Espulsione e pena: la Cassazione chiarisce la priorità

La Corte di Cassazione ha annullato il trattenimento in un CPR di un cittadino straniero, destinatario sia di un provvedimento di espulsione sia di un ordine di esecuzione penale sospeso. La sentenza chiarisce il principio di prevalenza tra espulsione e pena, stabilendo che l’avvio della fase esecutiva di una condanna penale, anche se in attesa di misure alternative, rende l’espulsione ineseguibile e, di conseguenza, il trattenimento illegittimo perché privo del suo presupposto fondamentale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Espulsione e Pena: La Cassazione Sancisce la Prevalenza dell’Esecuzione Penale

La gestione dei cittadini stranieri che sono destinatari sia di un provvedimento di espulsione amministrativa sia di una condanna penale definitiva rappresenta una questione complessa. Con la sentenza n. 1039/2026, la Corte di Cassazione interviene per fare chiarezza sul rapporto tra espulsione e pena, stabilendo un principio fondamentale: l’inizio della fase di esecuzione di una pena detentiva prevale sull’espulsione, rendendo illegittimo il trattenimento in un Centro di Permanenza per i Rimpatri (CPR).

I Fatti del Caso

Un cittadino straniero, dopo aver presentato domanda di protezione internazionale, veniva trattenuto in un CPR in esecuzione di un decreto di espulsione emesso dal Questore. La misura amministrativa era giustificata dalla pericolosità sociale del soggetto, derivante da diverse condanne penali. Contemporaneamente, tuttavia, allo stesso individuo era stato notificato un ordine di esecuzione per pene concorrenti, per un totale di tre anni e undici mesi di reclusione. L’esecuzione della pena era stata sospesa, come previsto dalla legge, per consentire al condannato di presentare istanza per una misura alternativa alla detenzione. La Corte d’Appello aveva convalidato il trattenimento, ritenendo che l’espulsione potesse comunque essere eseguita previo nulla-osta dell’autorità giudiziaria. Contro questa decisione, la difesa ha proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, annullando senza rinvio il provvedimento di trattenimento. I giudici hanno ritenuto la misura detentiva amministrativa illegittima, in quanto priva del suo presupposto essenziale: la concreta e imminente eseguibilità dell’espulsione. Secondo la Corte, l’avvio della fase esecutiva della pena penale crea un ostacolo giuridico insormontabile all’allontanamento coatto dal territorio nazionale.

Le Motivazioni

La sentenza si fonda su un’analisi approfondita della natura e delle finalità dei diversi istituti coinvolti.

La Natura Funzionale del Trattenimento

Il primo punto chiarito dalla Corte è che il trattenimento in un CPR non è una misura punitiva, ma una misura puramente funzionale. Il suo unico scopo è quello di assicurare che l’espulsione possa essere materialmente eseguita. Se l’espulsione non è concretamente realizzabile, il trattenimento perde la sua base giuridica. Non può essere utilizzato per finalità diverse, come il contenimento della pericolosità sociale, per le quali l’ordinamento prevede altri strumenti.

Il Conflitto tra Espulsione e Pena

Il cuore della motivazione riguarda la prevalenza tra espulsione e pena. La Corte afferma che nel momento in cui una sentenza di condanna diventa definitiva e viene emesso l’ordine di esecuzione, lo Stato ha l’obbligo di eseguire la pena. Questo obbligo crea per il condannato il diritto-dovere di rimanere sul territorio nazionale per espiare la sua condanna, sia in carcere sia attraverso misure alternative. Questo status di ‘soggetto in esecuzione pena’ costituisce un titolo di permanenza, seppur temporaneo e specifico, che paralizza l’efficacia del provvedimento di espulsione amministrativa. L’espulsione, pur restando formalmente valida, diventa improduttiva di effetti.

