Esercizio abusivo professione: Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione ha annullato un provvedimento di sequestro preventivo nei confronti di una casa di riposo. Le accuse principali erano l’esercizio di attività sanitaria senza autorizzazione e l’esercizio abusivo della professione infermieristica da parte di operatori non qualificati per la somministrazione di farmaci. La Corte ha stabilito che la struttura operava in un regime autorizzativo transitorio valido e che la somministrazione di farmaci, pre-dosati e preparati dagli infermieri, da parte di operatori socio-sanitari (OSS) non integra il reato di esercizio abusivo della professione, trattandosi di un’attività di supporto non richiedente specifiche abilità infermieristiche.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 ottobre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Esercizio Abusivo della Professione in Case di Riposo: La Cassazione Fa Chiarezza

La recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 5319/2024) offre un’importante chiarificazione sui confini del reato di esercizio abusivo della professione infermieristica all’interno delle strutture per anziani. Il caso riguarda il sequestro preventivo di una casa di riposo, annullato dalla Suprema Corte, che ha ritenuto infondate le accuse relative alla mancanza di autorizzazioni e alla somministrazione di farmaci da parte di personale non infermieristico. Analizziamo i dettagli di questa decisione fondamentale.

Il Caso: Sequestro di una Struttura per Anziani

Il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Ivrea aveva disposto il sequestro preventivo di una Fondazione operante come casa di riposo. Le contestazioni erano principalmente tre:
1. Capo A: Esercizio di attività come Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA) senza le necessarie autorizzazioni.
2. Capo B: Omessa nomina di un direttore sanitario (accusa poi caduta in sede di riesame).
3. Capo C: Aver consentito la somministrazione di medicinali da parte di personale non infermieristico, configurando il reato di esercizio abusivo della professione.

Il Tribunale di Torino, in sede di riesame, aveva confermato il sequestro per i capi A e C. Contro questa decisione, i legali rappresentanti della struttura hanno proposto ricorso in Cassazione.

L’Analisi della Cassazione sull’Esercizio Abusivo della Professione

La Suprema Corte ha accolto entrambi i motivi di ricorso, annullando l’ordinanza di sequestro senza rinvio e disponendo la restituzione della struttura. Vediamo i punti salienti del ragionamento dei giudici.

La Questione delle Autorizzazioni Provvisorie

In merito al capo A, la Cassazione ha accertato che la casa di riposo non operava in assenza di titolo. La documentazione prodotta dimostrava che la struttura rientrava in un regime di “mantenimento autorizzativo”, previsto da delibere della Giunta Regionale del Piemonte. Questo regime transitorio, più volte prorogato, consentiva alla struttura di continuare a operare in attesa della classificazione definitiva. Pertanto, l’accusa di operare senza autorizzazione è stata ritenuta infondata, poiché la struttura possedeva un titolo autorizzativo valido, seppur provvisorio.

