Falsità in autorizzazioni: la Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 42161/2024, ha chiarito la distinzione tra atto pubblico e autorizzazione amministrativa. Il caso riguardava la presunta falsità in autorizzazioni per l’esercizio di attività funebre. La Corte ha stabilito che, quando l’atto della P.A. si limita a verificare requisiti oggettivi senza discrezionalità, si tratta di un’autorizzazione. Di conseguenza, la falsità ideologica rientra nel reato meno grave previsto dall’art. 480 c.p., con importanti conseguenze sull’applicabilità delle misure cautelari.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Falsità in autorizzazioni: quando un atto non è ‘pubblico’

La recente sentenza della Corte di Cassazione, n. 42161 del 2024, offre un’importante lezione sulla differenza tra ‘atto pubblico’ e ‘autorizzazione amministrativa’, un confine sottile ma con enormi conseguenze pratiche, soprattutto in materia di falsità in autorizzazioni e applicazione di misure cautelari. Il caso esaminato riguarda un’autorizzazione per l’esercizio di attività funebre, ma i principi espressi dalla Suprema Corte hanno una valenza generale.

I Fatti del Caso

Il Giudice per le indagini preliminari presso un Tribunale del Sud Italia aveva disposto una misura cautelare (divieto di dimora in un comune) nei confronti di un soggetto, amministratore formale di una società di servizi funebri. L’accusa era di aver concorso, insieme all’amministratore di fatto (soggetto colpito da interdittiva antimafia) e a un assessore comunale, a formare un’autorizzazione ideologicamente falsa.

Secondo l’accusa, la documentazione presentata al Comune per ottenere la licenza attestava falsamente che l’amministratore formale fosse l’unico gestore e in possesso dei requisiti di legge, nascondendo il ruolo dell’amministratore di fatto, che non avrebbe potuto operare nel settore. Il reato ipotizzato era quello di falsità ideologica in atto pubblico (art. 479 c.p.).

Tuttavia, il Tribunale del Riesame, adito dalla difesa, aveva annullato la misura cautelare. La ragione? Una diversa qualificazione giuridica del fatto: non falsità in atto pubblico (art. 479 c.p.), bensì falsità in autorizzazione amministrativa (art. 480 c.p.), un reato meno grave che non consente l’applicazione di quella specifica misura cautelare. La Procura ha quindi proposto ricorso in Cassazione contro questa decisione.

La questione giuridica e la falsità in autorizzazioni

Il cuore della controversia risiede nella natura del provvedimento comunale. È un ‘atto pubblico’ o una mera ‘autorizzazione amministrativa’?

* La tesi della Procura (ricorrente): L’autorizzazione per l’attività funebre non è un semplice controllo documentale. L’amministrazione deve compiere valutazioni discrezionali di natura tecnica sulla ‘idoneità delle strutture, dei mezzi e del personale’, sull’ ‘assenza di conflitti di interesse’ e sulla ‘adeguatezza della formazione’. Questa discrezionalità, seppur tecnica, renderebbe il provvedimento un atto pubblico a tutti gli effetti, la cui falsificazione ricade nella fattispecie più grave dell’art. 479 c.p.

* La tesi del Tribunale del Riesame (confermata dalla Cassazione): L’atto in questione è un’autorizzazione ‘in senso stretto’. L’attività imprenditoriale funebre è libera, ma la legge ne subordina l’esercizio al possesso di determinati requisiti. Il ruolo del Comune è solo quello di verificare che tali requisiti, oggettivamente predeterminati dalla normativa, sussistano. Una volta effettuata questa verifica, l’ente è tenuto a rilasciare l’autorizzazione, senza margini di discrezionalità. L’atto, quindi, si limita a ‘rimuovere un limite’ all’esercizio di un’attività, configurandosi come autorizzazione la cui falsità è punita dall’art. 480 c.p.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso della Procura, confermando la decisione del Tribunale del Riesame. I giudici hanno ribadito la consolidata distinzione giurisprudenziale:

* L’atto pubblico è caratterizzato dalla ‘produttività di effetti costitutivi, traslativi, modificativi o estintivi di situazioni giuridiche soggettive di rilevanza pubblicistica’. In altre parole, crea, modifica o cancella diritti e doveri con valenza per la collettività.
* L’autorizzazione amministrativa, ai fini penalistici, è un atto che si risolve in ‘un’attestazione di verità o di scienza’ fatta dal pubblico ufficiale, destinata a rimuovere i limiti posti dalla legge all’esercizio di un’attività privata preesistente.