L’Inapplicabilità del Nulla-Osta nella Fase Esecutiva

La Cassazione si discosta da un precedente orientamento giurisprudenziale, chiarendo che l’istituto del nulla-osta, previsto dall’art. 13 del Testo Unico sull’Immigrazione, non è applicabile in questa fase. Il nulla-osta è uno strumento pensato per la fase delle indagini o del processo (la cosiddetta ‘fase cognitiva’), per bilanciare l’esigenza di espellere lo straniero con le necessità processuali (ad esempio, la sua presenza per l’accertamento dei fatti). Una volta che il processo si è concluso con una condanna definitiva e si è aperta la fase esecutiva, non vi sono più ‘esigenze processuali’ da valutare. L’unica esigenza è quella di dare corso alla pena, che, come detto, prevale.

Le Conclusioni

La sentenza stabilisce un principio di diritto chiaro e di grande importanza pratica. L’apertura della fase esecutiva di una pena detentiva rende ineseguibile un provvedimento di espulsione amministrativa. Questo vale non solo quando il condannato è in carcere, ma anche nella fase del ‘libero sospeso’, ovvero quando attende la decisione del Tribunale di Sorveglianza su una misura alternativa. Di conseguenza, il trattenimento in un CPR finalizzato a tale espulsione è illegittimo e deve essere annullato. La decisione riafferma la centralità dell’esecuzione della pena nel sistema giuridico, considerandola un ostacolo prevalente rispetto alle misure amministrative di allontanamento.

È possibile trattenere in un CPR uno straniero in attesa di espulsione se ha ricevuto un ordine di esecuzione di una pena detentiva, anche se sospeso?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’inizio della fase esecutiva penale, anche se l’ordine è sospeso in attesa della decisione su una misura alternativa, rende ineseguibile il provvedimento di espulsione. Di conseguenza, il trattenimento, che è funzionale all’espulsione, diventa illegittimo.

L’esecuzione di una pena penale prevale sempre su un provvedimento di espulsione amministrativa?
Sì. Secondo la sentenza, la condizione di persona soggetta all’esecuzione della pena (anche in forme alternative al carcere) crea un titolo di permanenza temporaneo sul territorio dello Stato che ‘paralizza’ gli effetti del provvedimento di espulsione amministrativa, rendendolo improduttivo di effetti.

Il ‘nulla-osta’ dell’autorità giudiziaria può rendere possibile l’espulsione di una persona che ha una pena da scontare?
No, non nella fase di esecuzione della pena. La Corte chiarisce che l’istituto del nulla-osta è applicabile durante la fase del processo penale (fase cognitiva) per esigenze processuali, ma non ha spazio una volta che la sentenza è diventata definitiva e si è aperta la fase esecutiva.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 1 Num. 1039 Anno 2026

REPUBBLICA ITALIANA Relatore: NOME COGNOME

Penale Sent. Sez. 1 Num. 1039 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Data Udienza: 09/01/2026

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Composta da

– Presidente –

NOME COGNOME

RNUMERO_DOCUMENTO.NUMERO_DOCUMENTO. NUMERO_DOCUMENTO

NOME COGNOME

SENTENZA

Sul ricorso proposto da:

NOME nato in NOMEXXXXXXXXXX;

avverso il decreto del 28/11/2025 della Corte di Appello di Ancona vista la relazione svolta dal AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO;

letta la requisitoria del AVV_NOTAIO COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con decreto emesso in data 28 novembre 2025 la Corte di Appello di Ancona ha convalidato il provvedimento con cui in data 25 novembre 2025 il AVV_NOTAIO Fermo aveva disposto il trattenimento di NOME presso il CPR di Potenza, subito dopo l’avvenuta presentazione della domanda di protezione internazionale (ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. n.142 del 2015).

Si evidenzia che il trattenimento Ł legittimo in quanto sussiste una condizione di pericolosità sociale (derivante dalle plurime condanne penali riportate) che giustifica l’espulsione e si esamina la questione posta dalla difesa del trattenuto in udienza e relativa alla avvenuta emissione di un provvedimento esecutivo di cumulo da parte del Pubblico Ministero, sospeso ai sensi dell’art.656 comma 5 cod.proc.pen. .

