Doppia conformità: no sanatoria per abusi edilizi

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di due proprietari contro un ordine di demolizione per un grave abuso edilizio. La Corte ha ribadito la necessità del requisito della doppia conformità, ovvero la conformità dell’opera alle norme urbanistiche sia al momento della sua realizzazione che al momento della richiesta di sanatoria. È stata inoltre esclusa l’applicazione retroattiva del cosiddetto “decreto salva-casa”, poiché la nuova normativa non può sanare abusi realizzati in totale assenza di titolo autorizzativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Doppia Conformità: la Cassazione Nega la Sanatoria per Abuso Edilizio

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale in materia di abusi edilizi: la necessità della doppia conformità per poter accedere alla sanatoria. Il caso analizzato chiarisce come l’assenza di conformità urbanistica al momento della realizzazione dell’opera impedisca la regolarizzazione, anche alla luce delle nuove normative come il cosiddetto “decreto salva-casa”.

Il Caso: Dall’Abuso Edilizio al Ricorso in Cassazione

La vicenda riguarda due proprietari immobiliari condannati per aver realizzato un significativo ampliamento abusivo della loro abitazione, consistente in un aumento di superficie, pilastri in cemento armato, una rampa e un torrino scala, il tutto in totale assenza di permesso di costruire. A seguito della condanna, era stato emesso un ordine di demolizione.

I proprietari si sono opposti all’ordine, chiedendone la revoca o la sospensione, ma il Tribunale, in qualità di giudice dell’esecuzione, ha respinto la loro istanza. Contro questa decisione, hanno proposto ricorso in Cassazione, basandolo su due motivi principali: la presunta violazione delle norme sulla sanatoria edilizia e la violazione del principio di proporzionalità e del diritto all’abitazione.

La Questione della Doppia Conformità e del “Decreto Salva-Casa”

Il primo motivo di ricorso si fondava sull’errata valutazione, a dire dei ricorrenti, del requisito della doppia conformità. Essi sostenevano di averlo rispettato e invocavano l’applicazione del nuovo art. 36-bis del d.P.R. 380/2001, introdotto dal “decreto salva-casa”.

La Corte ha respinto fermamente questa argomentazione. Il giudice dell’esecuzione aveva correttamente evidenziato che i ricorrenti avevano asseverato la conformità dell’opera solo al momento della presentazione della domanda, e non al momento della commissione dell’abuso. Questa carenza era stata confermata da due note ufficiali del Comune, rendendo impossibile il rilascio del titolo in sanatoria.

Il Principio di Proporzionalità e il Diritto all’Abitazione

Con il secondo motivo, i ricorrenti lamentavano la violazione del principio di proporzionalità sancito dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), sostenendo che l’immobile da demolire fosse la loro unica abitazione. Anche questo motivo è stato giudicato inammissibile.

Le Motivazioni della Corte: Inammissibilità su Tutta la Linea

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibili entrambi i motivi di ricorso, fornendo importanti chiarimenti su ciascun punto.

La Mancanza della Doppia Conformità

La sentenza riafferma con forza il consolidato orientamento giurisprudenziale: la sanatoria degli abusi edilizi richiede che l’intervento sia conforme alla disciplina urbanistica vigente in due momenti distinti: quello della realizzazione del manufatto e quello della presentazione della domanda. L’assenza di una di queste due condizioni, come nel caso di specie, preclude inesorabilmente la possibilità di sanare l’abuso. La Corte ha sottolineato che la valutazione del giudice di merito su questo punto si basa su dati oggettivi (le note del Comune) e non è rivalutabile in sede di legittimità.

L’Inapplicabilità del Nuovo “Decreto Salva-Casa”

La Corte ha escluso l’applicabilità del cosiddetto “decreto salva-casa” (d.l. n. 69/2024) per due ragioni fondamentali. In primo luogo, la legge non contiene disposizioni transitorie che ne permettano l’applicazione retroattiva a istanze presentate prima della sua entrata in vigore. In assenza di una previsione espressa, vale il principio generale di irretroattività della legge (art. 11 disp. prel. c.c.).