La Somministrazione di Farmaci da Parte degli OSS

Il punto centrale della sentenza riguarda il capo C, ovvero l’esercizio abusivo della professione infermieristica. La Corte ha stabilito che la mera somministrazione di farmaci da parte di un Operatore Socio-Sanitario (OSS) non integra automaticamente questo reato. Il ragionamento si basa su due pilastri:
1. Normativa di Settore: La normativa nazionale e regionale (in particolare il D.M. 739/1994 e una delibera della Regione Piemonte) prevede che l’infermiere possa avvalersi di “personale di supporto” per l’espletamento delle sue funzioni. L'”aiuto all’assunzione della terapia da parte dell’OSS su indicazione dell’infermiere” è specificamente disciplinato.
2. Natura dell’Atto: Il reato di esercizio abusivo non sussiste quando l’atto compiuto è meramente strumentale a quello tipico della professione, specialmente in assenza di continuità e professionalità. Nel caso specifico, si trattava della somministrazione di farmaci già preparati e dosati dagli infermieri. La Corte ha sottolineato che tali operazioni, come la somministrazione di farmaci o le iniezioni sottocutanee in una casa di riposo, non richiedono particolari abilità o conoscenze specifiche infermieristiche.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha motivato l’annullamento evidenziando che l’ordinanza impugnata non forniva elementi per ipotizzare che i farmaci somministrati richiedessero competenze specifiche dell’infermiere o che le modalità di somministrazione fossero tali da creare l’apparenza di un’attività professionale di tipo infermieristico. L’infermiere, pur non essendo presente 24 ore su 24, aveva predisposto le terapie che gli OSS dovevano semplicemente consegnare agli ospiti negli orari previsti. Questa attività di supporto, delegata e supervisionata, non può essere confusa con l’esercizio autonomo e non autorizzato della professione infermieristica.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa sentenza ha importanti implicazioni per la gestione delle strutture sanitarie e socio-assistenziali. Stabilisce un principio di ragionevolezza, riconoscendo la legittimità della collaborazione tra infermieri e OSS nella gestione quotidiana delle terapie farmacologiche, a patto che siano rispettate determinate condizioni:
– L’attività dell’OSS deve essere di mero supporto e ausilio.
– La pianificazione, preparazione e supervisione della terapia devono rimanere di competenza dell’infermiere.
– La somministrazione non deve riguardare farmaci o procedure che richiedono abilità e competenze tecniche esclusive della professione infermieristica.

In conclusione, la Cassazione distingue tra un’illegittima sostituzione della figura professionale e una legittima collaborazione funzionale, essenziale per garantire un’assistenza continua ed efficiente agli ospiti delle strutture residenziali.

Un operatore socio-sanitario (OSS) può somministrare farmaci agli ospiti di una casa di riposo?
Sì, secondo questa sentenza, un OSS può somministrare farmaci se tale attività è di mero supporto a quella infermieristica, non richiede particolari abilità tecniche, e i farmaci sono stati precedentemente preparati e dosati da un infermiere, che ne supervisiona il processo.

Quando la somministrazione di farmaci da parte di personale non infermieristico integra il reato di esercizio abusivo della professione?
Il reato si configura quando la somministrazione riguarda farmaci di competenza specifica dell’abilitazione infermieristica o quando le modalità creano l’apparenza di un’attività professionale autonoma di tipo infermieristico, in assenza di supervisione e preparazione da parte del personale abilitato.

Una struttura per anziani che opera in regime di “mantenimento autorizzativo” è considerata priva di autorizzazione?
No. La Corte ha chiarito che operare sulla base di un titolo autorizzativo provvisorio, prorogato dagli enti competenti in attesa della classificazione definitiva, è una condizione di piena legittimità. Pertanto, la struttura non può essere considerata priva di autorizzazione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 5319 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 6 Num. 5319 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 28/11/2023

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

NOME NOME, nato a Ivrea il DATA_NASCITA NOME, nato a Ivrea il DATA_NASCITA

RAGIONE_SOCIALE NOME, nato a Volpiano il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza emessa il 7/07/23 dal Tribunale della libertà di Torino;

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

sentito il AVV_NOTAIO, che richiama la memoria depositata e conclude per l’annullamento senza rinvio dell’ordinanza limitatamente al capo A e con rinvio limitatamente al capo B;

udito l’AVV_NOTAIO, difensore di fiducia dei ricorrenti, che si riporta ai motivi di ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con provvedimento del 9 maggio 2023 il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Ivrea ha disposto il sequestro preventivo ex art. 321 cod. proc. pen. della RAGIONE_SOCIALE ritenendo che operasse come RAGIONE_SOCIALE senza averne i titoli aul:orizzativi, priva di un direttore sanitario e con la somministrazione di farmaci da parte di personale non abilitato.

Su queste basi, ravvisando gravi indizi di reità in relazione ai reati ex rt. 193 r.d. n. 1265 del 27 luglio 1934, per essere stata mantenuta in esercizio una struttura non autorizzata né autorizzabile (capo a), ex art. 328 cod. pen., per l’omessa nomina di un direttore sanitario della struttura (capo B), e ex art. 348 cod. pen., per essere stata consentita la somministrazione di medicinali anche a personale non infermieristico, non dotato delle necessarie abilitazioni (capo C).