Circa tale aspetto, la Corte di Appello evidenzia che il provvedimento di espulsione amministrativa (in ragione del quale Ł stato disposto l’originario trattenimento) mantiene i suoi effetti e non Ł posto nel nulla dalla emissione di un ordine di esecuzione della pena, restando regolata la fattispecie dalla previsione del necessario nulla-osta della autorità giudiziaria a fini di efficacia della espulsione (viene citata Cass. Sez. I civ. n. 36545 del 2023).Si evidenzia, altresì il rischio di fuga e l’assenza di condizioni ostative sul piano sanitario.
Avverso il decreto di convalida ha proposto ricorso per cassazione – nelle forme di legge –NOMEX

Il ricorso articola un unico motivo con piø deduzioni in punto di erronea applicazione della disciplina regolatrice.

In premessa si evidenzia che il provvedimento di esecuzione pene concorrenti emesso dalla Procura della Repubblica di Busto Arsizio e notificato il 25 novembre 2025 riguarda un cumulo di pene pari complessivamente ad anni tre e mesi undici di reclusione. La pena detentiva da espiare Ł dunque superiore a due anni di reclusione ed il decreto Ł stato

sospeso, in ragione di quanto previsto dall’art.656 comma 5 cod.proc.pen. . Da ciò la considerazione per cui XXXXXX in attesa di decisione del Tribunale di Sorveglianza, non sarebbe passibile di espulsione amministrativa. Non vi Ł stata alcuna decisione del giudice penale in tema di misura di sicurezza, nØ risulta mai concesso un nulla-osta alla espulsione.

Ciò posto, le deduzioni del ricorrente in punto di violazione di legge riguardano:

a)la violazione del principio per cui il richiedente asilo non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la domanda, ma solo in quanto vi sia una obiettiva finalizzazione alla esecuzione del provvedimento di espulsione, anche nel corso della verifica dei presupposti per l’asilo;

b)la violazione del principio per cui l’accesso ad una misura alternativa alla detenzione o alla esecuzione della pena detentiva prevale sulla espulsione amministrativa e determina la permanenza legittima sul territorio italiano.

La difesa del trattenuto evidenzia, in particolare, che il nulla-osta alla espulsione, che secondo la Corte di Appello renderebbe efficace il decreto di espulsione non solo non Ł stato rilasciato, ma nemmeno potrebbe esserlo. Trattandosi di soggetto condannato ad una pena superiore a due anni di reclusione prevale – in tesi – la condizione di soggetto ‘in attesa di espiazione’, anche nelle forme di una eventuale misura alternativa. Dunque la prospettiva di espulsione non sarebbe affatto concreta e il soggetto non potrebbe essere trattenuto. Si cita giurisprudenza a sostegno di tale affermazione.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso Ł fondato.

