Edilizia libera: legge regionale vs. legge statale

Un cittadino viene condannato per un abuso edilizio, sostenendo che l’opera rientrasse nell’edilizia libera secondo la legge regionale. La Cassazione dichiara il ricorso inammissibile, ribadendo che la normativa regionale non può derogare alla legge penale statale in materia di titoli abilitativi, che costituisce un principio fondamentale non eludibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Edilizia libera: quando la legge regionale non basta a evitare la condanna

Il confine tra interventi edilizi che richiedono un permesso e quelli che rientrano nella cosiddetta edilizia libera è spesso fonte di contenziosi. Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 24277/2024) ha fatto luce su un punto cruciale: il rapporto tra la normativa regionale e la legge penale statale. La Corte ha stabilito che una legge regionale, anche di una regione a statuto speciale come la Sicilia, non può qualificare come ‘libero’ un intervento che la legge statale considera reato se realizzato senza permesso di costruire.

I Fatti del Caso: la Costruzione di una Recinzione

Un cittadino era stato condannato in primo grado e in appello per aver realizzato una recinzione in aperta campagna senza il necessario titolo abilitativo. Le violazioni contestate riguardavano sia il Testo Unico dell’Edilizia (d.P.R. 380/2001) sia la normativa a tutela del paesaggio (d.lgs. 42/2004). La pena inflitta era di tre mesi di arresto e 14mila euro di ammenda.

L’Appello e i Motivi del Ricorso

L’imputato ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su tre motivi principali:
1. Mancata rinnovazione dell’istruttoria: La difesa lamentava il rigetto della richiesta di ascoltare un dirigente comunale per accertare se fossero stati emessi ordini di demolizione. Secondo il ricorrente, l’assenza di tali provvedimenti amministrativi avrebbe potuto dimostrare che l’opera non era considerata un abuso dal Comune stesso.
2. Violazione della legge regionale sull’edilizia libera: Si sosteneva che l’intervento, data la sua modesta entità, dovesse rientrare nell’attività di edilizia libera o, al massimo, richiedere una semplice SCIA, secondo quanto previsto dalla legge regionale siciliana n. 16/2016. L’opera era stata inoltre descritta come pertinenza o ricostruzione di una struttura preesistente.
3. Vizio di motivazione: Veniva contestata la decisione di subordinare la sospensione condizionale della pena alla demolizione dell’opera abusiva, ritenendo la motivazione della Corte d’Appello insufficiente.

Edilizia libera e Potestà Regionale: la Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso manifestamente infondato e, quindi, inammissibile. Gli Ermellini hanno smontato punto per punto le argomentazioni della difesa, riaffermando principi consolidati in materia di diritto urbanistico e penale.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha basato la sua decisione su argomentazioni precise e rigorose.

Sulla Prova non Ammessa in Appello

Il primo motivo è stato respinto perché la testimonianza richiesta non è stata ritenuta ‘decisiva’. La rinnovazione dell’istruttoria in appello è un evento eccezionale, ammesso solo se la prova è indispensabile. In questo caso, la richiesta era ipotetica e, soprattutto, l’eventuale assenza di un ordine di demolizione non avrebbe comunque cancellato l’esistenza del reato, già ampiamente provata nei precedenti gradi di giudizio.

Edilizia Libera: il Primato della Legge Statale

Questo è il cuore della sentenza. La Cassazione ha chiarito che le leggi regionali non possono invadere la sfera penale riservata allo Stato. Il Testo Unico dell’Edilizia (d.P.R. 380/2001) definisce i principi fondamentali in materia di ‘governo del territorio’. Queste norme, che stabiliscono quali interventi necessitano di permesso di costruire, sono considerate norme fondamentali di riforma economico-sociale e si applicano in modo uniforme su tutto il territorio nazionale.