Nel caso specifico, la legge regionale disciplina l’attività funebre come espressione della libertà d’impresa. L’autorizzazione comunale non crea un nuovo diritto, ma semplicemente consente l’esercizio di un’attività a chi dimostra di avere i requisiti previsti. Il fatto che la Pubblica Amministrazione debba verificare requisiti oggettivi (idoneità di locali, mezzi, personale) non trasforma il processo in un’attività discrezionale. Si tratta di una verifica vincolata, il cui esito positivo obbliga al rilascio del titolo. Anche i poteri di vigilanza e controllo successivi, evidenziati dalla Procura, sono finalizzati sempre e solo alla verifica del mantenimento dei medesimi requisiti, non a valutazioni discrezionali.

Conclusioni

La sentenza consolida un principio fondamentale: per distinguere la falsità in autorizzazioni (art. 480 c.p.) dalla più grave falsità in atto pubblico (art. 479 c.p.), bisogna guardare agli effetti dell’atto. Se l’atto si limita a certificare la sussistenza di requisiti predefiniti per rimuovere un ostacolo all’esercizio di un’attività privata, si tratta di un’autorizzazione. Se invece produce effetti costitutivi o modificativi su situazioni giuridiche, è un atto pubblico. Questa distinzione non è puramente teorica: come dimostra il caso, da essa dipende non solo la gravità del reato, ma anche la possibilità di applicare o meno misure cautelari personali, incidendo profondamente sulla libertà dell’indagato prima ancora di una sentenza definitiva.

Qual è la differenza penale tra un ‘atto pubblico’ e una ‘autorizzazione amministrativa’?
Secondo la Cassazione, l’atto pubblico è caratterizzato dalla capacità di produrre effetti costitutivi, traslativi, modificativi o estintivi di situazioni giuridiche di rilevanza pubblica. L’autorizzazione amministrativa, invece, si limita a rimuovere i limiti posti dalla legge all’esercizio di un’attività privata preesistente, attestando la presenza di determinati requisiti.

Perché la falsità nell’autorizzazione per un’attività funebre è stata considerata un reato ai sensi dell’art. 480 c.p. (falsità in autorizzazioni) e non dell’art. 479 c.p. (falsità in atto pubblico)?
Perché la Corte ha ritenuto che l’autorizzazione per l’attività funebre non crei un nuovo diritto, ma si limiti a rimuovere un divieto all’esercizio della libera impresa, previa verifica di requisiti oggettivi e predeterminati dalla legge. L’amministrazione comunale non esercita una vera e propria discrezionalità, ma svolge un’attività di controllo vincolato, il che qualifica l’atto come autorizzazione e non come atto pubblico.

Quali sono state le conseguenze pratiche della riqualificazione del reato da art. 479 a 480 c.p.?
La riqualificazione del fatto nel reato meno grave previsto dall’art. 480 c.p. ha determinato l’insussistenza delle condizioni di applicabilità della misura cautelare del divieto di dimora, come previsto dall’art. 280 del codice di procedura penale. Di conseguenza, il Tribunale del Riesame ha annullato l’ordinanza applicativa della misura, decisione poi confermata dalla Corte di Cassazione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 5 Num. 42161 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 5 Num. 42161 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 24/09/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da: PROCURATORE DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI FOGGIA nel procedimento a carico di: COGNOME NOME nato a FOGGIA il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 27/03/2024 del TRIB. LIBERTA’ di BARI

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME; letta la requisitoria a firma del Sostituto Procuratore Generale COGNOME

COGNOME, che ha chiesto di rigettare il ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza emessa il 28 febbraio 2024, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Foggia aveva applicato la misura del divieto di dimora nel comune di Manfredonia nei confronti di COGNOME NOME, in relazione al reato di cui agli artt. 110, 48 e 479 cod. pen.