In premessa va ricordato che il trattenimento – sia esso riconducibile alle ipotesi dell’art.14 del d.lgs. n.286 del 1998 o a quelle dell’art.6 del d.lgs. n.142 del 2015 – Ł una privazione di libertà strettamente correlata alla esecuzione di un provvedimento di espulsione dal territorio nazionale. Non si tratta, dunque, di una misura privativa della libertà personale derivante dalla commissione di un reato (analoga alle misure cautelari di cui agli artt.272 e ss. cod.proc.pen.) o assimilabile alla esecuzione della pena (v. sul punto Corte cost. n.96 del 2025), ma di una restrizione temporale della libertà personale «funzionale» e «servente» ad assicurare una delle ipotesi di espulsione coatta.
La concreta e immanente prospettiva di reimpatrio (sulla base di un valido provvedimento di espulsione, non contrastato da situazioni ostative alla medesima) Ł fonte giuridica e al contempo presupposto ontologico del trattenimento dello straniero (v. Sez. I ord. n.23105 del 29.05.2025 con cui Ł stata sollevata questione pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 del TFUE dell’art. 3 comma 2 l.n.14 del 21.02.2024 nonchØ Corte cost. n.96 del 2025 lì dove si evidenzia che il trattenimento nei centri di permanenza e rimpatrio costituisce una delle misure prescelte dal legislatore, in attuazione delle pertinenti direttive europee, per rendere possibile, nei casi tassativamente previsti dall’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998, che lo straniero, destinatario di un provvedimento di espulsione amministrativa non eseguibile con immediatezza, sia accompagnato alla frontiera e allontanato dal territorio nazionale).
Ciò posto, ne deriva che un trattenimento Ł legittimo in quanto vi sia una concreta probabilità di esecuzione del reimpatrio, non potendo essere assegnate al trattenimento finalità diverse da quelle suddette ed in particolare finalità di contenimento della pericolosità sociale.

Ora, il caso dello straniero di paese terzo – destinatario di un provvedimento di espulsione in via amministrativa – al contempo raggiunto da un provvedimento di esecuzione della pena Ł stato oggetto di analisi, da ultimo, nella decisione emessa dalla

Prima Sezione Civile di questa Corte n.36545 del 13 ottobre 2023.

In detto arresto questa Corte si Ł mostrata pienamente consapevole del fatto che la esecuzione della pena (anche nelle forme di misura alternativa alla detenzione) Ł un fenomeno ostativo alla immediata espulsione dello straniero, posto che costui ha diritto di permanere sul territorio italiano durante la fase di espiazione. Vengono riprese le considerazioni espresse da Corte cost. sent. n.78 del 2007 e Sez. U n. 14500 del 2006. In particolare, va ricordato che Ł proprio la Corte costituzionale nella decisione citata a evidenziare che in realtà, Ł proprio la condizione di persona soggetta all’esecuzione della pena che abilita ex lege – ed anzi costringe – lo straniero a permanere nel territorio dello Stato; e ciò, tanto se l’esecuzione abbia luogo nella forma intramuraria, quanto se abbia luogo, invece – a seguito della eventuale concessione di misure alternative – in forma extramuraria. In altre parole, nel momento stesso in cui prevede che l’esecuzione della pena ‘prevalga’, sospendendone l’attuazione, sulla espulsione cui il condannato extracomunitario sarebbe soggetto, il legislatore adotta una soluzione che implica l’accettazione della perdurante presenza dello straniero nel territorio nazionale durante il tempo di espiazione della pena stessa .
Nella decisione Sez. I civ. n. 36545 del 13 ottobre 2023 si afferma – tuttavia – che nella fase posteriore alla emissione dell’ordine di esecuzione da parte del Pubblico Ministero (e antecedente alla decisione del Tribunale di Sorveglianza), dunque con il decreto di cumulo sospeso, vi sarebbe ancora la possibilità di esecuzione di una espulsione in via amministrativa – con conseguente validità del trattenimento – in ragione della possibile concessione del nulla-osta di cui all’art. 13 comma 3 del d.lgs. n.286 del 1998.
Si afferma, in particolare, che l’ordine di sospensione della pena, ha chiarito il requirente, lascia, infatti, intatto il potere prefettizio con la conseguente applicazione dell’art. 13 d.lgs. 286/ 1998, la cui operatività non viene meno perchØ lo straniero non si trova in stato di detenzione. L’espulsione amministrativa opera su un diverso piano e si differenzia dalle misure disposte dall’autorità giudiziaria. Si tratta, cioŁ, di una misura caratterizzata da una sua intrinseca autonomia ed in quanto tale non può essere nØ confusa nØ assimilata con le altre forme di espulsione direttamente legate al procedimento penale, come ad esempio, espulsione come misura alternativa alla detenzione. Ne consegue, allora, che se l’ordine di esecuzione della pena Ł stato sospeso ai sensi dell’art. 656 cod. proc. pen., il decreto di espulsione prefettizio non può dirsi per ciò solo inefficace o confliggente con gli accertamenti in sede penale. L’autonomia dell’espulsione amministrativa Ł infatti certificata dal medesimo art. 13 testŁ richiamato, che al comma 3 recita esattamente che “quando lo straniero Ł sottoposto a procedimento penale e non si trova in stato di custodia cautelare in carcere, il questore, prima di eseguire l’espulsione, richiede il nulla osta all’autorità giudiziaria, che può negarlo solo in presenza di inderogabili esigenze processuali valutate in relazione all’accertamento della responsabilità di eventuali concorrenti nel reato o imputati in procedimenti per reati connessi, e all’interesse della persona offesa. In tal caso l’esecuzione del provvedimento Ł sospesa fino a quando l’autorità giudiziaria comunica la cessazione delle esigenze processuali. Il questore, ottenuto il nulla osta, provvede all’espulsione con le modalità di cui al comma 4. Il nulla osta si intende concesso qualora l’autorità giudiziaria non provveda entro sette giorni dalla data di ricevimento della richiesta. In attesa della decisione sulla richiesta di nulla osta, il questore può adottare la misura del trattenimento presso un centro di permanenza per i rimpatri ai sensi dell’articolo 14».
Dunque, in sintesi, secondo il precedente citato, la possibilità di ottenere il nulla-osta di cui all’art.13 comma 13 d.lgs. n.286 del 1998 rende ancora «eseguibile» il provvedimento di