In secondo luogo, e in modo ancora più dirimente, il nuovo istituto si applica a casi di parziale difformità o variazioni essenziali, ma non può sanare interventi realizzati in “totale assenza” di titolo autorizzativo, come quello oggetto del giudizio. La doppia conformità rimane una norma fondamentale di riforma economico-sociale, la cui deroga è assolutamente eccezionale.

Motivi Nuovi non Ammessi in Cassazione

Infine, la Corte ha dichiarato inammissibile il motivo relativo alla proporzionalità, in quanto non era stato sollevato nell’istanza originaria presentata al giudice dell’esecuzione. Il ricorso per cassazione non può introdurre questioni nuove. Inoltre, i giudici hanno osservato che l’affermazione di possedere solo quell’immobile era generica e non supportata da alcuna prova sulle condizioni patrimoniali, economiche o di salute dei ricorrenti, i quali avevano avuto oltre venticinque anni per trovare una soluzione abitativa alternativa.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa pronuncia consolida principi cardine in materia edilizia. In primo luogo, conferma che la sanatoria è un’eccezione che richiede il rigoroso rispetto del requisito della doppia conformità. In secondo luogo, chiarisce che le nuove normative, come il “decreto salva-casa”, non rappresentano un condono generalizzato e non hanno efficacia retroattiva per sanare gli abusi più gravi commessi in passato. Infine, ricorda l’importanza di articolare compiutamente tutte le proprie difese fin dal primo grado del procedimento di esecuzione, poiché non è possibile introdurre nuove argomentazioni, soprattutto se basate su valutazioni di fatto, per la prima volta davanti alla Corte di Cassazione.

È possibile ottenere una sanatoria per un abuso edilizio se l’opera era conforme solo al momento della domanda ma non quando è stata costruita?
No, la sentenza conferma che per la sanatoria è indispensabile il requisito della “doppia conformità”: l’opera deve rispettare le normative urbanistiche sia al momento della sua realizzazione sia al momento della presentazione della domanda.

Il nuovo “decreto salva-casa” si applica retroattivamente alle domande di sanatoria presentate prima della sua entrata in vigore?
No, la Corte ha stabilito che, in assenza di una specifica norma transitoria, il “decreto salva-casa” non ha effetto retroattivo e non può essere applicato a istanze presentate prima della sua entrata in vigore (30 maggio 2024). Inoltre, non si applica agli abusi realizzati in totale assenza di titolo edilizio.

Si può sollevare per la prima volta in Cassazione la violazione del principio di proporzionalità per un ordine di demolizione?
No, il ricorso in Cassazione non può devolvere questioni diverse da quelle proposte al giudice di merito. La Corte ha dichiarato inammissibile tale motivo perché non era stato dedotto nell’istanza originaria presentata al giudice dell’esecuzione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 17292 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 17292 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 03/04/2025

SENTENZA

Sui ricorsi presentati da:

NOME COGNOME nato a Caivano il 02/10/1947;

COGNOME NOMECOGNOME nata a Caivano il 26/09/1950,

avverso l’ordinanza del Tribunale di Napoli del 04/11/2024, visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal Cons. NOME COGNOME lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Dr. NOME COGNOME che ha concluso

il rigetto del ricorso.

PREMESSO IN FATTO

Con ordinanza del 04/11/2024, il Tribunale di Napoli, quale giudice dell’esecuzione rigettava l’istanza proposta da NOME COGNOME e NOMECOGNOME volta ad ottenere la revoca o sospensione della ingiunzione a demolire e rimessione in pristino emesso dal pubblico ministero in data 16/01/2019 (n. 293/00 RESA), al fine di eseguire la sentenza del Tribunale di Napoli

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Sez. St. Afragola, n. 582 del 18/10/1999 (irr. 29/11/1999), con cui era stata dispost demolizione.

Avverso tale ordinanza NOME COGNOME e NOME propongono ricorso.

2.1. Con un primo motivo lamentano violazione degli articoli 7 I. 47/1985, 31, comma 9, 36 e 36-bis d.P.R. 380/2001, 666 c.p.p., per mancanza e manifesta illogicità della motivazione.

Contrariamente a quanto affermato dall’ordinanza, il tecnico aveva asseverato il requisit della doppia conformità.