Con ordinanza del 13 luglio 2023, decidendo sulla richiesta di riesame di NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME RAGIONE_SOCIALE, il Tribunale di Torino ha annullato il provvedimento di sequestro preventivo limitatamente al capo B ma lo ha confermato relativamente ai capi A e C.

Nei ricorsi congiunti presentati dal difensore di NOME COGNOME, quale presidente e legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE, e da NOME COGNOME e NOME RAGIONE_SOCIALE, quali persone sottoposte a indagini nel procedimento penale n. 4447/2022 RGNR e 1489/2023 Reg. G.i.p. pendente presso il Tribunale di Ivrea si chiede l’annullamento dell’ordinanza.

2.1. Con il primo motivo di ricorso si deduce erronea applicazione della legge relativamente al capo A, assumendo che il Tribunale ha ravvisato l’illecito esercizio di una residenza RAGIONE_SOCIALE in assenza della necessaria autorizzazione (capo A) sulla base di una erronea interpretazione della nornnativa della Regione Piemonte relativa alla autorizzazione prevista per la struttura sequestrata. Si osserva che, a differenza di quanto ritenuto dal Tribunale, l’autorizzazione non soltanto è stata richiesta ma anche è stata rilasciata e più volte prorogata dalla Regione Piemonte: infatti, la RAGIONE_SOCIALE era e tuttora è abilitata a proseguire la sua attività in regime di «mantenimento autorizzativo» fino alla conclusione di un percorso di «classificazione entro il termine del 31/12/2013, prorogato con successive dellibere della Giunta della Regione Piemonte e non ancora scaduto, sulla base del Delibera della Giunta Regionale del 14/09/2009, n. 25-12129, lettera 23/B, potendo nel frattempo operare senza obbligo di conformarsi alle tipologie previste perché l’inserimento in una di queste avverrà soltanto alla fine del percorso di adeguamento. Si aggiunge che la RAGIONE_SOCIALE non è una RAGIONE_SOCIALE, ma opera sulla base della stessa Delibera della Giunta Regionale che costituiva e continua (per le sue successive proroghe) a costituire un (provvisorio) valido titolo autorizzativo e ha conseguito tutti i «requisiti compensativi» che consentono alle piccole strutture montane di ospitare un limitato numero massimo di ospiti. Si rimarca che infondatamente il Tribunale assume che il regime di «mantenimento autorizzativo» sia subordinato alla presenza nella strutture di meno di 5 ospiti non autosufficienti e che l’unico parametro di riferimento per valutare la compatibilità
fra il numero di anziani non autosufficienti e i servizi erogati è il livello di assiste da calcolare secondo l’algoritmo indicato nella normativa e che nella fattispecie risulta pienamente rispettato. Si conclude che su queste basi il reato descritto nel capo A delle imputazioni provvisorie non doveva essere contestato.

2.2. GLYPH Con il secondo motivo ricorso si deduce erronea applicazione della legge perché il Tribunale ha ritenuto che la mera somministrazione di un qualunque farmaco, già preparato e dosato dagli infermieri, da parte di un soggetto non abilitato possa integrare il reato ex art. 348 cod. pen. (capo C). Si rileva che nel caso in esame neanche vi è prova che tale attività sia stata svolto in modo non occasionale ma continuativo. Si aggiunge che la normativa regionale espressamente autorizza gli operatori sociosanitari a somministrare materialmente farmaci sotto la supervisione degli infermieri, perché è consentito, tranne che nei pochi presidi di grandi dimensioni, che gli infermieri non siano presenti per l’intero arco delle 24 ore e analoga previsione sta nell’art. 1, comma 3, lettere f), d.m. 14 settembre 1994, n. 739, sicché il reato descritto nel capo C delle imputazioni provvisorie non doveva essere contestato.
2.3. GLYPH Con il terzo motivo di ricorso si deduce che erroneamente è stato ravvisato il coinvolgimento nella presente vicenda di NOME COGNOME, legale rappresentante legale della RAGIONE_SOCIALE, e come tale terzo estraneo interessato alla restituzione. Si evidenzia che la RAGIONE_SOCIALE è la proprietaria dell’immobile sequestrato, ma né essa né il suo legale rappresentante sono coinvolti nei fatti oggetto del procedimento penale e che l’ordinanza impugnata risulta del tutto priva di motivazione su questo profilo. Si rappresenta che la posizione di COGNOME è quella di un terzo non indagato e in buona fede, legittimato ex art. 322 cod. proc. pen. a proporre riesame perché titolare di un interesse concreto e attuale alla restituzione del bene.
CONSIDERATO ‘lig DIRITTO