Secondo l’impostazione accusatoria, ritenuta fondata dal Giudice per le indagini preliminari, il COGNOME – amministratore della “RAGIONE_SOCIALE” solo sotto il profilo formale – in concorso con COGNOME NOME (amministratore di fatto della medesima società) e di COGNOME NOME (assessore ai lavori pubblici del Comune di Manfredonia), inducendo in errore la dirigente del settore attività produttive del Comune di Manfredonia sulla veridicità delle circostanze a lei riferite e rappresentate, avrebbe concorso a formare l’autorizzazione allo svolgimento dell’attività funebre n. 40913, rilasciata in favore della “RAGIONE_SOCIALE ideologicamente falsa, nella parte cui attestava che il COGNOME era unico amministratore della società istante, era il responsabile della conduzione dell’attività funebre ed era in possesso dei necessari requisiti normativi.
L’azienda, in realtà, sarebbe stata gestita da COGNOME NOME (già titolare di impresa funebre), che non era in possesso dei requisiti previsti dalla legge per lo svolgimento dell’attività funebre, in quanto raggiunta dai precedenti provvedimenti di interdittiva antimafia e pertanto inabilitata allo svolgimento dell’attività in questione. Il COGNOME e la COGNOME avrebbero entrambi contribuito alla presentazione dell’istanza, nella quale erano rappresentate le circostanze relative alla conduzione dell’azienda e al possesso dei requisiti previsti dalla legge, mentre il COGNOME, nella qualità di assessore ai lavori pubblici del Comune di Manfredonia, avrebbe sollecitato i dirigenti comunali al rilascio dell’autorizzazione.
Con ordinanza del 27 marzo 2024, il Tribunale di Bari – Sezione riesame -, previa riqualificazione del fatto nel delitto previsto dagli artt. 110, 48 e 480 cod. pen., ha accolto il riesame e ha annullato l’ordinanza applicativa della misura cautelare. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che l’atto falso fosse «un atto autorizzatorio in senso stretto, a carattere vincolato nei presupposti, che non contemplava margini di discrezionalità, se non nei limiti, strettamente tecnici, relativi alla sussistenza dei requisiti per lo svolgimento dell’attività funebre». Avendo tali caratteri, la falsità di tale atto andava ricondotta nell’ambito applicativo dell’art. 480 cod. pen. e non in quello dell’art. 479, che riguardava la falsità di att pubblici, caratterizzati «dalla produttività di effetti costitutivi, trasl modificativi o estintivi di situazioni giuridiche soggettive di rilevanza pubblicistica». La riqualificazione giuridica del fatto determinava, ai sensi dell’art. 280 cod. proc. pen., l’insussistenza delle condizioni di applicabilità della misura coercitiva.
Contro l’ordinanza del Tribunale, il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Foggia ha proposto ricorso per cassazione.

2.1. Con un unico motivo, deduce i vizi di motivazione e di erronea applicazione della legge penale, in relazione agli artt. 479 e 480 cod. pen.

Il ricorrente contesta la qualificazione del provvedimento in questione come atto autorizzatorio in senso stretto, a carattere vincolato nei presupposti e privo di margini di discrezionalità.

Il ricorrente, in primo luogo, delinea quella che sarebbe la differenza tra atto autorizzatorio e atto pubblico.

Il primo sarebbe un atto vincolato, il cui rilascio sarebbe subordinato a una verifica meramente documentale. L’atto pubblico, invece, sarebbe caratterizzato da valutazioni discrezionali, seppur di carattere esclusivamente tecnico.

La distinzione avrebbe riflessi fondamentali in materia penale, con riferimento all’ambito di operatività delle fattispecie di cui agli artt. 479 e 480 cod. pen.

Infatti, la falsità di un atto caratterizzato da valutazioni discrezionali quand’anche denominato autorizzazione, dovrebbe essere, in ogni caso, ricondotto all’ambito di applicazione della fattispecie prevista dall’art. 479 cod. pen.

La falsità di un atto a carattere vincolato, invece, configurerebbe il reato previsto dall’art. 480 cod. pen.

Nel caso dell’autorizzazione allo svolgimento di attività funebre, secondo il ricorrente, l’istruttoria dell’atto sarebbe caratterizzata da discrezionalità tecnica, che verrebbe esercitata in relazione alle seguenti valutazioni: «idoneità delle strutture, dei mezzi e del personale»; «assenza di conflitti di interesse»; «adeguatezza della formazione del responsabile». L’autorità amministrativa competente, inoltre, avrebbe ampi poteri ispettivi e di controllo.

Dovrebbe, pertanto, escludersi che l’atto in questione possa qualificarsi in termini di mera autorizzazione vincolata e la falsità di esso, conseguentemente, non potrebbe ricondursi all’ambito di applicazione della fattispecie prevista dall’art. 480 cod. pen.