Di conseguenza, una Regione non può, con una propria legge, ampliare le maglie dell’edilizia libera fino a ‘depenalizzare’ di fatto condotte che la legge statale configura come reato. I giudici non si sono sostituiti al legislatore regionale, ma hanno semplicemente applicato il principio gerarchico secondo cui la legge penale statale prevale su quella regionale in caso di conflitto.

Sulla Sospensione Condizionale della Pena

Anche il terzo motivo è stato giudicato infondato. La Corte d’Appello aveva motivato adeguatamente la decisione di subordinare il beneficio della sospensione della pena alla demolizione. Era infatti emerso che l’abuso si inseriva in un contesto di ‘abusivismo generalizzato’ e che l’opera deturpava un territorio sottoposto a vincolo ambientale e archeologico. La demolizione, quindi, era una condizione necessaria per rimuovere gli effetti dannosi del reato.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Pronuncia

Questa sentenza ribadisce un principio fondamentale: in materia edilizia, la potestà legislativa regionale trova un limite invalicabile nella normativa penale statale. Chi intende realizzare un’opera, anche se ritenuta ‘minore’, non può fare affidamento esclusivamente sulla legge regionale per determinare se rientri nell’edilizia libera. È sempre necessario verificare che l’intervento non contrasti con le disposizioni del Testo Unico dell’Edilizia, la cui violazione comporta conseguenze penali che nessuna norma locale può eludere. La pronuncia serve da monito: la tutela del territorio e del paesaggio è un interesse unitario nazionale che non ammette deroghe.

Una legge regionale può definire un’attività come ‘edilizia libera’ ed evitare così una condanna penale se la legge nazionale la considera un reato edilizio?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che le leggi regionali non possono derogare alla legge penale statale. Le norme del Testo Unico dell’Edilizia che definiscono i titoli abilitativi necessari sono principi fondamentali che si applicano su tutto il territorio nazionale e non possono essere disapplicate da una normativa locale.

La mancata emissione di un ordine di demolizione da parte del Comune dimostra che non è stato commesso un reato edilizio?
No. Secondo la sentenza, l’assenza di un provvedimento amministrativo sanzionatorio, come l’ordine di demolizione, non incide sull’esistenza del reato, che viene accertato autonomamente dal giudice penale sulla base della violazione della legge statale.

Quando un giudice può subordinare la sospensione condizionale della pena alla demolizione di un’opera abusiva?
Il giudice può imporre questa condizione quando lo ritiene necessario per eliminare le conseguenze dannose del reato. Nel caso esaminato, la decisione è stata giustificata dal fatto che l’opera si inseriva in un contesto di abusivismo diffuso e deturpava un’area soggetta a vincoli ambientali e archeologici.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 24277 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 24277 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 15/05/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da

COGNOME NOME, nato ad Agrigento il DATA_NASCITA avverso la sentenza del 5/7/2023 della Corte di appello di Palermo; visti gli atti, il provvedimento impugnato ed il ricorso; sentita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che ha chiesto dichiarare inammissibile il ricorso; lette le conclusioni del difensore del ricorrente, AVV_NOTAIO, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso, anche con memoria

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza del 5/7/2023, la Corte di appello di Palermo confermava la pronuncia emessa il 20/7/2022 dal Tribunale dì Agrigento, con la quale NOME COGNOME era stato giudicato colpevole di violazioni di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, ed al d. Igs. 22 gennaio 2004, n. 42, e condannato alla pena di tre mesi di arresto e 14mila euro di ammenda.

