pen.

Si tratterebbe, invece, di un atto pubblico, in considerazione della natura discrezionale dell’attività finalizzata al suo rilascio. La sua falsità, pertant integrerebbe il reato previsto dall’art. 479 cod. pen.

Il AVV_NOTAIO generale, nelle sue conclusioni scritte, ha chiesto di rigettare il ricorso.

AVV_NOTAIO, per l’indagata, ha depositato una memoria difensiva con la quale ha chiesto di dichiarare inammissibile il ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso deve essere rigettato.

1.1. Occorre premettere che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «l’atto pubblico è caratterizzato dalla produttività di effetti costitutivi, traslat modificativi o estintivi di situazioni giuridiche soggettive di rilevanza pubblicistica e, in via congiuntiva o anche alternativa, dalla documentazione di attività compiuta dal pubblico ufficiale o di fatti avvenuti alla sua presenza o da lui percepiti» (Sez. F, n. 31143 del 11/08/2022, COGNOME, Rv. 283709; Sez. 5, n. 16496 del 20/04/2006, COGNOME, Rv. 234462; Sez. 5, n. 7120 del 22/12/1998, Rv. 212559).
Invece, «l’autorizzazione amministrativa – che secondo la dottrina è l’atto amministrativo discrezionale con cui un’autorità rimuove i limiti che, per motivi di pubblico interesse, sono posti in via generale ed astratta dalla legge all’esercizio di una preesistente situazione giuridica soggettiva – rileva, ai fini penalistici, come atto che si risolve in un’attestazione di verità o di scienza fatta dal pubblico ufficiale (o dal pubblico impiegato) destiNOME a rimuovere, nei confronti di singoli soggetti, permanentemente o temporaneamente, i limiti posti dalla legge a determinate attività» (Sez. F, n. 31143 del 11/08/2022, COGNOME; Sez. 1, n. 2207 del 18/01/1995, COGNOME, Rv. 200422).
La distinzione, sotto il profilo penale, appare principalmente legata agli effetti che l’atto produce e tale criterio distintivo appare anche coerente con il più grave trattamento sanzionatorio previsto dall’art. 479 cod. pen.

Tanto premesso in diritto, appare evidente che l’autorizzazione allo svolgimento di «attività funebre» (discipliNOME a livello regionale dalla legge reg. Puglia n. 34 del 2008) sia, anche da un punto di vista sostanziale, un’autorizzazione.

L’atto, invero, rimuove i limiti posti dall’ordinamento all’esercizio di una determiNOME attività privata e non ha effetti costitutivi, traslativi, modificativ estintivi di situazioni giuridiche soggettive di rilevanza pubblicistica.

L’art. 15, legge reg. Puglia n. 34 del 2008, invero, nel riconoscere l’attività funebre quale esplicazione della più ampia libertà di impresa, ne subordina l’esercizio alla presenza di alcuni requisiti (specificati e integrati dalla normativa secondaria), che deve essere verificata dall’amministrazione comunale, la quale, rilasciando l’autorizzazione, rimuove i limiti all’esercizio della suddetta attività imprenditoriale.

Dalla normativa in materia, emerge in maniera evidente che l’autorità amministrativa, una volta verificata la presenza dei requisiti, sia tenuta a rilasciare l’autorizzazione, senza avere la possibilità di effettuare alcuna valutazione al

riguardo, risolvendosi l’atto in un’attestazione di verità circa la presenza dei suddetti requisiti.

Prive di fondamento, in ogni caso, sono le argomentazioni poste a sostegno del ricorso. Le norme in materia, invero, pretendono che l’impresa sia dotata di locali e di mezzi idonei nonché di personale formato e di un responsabile specificamente individuato. Si tratta di requisiti oggettivi, la cui sussistenza deve essere verificata dall’autorità amministrativa competente.

Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, anche l’istruttoria espletata nell’ambito del procedimento amministrativo sembra priva di significativi margini di discrezionalità, risolvendosi in atti sempre finalizzati alla mera verifica della sussistenza dei requisiti.

Il ricorrente ha dato particolare rilievo ai poteri di vigilanza e di controllo che la normativa riconosce all’autorità amministrativa competente al rilascio dell’autorizzazione, non considerando, però, che tali poteri sono sempre finalizzati alla verifica dei requisiti richiesti dalla legge e non correlati a valutazion discrezionali.

Il ricorso, alla stregua delle considerazioni esposte, deve essere rigettato.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso del pubblico ministero.

Così deciso, il 24 settembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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