Inoltre, doveva trovare applicazione il regime introdotto dall’articolo 36-bis d.P.R. 380/2001, dal c.d. “decreto salva-casa”.

2.2. Con un secondo motivo lamentano violazione degli articoli 7 I. 47/1985, 31, comma 9, 36 e 36-bis d.P.R. 380/2001, 666 c.p.p., 8 CEDU per violazione del principio di proporzionali e del diritto di abitazione dei condannati.

RITENUTO IN DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile.

Il primo motivo è manifestamente infondato.

Ed infatti, il giudice dell’esecuzione ha fatto buon governo dell’indirizzo giurispruden consolidato secondo cui, in tema di reati urbanistici, la sanatoria degli abusi edilizi idon estinguere il reato di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, non ammettendo termi condizioni, deve riguardare l’intervento edilizio nel suo complesso e può essere conseguita sol qualora ricorrano tutte le condizioni espressamente indicate dall’art. 36 d.P.R. ci precisamente, la c.d. «doppia conformità» delle opere alla disciplina urbanistica vigente si momento della realizzazione del manufatto, che al momento della presentazione della domanda di sanatoria (cfr., tra le altre, Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014 Rv. 260973 – 01).
Nel caso in esame, l’ordinanza impugnata dà atto dell’assenza del requisito della doppia conformità, avendo l’istante asseverato la conformità al solo momento della presentazione della domanda e non a quello della realizzazione dell’abuso, con conseguente mancato rilascio del titolo in sanatoria (circostanza confermata da ben due note del comune di Caivano).

La censura del ricorrente, che peraltro si appunta su un elemento di fatto, insuscettibil rivalutazione in questa sede di legittimità, si scontra contro il dato oggettivo second l’assenza del requisito della doppia conformità è esplicitamente attestata con nota del comun di Caivano dell’11/11/2019, versata in atti.

Quanto all’articolo 36-bis d.P.R. 380/2001, introdotto dal d.l. n. 69/2024 (convertito con modificazioni dalla I. n. 105 del 2024) ed entrato in vigore il 30 maggio 2024, la deduzione è pari manifestamente infondata.

3.1. Il Collegio evidenzia, in primo luogo, come debba essere esclusa l’applicabilità di jus superveniens al caso concreto, non rinvenendosi nel testo del d.l. n. 69/2024 alcuna disposizione transitoria intesa a consentire l’applicazione in via retroattiva della nuova disc alle istanze presentate prima della sua entrata in vigore, sicché, in difetto di un’esp statuizione di retroattività, non può che trovare applicazione la regola generale sancita dal 11 disp. prel. cod. civ..

Tale principio, già affermato dal supremo consesso della Giustizia amministrativa (Consigli di Stato, Sez. 2, sent. nn. 1394 del 2025 e 10076 del 2024), e, incidentalmente, dalla Co costituzionale (sent. n. 125 del 2024, par. 3.4), è stato riaffermato da questa Corte in dei re arresti (Sez. 3, n. 12661 del 13/02/2025, Farabella; Sez. 3, n. 12520 del 13/02/2025, Iacono entrambe non ancora massimate).

3.2. In secondo luogo, tale istituto trova applicazione in caso di interventi realizzat parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attivi ipotesi di cui all’articolo 34; b) in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata attività nelle ipotesi di cui all’articolo 37; c) in presenza di variazioni essenziali di cui 32.

Esso non potrebbe quindi trovare applicazione nel caso di specie, in cui è intervenut condanna per il reato di cui all’articolo 20, lettera b), L. 47/1985, per avere gli imputati re un ampliamento di mq. 50 di fabbricato esistente, realizzazione pilastri in cemento armato co rampa e torrino scala, in «totale assenza» di titolo autorizzativo, tipologia di intervento a che, al pari della «totale difformità», non può rientrare nella sfera di applicazione del istituto, la cui sfera di applicazione, stante la sua natura derogatoria rispetto a un pr quello della «doppia conformità», rientrante tra le «norme fondamentali di riforma economico sociale» (così Corte Costituzionale, sentenza n. 125 del 2024), assolutamente eccezionale.
Il secondo motivo è inammissibile, in quanto la violazione del principio di proporzional non era stata dedotta con l’istanza di cui all’articolo 665 cod. proc. pén..