Propone ricorso per cassazione lo COGNOME, deducendo i seguenti motivi:

NOME ‘-

violazione degli artt. 507 e 603 cod. proc. pen. La Corte di appello avrebbe erroneamente rigettato la richiesta di rinnovazione istruttoria mediante l’ammissione della testimonianza del dirigente dell’ufficio tecnico del Comune di Agrigento; questa deposizione, infatti, sarebbe risultata decisiva, in quanto avrebbe consentito di accertare se a carico del ricorrente fossero stati adottati provvedimenti amministrativi quali l’ordine di demolizione. Ebbene, un eventuale esito negativo avrebbe prodotto evidenti effetti sull’esistenza stessa dell’abuso contestato, conducendo alla conclusione che per l’amministrazione comunale – non per il solo vigile urbano intervenuto – l’opera realizzata (una recinzione in aperta campagna) non avrebbe richiesto il previo rilascio del permesso di costruire;
violazione degli artt. 37 e 44, d.P.R. n. 380 del 2011, 3, I.r. Sicili 10/8/2016, n. 16. Ribadito il carattere modesto dell’intervento, si evidenzia che ai sensi della legge regionale citata lo stesso rientrerebbe nel novero dell’attività di edilizia libera o, a tutto concedere, richiederebbe una mera SCIA. La recinzione in oggetto, peraltro, costituirebbe la ricostruzione di una preesistente opera, protezione di una casa di campagna, e sarebbe da qualificare come pertinenza dell’immobile. Le differenti conclusioni raggiunte dalla Corte di appello sarebbero, pertanto, illegittime, ed i Giudici si sarebbero sostituiti al legislatore regiona (autore di lex specialis per identificare le attività edilizie e gli strumenti concessori a queste necessarie), individuando quali interventi edili possano essere compiuti sul territorio siciliano in modo libero o con semplice SCIA;
mancanza o insufficienza della motivazione con riguardo alla parte della sentenza con cui il beneficio della sospensione condizionale della pena è stato subordinato alla demolizione delle opere abusive, i cui argomenti sarebbero viziati.

Gli stessi motivi sono stati ribaditi con memoria del 15/4/2024.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso risulta manifestamente infondato.

Con riguardo al primo motivo, che lamenta la mancata rinnovazione istruttoria in sede di appello, occorre evidenziare che, per consolidato indirizzo, la completezza e la piena affidabilità logica dei risultati del ragionamento probatorio seguito dalla Corte territoriale giustificano la decisione contraria alla rinnovazione dell’istruzione dibattimentale sul rilievo che, nel giudizio di appello, essa costituisc un istituto eccezionale fondato sulla presunzione che l’indagine istruttoria sia stata esauriente con le acquisizioni del dibattimento di primo grado, sicché il potere del Giudice di disporre la rinnovazione è subordinato alla rigorosa condizione che egli ritenga, contro la predetta presunzione, di non essere in grado di decidere allo stato degli atti (per tutte, Sez. U, n. 2780 del 24 gennaio 1996, COGNOME, Rv.
203974; successivamente, tra le altre, Sez. U, n. 12602 del 17/12/2015, COGNOME, Rv. 266820). Del pari, questa Corte ha più volte affermato che in tema di ricorso per cassazione, può essere censurata la mancata rinnovazione in appello dell’istruttoria dibattimentale qualora si dimostri l’esistenza, nell’apparato motivazionale posto a base della decisione impugnata, di lacune o manifeste illogicità, ricavabili dal testo del medesimo provvedimento e concernenti punti di decisiva rilevanza, che sarebbero state presumibilmente evitate se si fosse provveduto all’assunzione o alla riassunzione di determinate prove in appello (tra le altre, Sez. 5, n. 32379 del 12/4/2018, COGNOME, Rv. 273577; Sez. 2, n. 48630 del 15/9/2015, COGNOME, Rv. 265323). Deve ritenersi “decisiva”, pertanto, secondo la previsione dell’art. 606, comma 1, lett. d) cod. proc. pen., la prova che, confrontata con le argomentazioni contenute nella motivazione, si riveli tale da dimostrare che, ove esperita, avrebbe sicuramente determinato una diversa pronuncia; ovvero quella che, non assunta o non valutata, vizia la sentenza intaccandone la struttura portante (Sez. 3, n. 9878 del 21/1/2020, R., Rv. 278670).
4.1. Tanto premesso in termini generali, il Collegio osserva che quella invocata dall’appellante (testimonianza del dirigente dell’ufficio tecnico comunale) non possiede affatto tali caratteri, per come la stessa prova viene indicata nel ricorso: lungi dall’individuare un apporto istruttorio decisivo, infatti, il rilievo d testimonianza viene ancorato ad elementi del tutto ipotetici, quali “apprendere notizie certe sulla adozione (o meno) da parte del Comune di Agrigento di eventuali provvedimenti a carico del ricorrente, diretti a sanzionare l’abuso”.
4.2. Con la richiesta istruttoria, pertanto, non si chiedeva l’acquisizione di un dato certo, idoneo a scardinare l’impianto motivazionale della condanna, ma si prospettava un dato meramente ipotetico ed eventuale, tale, pertanto, da non poter essere qualificato come prova decisiva.