Relativamente al primo motivo di ricorso deve rilevarsi che la documentazione che lo correda mostra che la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in esame, già rientrante nel regime di «mantenimento autorizzativo» previsto dalla Delibera Giunta Regionale 25-12129 del 2009 per i presidi non ancora classificati, ma operanti al momento dell’adozione del DGR n. 38-16335 del 1992, ha fruito delle proroghe previste per tale regime, stabilite dai successivi provvedimenti della Giunta Regionale. Anche nella comunicazione inoltrata dall’RAGIONE_SOCIALE il 7 dicembre 2022 ai RAGIONE_SOCIALE si ribadisce che la struttura opera ancora in regime transitorio – in attesa di operare
secondo la classificazione definitiva – sulla base del titolo autorizzativo prorogato in vista dell’adeguamento.

Relativamente al secondo motivo di ricorso, si osserva che l’art. 1, comma 3, lettere f), d.m. 14 settembre 1994, n. 739 (Regolamento concernente l’individuazione della figura e del relativo profilo professionale dell’infermiere prevede che l’infermiere «per l’espletamento delle funzioni si avvale, ove necessario, dell’opera del personale di supporto» e che nella Regione Piemonte il punto 4.8. la deliberazione della Giunta Regionale 21 gennaio 2022 n. 22-46557 disciplina specificamente lo «Aiuto all’assunzione della terapia da parte dell’OSS su indicazione dell’infermiere».
Vale ribadire che non integra il reato di esercizio abusivo della professione, il compimento di atti strumentalmente connessi agli atti tipici della professione, in assenza dei caratteri della continuità e della professionalità, quando la qualità del farmaco e le modalità di somministrazione non necessita di particolari abilità infermieristiche, come nel caso della somministrazione di farmaci e la pratica di iniezioni sottocutanee in una casa di RAGIONE_SOCIALE, perché tali operazioni non richiedono specifiche nozioni o particolari abilità o conoscenze specifiche (Sez. 6, n. 26829 del 05/07/2006, COGNOME, Rv. 234420).
Nel caso in esame, nella stessa ordinanza si dà atto che al momento del sopralluogo del 30/1172021) da parte dei carabinieri l’infermiere operante nella struttura era impegnato nella somministrazione dei farmaci a alcuni ospiti e aveva predisposto le terapie da somministrare nel pomeriggio a alcuni anziani da parte degli operatori sociosanitari dalle 16 alle 20 (orario non rientrante nella fascia di presenza degli infermieri).

Né l’ordinanza impugnata adduce elementi per almeno ipotizzare che i farmaci che gli operatori sociosanitari dovevano somministrare fossero di competenza specifica della abilitazione infermieristica o che le modalità della loro somministrazione fosse tale da creare l’apparenza di una attività professionale di tipo infermieristico.

Da quanto precede deriva che entrambi i motivi di ricorso sono fondati, sicché che l’ordinanza impugnata va annullata senza rinvio.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio l’ordinanza impugnata e dispone la restituzione della struttura in sequestro, RAGIONE_SOCIALE, al legittimo proprietario.

Manda alla cancelleria per le comunicazioni di cui all’art. 626 cod. proc. p Così deciso il 28/11/2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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