4.1. In proposito, il Collegio evidenzia che, se è vero che (v. Sez. U, n. 15498 26/11/2020, dep. 2021, COGNOME, Rv. 280931 – 02) l’incidente di esecuzione, sul pia classificatorio, non appartiene alla categoria delle impugnazioni, perché presuppon l’irrevocabilità del provvedimento costituente il titolo da porre in esecuzione, è pur vero tanto il giudice è investito della questione in quanto essa è stata devoluta alla sua cognizio

Questa Sezione, in un caso analogo al presente, ha infatti affermato (Sez. 3, n. 39592 de 12/09/2024, Barillà, n.m.) che se l’incidente di esecuzione non è soggetto al principio devolut volto a delimitare il concreto contenuto dell’esecuzione (con la conseguenza che il giudi

dell’esecuzione ha il dovere di decidere anche sulle domande nuove formulate dalla parte privata con memoria in corso di procedimento, ovvero, in un momento successivo alla sua proposizione, precisate o integrate dalla parte interessata d’iniziativa o su sollecitazione del giudice), t la parte che in sede di legittimità lamenti l’omessa motivazione su questioni non oggetto dell’a introduttivo dell’incidente di esecuzione ha l’onere di allegare specificamente gli elementi de in sede di merito a sostegno della modifica o integrazione della domanda, soprattutto s richiedenti valutazioni di fatto non pertinenti alla Corte di cassazione.
Ed invero, anche in tema di incidente di esecuzione, il ricorso per cassazione non pu devolvere questioni diverse da quelle proposte con la richiesta e sulle quali il giudice di non è stato chiamato a decidere (Sez. 1, n. 41836 del 09/06/2023, COGNOME, Rv. 285124 – 01; Sez. 1, n. 9780 del 11/01/2017, COGNOME, Rv. 269421 – 01, secondo cui dalla dichiarata inammissibilità in sede di legittimità non deriva, in concreto, lesione alcuna per la parte, ch potrà far valere la diversa questione con altra richiesta, dal momento che il divieto del ne bis in idem non opera per le nuove istanze, fondate su presupposti di fatto e motivi di diritto p non prospettati; nello stesso senso, Sez. 5, n. 9 del 04/01/2000, COGNOME, Rv. 215976 – 01).
Con specifico riferimento all’ordine di demolizione di un immobile abusivo costituente uni abitazione familiare, pertanto, l’autorità giudiziaria è tenuta a rispettare il pri proporzionalità enunciato dalla giurisprudenza CEDU (con i criteri nei limiti più volte ribad questa Corte), a condizione che l’interessato alleghi puntualmente i fatti a sostegno del rispetto, non potendo questi essere dedotti per la prima volta in sede di legittimità attrave deduzione del vizio di omessa motivazione, deduzione che le ricorrenti non dimostrano di avere introdotto, né inizialmente né successivamente, nell’incidente di esecuzione.
4.2. Peraltro, nel caso di specie, si dà atto in ordinanza che gli imputati sono stati conda per avere, con reiterate violazioni di sigilli, realizzato un ampliamento di mq 50 del sol copertura del primo piano di abitazione esistente e poi, con abusi ulteriori, ulteriorm ampliato il manufatto mediante realizzazione di un edificio a tre piani, interamente completa e che le ricorrenti hanno avuto a disposizione oltre venticinque anni per trovare una soluzio alloggiativa alternativa, mentre nel ricorso si sono limitate a sostenere, senza allegazione alcu che quello da demolire è l’unico immobile a loro disposizione, senza nulla aggiungere sulle lo condizioni patrimoniali, economiche o di salute.
4.3. Il motivo di ricorso, pertanto, oltre che non dedotto, è anche generico, risultando q doppiamente inammissibile.

5. I ricorsi, in conclusione, non possono che essere dichiarati inammissibili.

Alla declaratoria dell’inammissibilità consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’o delle spese del procedimento. Tenuto altresì conto della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa

inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 6

cod. proc. pen., l’onere del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, che il Collegio ritiene di fissare, equitativamente, in euro 3.000,00 per ciascuna ricorrente.

P.Q.M.

Dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processua e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso il 03/04/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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