4.3. A ciò si aggiunga, infine, che la Corte di appello, richiamati i principi che precedono, ha poi correttamente affermato – con argomento non censurabile – che l’eventuale, mancata adozione di un ordine di demolizione non inciderebbe comunque sull’esistenza del reato, accertato nelle sentenze di merito con motivazione più che solida ed ampia.

Inammissibile, di seguito, è anche il secondo motivo di ricorso, in punto di responsabilità.

5.1. La censura, in primo luogo, si sviluppa lungo una linea di merito evidentemente non consentita in questa sede, con la quale viene descritta l’opera in questione e se ne offre una definizione (intervento di ricostruzione di una precedente recinzione; protezione di una casa di campagna; mera pertinenza). Neppure una considerazione, peraltro, è sviluppata con riguardo ai passi della

sentenza che hanno trattato le medesime questioni, riscontrando che l’intervento doveva essere qualificato come nuova costruzione e che non era stata offerta alcuna prova quanto all’esistenza di una precedente struttura (non riscontrata neppure da Google Earth, 2 anni circa prima dell’accertamento); quand’anche, poi, questa circostanza fosse stata provata, l’assenza di qualunque indicazione circa le caratteristiche (e, prima ancora, la regolarità) di tale previa recinzione avrebbe comunque impedito – come ben affermato nella sentenza – di qualificare l’opera in oggetto come mera ricostruzione. Analogamente, la Corte di appello ha escluso che il manufatto possa essere qualificato come pertinenza, sviluppando un argomento adeguato e con il quale, ancora, il ricorso non si confronta affatto.
5.2. La sentenza, di seguito, ha anche escluso che l’opera possa essere realizzata a titolo di edilizia libera, o al più tramite SCIA, ai sensi della leg Regione Sicilia n. 16 del 2016; in particolare, e senza alcuna sostituzione al legislatore regionale, la Corte di appello (come già il primo Giudice) ha sottolineato che la normativa locale non può avere alcuna attitudine scriminante rispetto alla legislazione penale nazionale, attesa l’unitarietà del sistema penale.

5.3. Il principio, qui da ribadire, ha trovato conferma in una recente sentenza della Corte costituzionale (n. 90 del 2023), peraltro con oggetto proprio la legge regionale n. 16/2016 qui in esame. Nell’occasione, il Giudice delle leggi ha affermato che il testo unico dell’edilizia – dopo aver offerto all’art. 3 le definizi degli interventi edilizi – all’art. 6 propone un elenco di quelli che possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo; all’art. 10 indica quali interventi so subordinati al permesso di costruire; all’art. 22 stabilisce quali interventi sono assoggettati alla SCIA; all’art. 23 individua gli interventi che, in alternativa permesso di costruire, possono essere realizzati mediante SCIA; all’art. 6-bis, infine, dispone che «gli interventi non riconducibili all’elenco di cui agli articoli 10 e 22» sono realizzabili previa CILA.
5.4. Al contempo, l’art. 6, comma 6, prevede che le regioni a statuto ordinario possono estendere la disciplina concernente l’esecuzione di interventi senza alcun titolo abilitativo a «interventi edilizi ulteriori», salvo che non rientrino nelle ipo di cui all’art. 10 o all’art. 23. L’art. 6-bis, comma 4, similmente dispone che la disciplina concernente gli interventi edilizi realizzabili previa CILA può essere estesa dalle regioni a statuto ordinario a «interventi edilizi ulteriori».