espulsione amministrativa e rende, per conseguenza, legittimo il trattenimento. Sarebbe proprio la previsione del nulla-osta della autorità giudiziaria a fungere da strumento di «contemperamento» tra le opposte esigenze.

A tale assetto interpretativo – secondo il Collegio – non può darsi seguito.

E’ pacifico che l’emissione di un ordine di esecuzione di una pena detentiva non ha alcun effetto sulla validità di un provvedimento amministrativo di espulsione, trattandosi di provvedimenti che operano su piani diversi e perseguono finalità diverse.

Al contempo non vi Ł dubbio che lo straniero irregolare sia portatore di un interesse ad accedere al percorso rieducativo (sia esso pena detentiva o misura alternativa) e che tale percorso rieducativo, una volta avviato, rende esistente un temporaneo e particolare titolo di permanenza sul territorio, che paralizza gli effetti del provvedimento di espulsione amministrativa. Dunque espulsione fomalmente valida ma improduttiva di effetti.

Durante l’esecuzione della pena detentiva (diverso Ł il caso di misure di sicurezza o sanzioni sostitutive) può emettersi da parte della magistratura di sorveglianza un provvedimento di espulsione come misura alternativa alla detenzione nelle specifiche ipotesi di cui all’art.16 comma 5 d.lgs. n.286 del 1998 (lì dove la pena da scontare anche come residuo non sia superiore ad anni due) .

Sempre in ipotesi di pena non superiore a due anni Ł il giudice della cognizione che in determinati casi – può applicare la espulsione come sanzione sostitutiva, ai sensi del medesimo articolo di legge.

Lì dove la pena risultante dall’ordine di esecuzione sia contenuta nel limite di quattro anni e non vi siano ipotesi derogatorie (v. il comma 9 dell’art.656) il titolo esecutivo – come Ł noto – Ł sospeso ex lege ai sensi dell’art.656 comma 5 cod.proc.pen. e il condannato, entro trenta giorni ha facoltà di presentare la domanda di misura alternativa al Tribunale di Sorveglianza.