Si tratterebbe, invece, di un atto pubblico, in considerazione della natura discrezionale dell’attività finalizzata al suo rilascio. La sua falsità, pertant integrerebbe il reato previsto dall’art. 479 cod. pen.

Il Procuratore generale, nelle sue conclusioni scritte, ha chiesto di rigettare il ricorso.

AVV_NOTAIO, per l’indagato, ha depositato una memoria difensiva con la quale ha chiesto di dichiarare inammissibile o di rigettare il ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso deve essere rigettato.

1.1. Occorre premettere che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «l’atto pubblico è caratterizzato dalla produttività di effetti costitutivi, trasla modificativi o estintivi di situazioni giuridiche soggettive di rilevanza pubblicistic e, in via congiuntiva o anche alternativa, dalla documentazione di attività compiuta dal pubblico ufficiale o di fatti avvenuti alla sua presenza o da lui percepiti» (Sez. F, n. 31143 del 11/08/2022, COGNOME, Rv. 283709; Sez. 5, n. 16496 del 20/04/2006, COGNOME, Rv. 234462; Sez. 5, n. 7120 del 22/12/1998, Rv. 212559).
Invece, «l’autorizzazione amministrativa – che secondo la dottrina è l’atto amministrativo discrezionale con cui un’autorità rimuove i limiti che, per motivi di pubblico interesse, sono posti in via generale ed astratta dalla legge all’esercizio di una preesistente situazione giuridica soggettiva – rileva, ai fini penalistici, come atto che si risolve in un’attestazione di verità o di scienza fatta dal pubblico ufficiale (o dal pubblico impiegato) destinata a rimuovere, nei confronti di singoli soggetti, permanentemente o temporaneamente, i limiti posti dalla legge a determinate attività» (Sez. F, n. 31143 del 11/08/2022, COGNOME; Sez. 1, n. 2207 del 18/01/1995, COGNOME, Rv. 200422).
La distinzione, sotto il profilo penale, appare principalmente legata agli effetti che l’atto produce e tale criterio distintivo appare anche coerente con il più grave trattamento sanzionatorio previsto dall’art. 479 cod. pen.

Tanto premesso in diritto, appare evidente che l’autorizzazione allo svolgimento di «attività funebre» (disciplinata a livello regionale dalla legge reg. Puglia n. 34 del 2008) sia, anche da un punto di vista sostanziale, un’autorizzazione.

L’atto, invero, rimuove i limiti posti dall’ordinamento all’esercizio di una determinata attività privata e non ha effetti costitutivi, traslativi, modificativ estintivi di situazioni giuridiche soggettive di rilevanza pubblicistica.

L’art. 15, legge reg. Puglia n. 34 del 2008, invero, nel riconoscere l’attività funebre quale esplicazione della più ampia libertà di impresa, ne subordina l’esercizio alla presenza di alcuni requisiti (specificati e integrati dalla normativa secondaria), che deve essere verificata dall’amministrazione comunale, la quale, rilasciando l’autorizzazione, rimuove i limiti all’esercizio della suddetta attivit imprenditoriale.

Dalla normativa in materia, emerge in maniera evidente che l’autorità amministrativa, una volta verificata la presenza dei requisiti, sia tenuta a rilasciare l’autorizzazione, senza avere la possibilità di effettuare alcuna valutazione al riguardo, risolvendosi l’atto in un’attestazione di verità circa la presenza dei suddetti requisiti.

Prive di fondamento, in ogni caso, sono le argomentazioni poste a sostegno del ricorso. Le norme in materia, invero, pretendono che l’impresa sia dotata di

locali e di mezzi idonei nonché di personale formato e di un responsabile specificamente individuato. Si tratta di requisiti oggettivi, la cui sussistenza deve essere verificata dall’autorità amministrativa competente.

Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, anche l’istruttoria espletata nell’ambito del procedimento amministrativo sembra priva di significativi margini di discrezionalità, risolvendosi in atti sempre finalizzati alla mera verifica della sussistenza dei requisiti.

Il ricorrente ha dato particolare rilievo ai poteri di vigilanza e di controllo che la normativa riconosce all’autorità amministrativa competente al rilascio dell’autorizzazione, non considerando, però, che tali poteri sono sempre finalizzati alla verifica dei requisiti richiesti dalla legge e non correlati a valutazion discrezionali.

Il ricorso, alla stregua delle considerazioni esposte, deve essere rigettato.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso del pubblico ministero.

Così deciso, il 24 settembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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