5.5. Ebbene, la Corte costituzionale ha da tempo rilevato che quella del t.u. edilizia è normativa espressiva dei princìpi fondamentali in materia di «governo del territorio» e che, quindi, «’attività demandata alla Regione si inserisce pur sempre nell’ambito derogatorio definito dall’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, attraverso la enucleazione di interventi tipici da sottrarre a permesso di costruire e SCIA (segnalazione certificata di inizio attività). Non è perciò pensabile che il

legislatore statale abbia reso cedevole l’intera disciplina dei titoli edili spogliandosi del compito, proprio del legislatore dei princìpi fondamentali della materia, di determinare quali trasformazioni del territorio siano così significative, da soggiacere comunque a permesso di costruire. Lo spazio attribuito alla legge regionale si deve quindi sviluppare secondo scelte coerenti con le ragioni giustificatrici che sorreggono, secondo le previsioni dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, le specifiche ipotesi di sottrazione al titolo abilitativo» (sentenza n. 139 del 2013). Ne consegue che «MI limite assegnato al legislatore regionale dall’art. 6, comma 6, lettera a), del d.P.R. n. 380 del 2001 sta, dunque, nella possibilità di estendere “i casi di attività edilizia libera ad ipotesi non integralmente nuove, ma “ulteriori”, ovvero coerenti e logicamente assimilabili agli interventi di cui ai commi 1 e 2 del medesimo art. 6″ (ancora sentenza n. 139 del 2013)» (sentenza n. 282 del 2016).
5.6. L’art. 14, lettere f) e n), dello statuto speciale, d’altra parte, affida a Regione Siciliana la potestà legislativa esclusiva nelle materie dell’urbanistica e della tutela del paesaggio: essa, tuttavia, «deve essere esercitata “senza pregiudizio” delle riforme economico-sociali, che assurgono, dunque, a limite “esterno” della potestà legislativa primaria» (così, da ultimo, sentenza n. 252 del 2022). Ebbene, la Corte costituzionale ha già riconosciuto che le norme del testo unico dell’edilizia concernenti i titoli abilitativi sono norme fondamentali di riform economico-sociale, in quanto di queste condividono «le caratteristiche salienti» che vanno individuate «nel contenuto riformatore e nell’attinenza a settori o beni della vita economico-sociale di rilevante importanza» (sentenza n. 24 del 2022). Esse, d’altro canto, «rispondno complessivamente ad un interesse unitario ed esigno, pertanto, un’attuazione su tutto il territorio nazionale» (sentenza n. 198 del 2018).
5.7. Anche il secondo motivo di ricorso, pertanto, è manifestamente infondato.

Alle stesse conclusioni, infine, il Collegio giunge quanto alla terza doglianza, che contesta il vizio di motivazione circa la confermata subordinazione della sospensione condizionale della pena alla demolizione degli abusi; questo vizio, infatti, non si riscontra.

6.1. La Corte di appello, sul punto, ha sottolineato che l’illecito si inseriva in un contesto di generalizzato abusivismo, dato che in sede dibattimentale era emerso che anche il corpo principale dell’abitazione era sprovvisto di titolo; ancora, la sentenza ha evidenziato che la permanenza dell’opera continuava a deturpare l’assetto del territorio, essendo insistente all’interno di una zona sottoposta a vincolo ambientale (in particolare, vincolo archeologico, come zona

di inedificabilità assoluta). Ne risulta, dunque, un più che adeguato apparato motivazionale, che non merita censura.

Il ricorso, pertanto, deve essere dichiarato inammissibile. Alla luce della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento nonché quello del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata in euro 3.000,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso in Roma, il 15 maggio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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