In questo momento, peraltro, già può dirsi «aperta» la fase della esecuzione penale in senso proprio e già una prima considerazione si impone ai fini che qui interessano: il soggetto che resta libero (cd. libero sospeso) in attesa della decisione del Tribunale di Sorveglianza Ł per definizione portatore di un minor livello di pericolosità rispetto al soggetto che rientra in una delle ipotesi derogatorie di non sospendibilità del titolo (per entità della pena superiore a quattro anni, per misura cautelare in atto o perchØ il titolo riguarda condotte di reato di particolare gravità).
Tuttavia, secondo l’orientamento interpretativo prima ricordato, questo soggetto (cd. libero sospeso) potrebbe essere trattenuto in un CPR (dunque con limitazione della libertà personale) in vista del reimpatrio, perchØ non vi Ł ancora l’ingresso in carcere o la sottoposizione a misure alternative alla detenzione, e ciò per la possibilità di concessione del nulla-osta alla espulsione da parte della autorità giudiziaria ai sensi dell’art.13 comma 3 del d.lgs. n.286 del 1998.

Ma l’istituto cui si compie riferimento – rappresentato dal nulla osta – non può dirsi in quanto tale applicabile alla fase della esecuzione penale (che, come si Ł detto, Ł già stata avviata) trattandosi di istituto collocabile nella fase della cognizione (salvo specifiche deroghe che riguardano la esecuzione di misure di sicurezza).

Ciò si desume chiaramente dal testo della disposizione ove si evoca un procedimento penale cui Ł sottoposto il soggetto espulso e si evidenziano i fattori di non concedibilità nel modo che segue : che può negarlo solo in presenza di inderogabili esigenze processuali valutate in relazione all’accertamento della responsabilità di eventuali concorrenti nel reato o imputati in procedimenti per reati connessi, e all’interesse della persona offesa. In tal caso

l’esecuzione del provvedimento Ł sospesa fino a quando l’autorità giudiziaria comunica la cessazione delle esigenze processuali. Da ciò si desume che il nulla-osta va negato quando nel giudizio in corso (fase cognitiva) risulta necessaria la presenza del soggetto imputato per fini ricostruttivi delle vicende fattuali oggetto del processo (e del resto la avvenuta espulsione post nulla osta concretizza una ipotesi di emissione di sentenza di non luogo a procedere, se non Ł ancora stato emesso il provvedimento che dispone il giudizio). Detta correlazione rende, di contro, evidente che dopo la decisione definitiva e dopo l’apertura della fase esecutiva in senso proprio non vi Ł spazio per l’istituto del nulla-osta, che pertanto non può svolgere quella funzione di «contemperamento» tra opposte esigenze ipotizzata nella decisione da cui si dissente (n.36545 del 13 ottobre 2023).
Da quanto sinora detto deriva che l’apertura della fase esecutiva in senso proprio – in ambito penale ed ove vi sia condanna a pena detentiva – rende non eseguibile il provvedimento di espulsione amministrativa di cui all’art.13 del d.lgs. n.286 del 1998. Ciò avviene o per l’ingresso in carcere o per l’avvenuta ammissione a una misura alternativa (che comporti permanenza sul territorio nazionale) o anche per la avvenuta presentazione della domanda di misura alternativa e sino alla decisione spettante al Tribunale di Sorveglianza.
La non eseguibilità del provvedimento di espulsione spezza il necessario nesso funzionale con il trattenimento, che non risulta pertanto – nelle occasioni prima citate legittimo.

Va pertanto disposto l’annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato, come da dispositivo.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio il provvedimento impugnato. Si comunichi al AVV_NOTAIO di Potenza per gli adempimenti di competenza.

Così Ł deciso, 09/01/2026

Il AVV_NOTAIO estensore NOME COGNOME

Il Presidente NOME COGNOME

IN CASO DI DIFFUSIONE DEL PRESENTE PROVVEDIMENTO OMETTERE LE GENERALITA’ E GLI ALTRI DATI IDENTIFICATIVI A NORMA DELL’ART. 52 D.LGS. 196/03 E SS.MM.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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