Divieto di bis in idem: Sanzione penale e disciplinare

La Corte di Cassazione Penale ha stabilito che il divieto di bis in idem non viene violato quando un professionista, già condannato in sede penale per peculato, subisce anche una sanzione disciplinare (sospensione) e una sanzione amministrativa. La Corte ha chiarito che i tre procedimenti hanno finalità diverse: punitiva per il reato, di tutela della deontologia per la sanzione disciplinare, e di recupero di somme per quella amministrativa. Pertanto, non sussistendo una duplicazione di sanzioni di natura sostanzialmente penale per lo stesso fatto, il ricorso dell’imputato è stato dichiarato inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Il Divieto di Bis in Idem: Quando Sanzioni Diverse Possono Coesistere

Il principio del divieto di bis in idem, che impedisce di essere processati due volte per lo stesso fatto, è un caposaldo del nostro ordinamento. Tuttavia, la sua applicazione non è sempre scontata, specialmente quando un’unica condotta dà origine a procedimenti di natura diversa: penale, disciplinare e amministrativo. Una recente sentenza della Corte di Cassazione Penale ha offerto chiarimenti cruciali, stabilendo che un professionista condannato per peculato può legittimamente subire anche una sanzione disciplinare dal proprio ordine e una sanzione amministrativa, senza che ciò violi tale principio.

I Fatti del Caso

Il caso esaminato dalla Suprema Corte riguardava un professionista condannato in via definitiva per il reato di peculato. L’imputato si era appropriato indebitamente di ingenti somme di denaro pubblico. Oltre al procedimento penale, l’uomo era stato destinatario di altre due misure:

1. Un provvedimento disciplinare da parte del suo ordine professionale, che lo aveva sospeso dall’esercizio dell’attività per un periodo limitato.
2. Un procedimento amministrativo-tributario finalizzato al recupero delle imposte non versate, relative agli atti per cui aveva incassato le somme poi sottratte.

L’imputato ha presentato ricorso in Cassazione sostenendo che la coesistenza di queste tre sanzioni (penale, disciplinare e amministrativa) per la medesima condotta costituisse una violazione del divieto di bis in idem, così come interpretato dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

L’applicazione del Divieto di Bis in Idem

La Corte ha rigettato il ricorso, dichiarandolo inammissibile. I giudici hanno spiegato che per aversi una violazione del divieto di bis in idem è necessario che le diverse sanzioni abbiano la stessa natura sostanzialmente “penale” e perseguano la stessa finalità repressiva. Nel caso di specie, invece, i tre procedimenti avevano scopi e funzioni nettamente distinti.

* Il procedimento penale: Aveva l’obiettivo di reprimere una grave condotta criminosa (il peculato), ovvero l’appropriazione illecita di denaro pubblico da parte di un pubblico ufficiale, attraverso una pena detentiva e pecuniaria.
* Il procedimento disciplinare: Mirava a sanzionare la violazione dei doveri deontologici e a tutelare l’onore e il prestigio della categoria professionale. La sospensione temporanea non ha un’incisività paragonabile a quella di una pena criminale e serve a garantire che gli iscritti mantengano una condotta irreprensibile.
* Il procedimento amministrativo-tributario: Aveva una funzione specifica di recupero delle imposte evase. Il suo scopo non era punire l’individuo, ma obbligarlo a versare quanto dovuto allo Stato.

Le Motivazioni della Corte

Le motivazioni della sentenza si fondano su un’analisi approfondita della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (in particolare, i cosiddetti “criteri Engel”). Secondo la Corte, la sanzione disciplinare non può essere considerata una “condanna” per un “reato” ai sensi della Convenzione, poiché non possiede il grado di severità tipico della pena criminale. La sospensione dall’attività professionale per pochi mesi è una misura interna all’ordine, preordinata a garantire il corretto adempimento dei doveri professionali, e non può essere equiparata a una pena come la reclusione.

Allo stesso modo, il procedimento amministrativo-tributario si distingue da quello penale. Mentre quest’ultimo punisce l’illecita appropriazione del denaro (il peculato), il primo si occupa del mancato versamento di una tassa, mirando a ripristinare la situazione patrimoniale dovuta allo Stato. Le finalità sono complementari, non sovrapponibili. La Corte ha quindi concluso che non vi è stata alcuna duplicazione di sanzioni di natura penale, poiché ciascun procedimento ha perseguito un obiettivo legittimo e distinto.

Conclusioni

La sentenza ribadisce un principio fondamentale: il divieto di bis in idem non opera come uno scudo assoluto contro ogni forma di procedimento derivante da un singolo fatto. Quando le sanzioni appartengono a ordinamenti diversi (penale, disciplinare, amministrativo) e perseguono finalità differenti – una punitiva, una a tutela della deontologia professionale, e una ripristinatoria – possono legittimamente coesistere. Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche, specialmente per i professionisti, chiarendo che una sanzione disciplinare non preclude né mitiga le conseguenze di una condanna penale per reati commessi nell’esercizio delle proprie funzioni.

È possibile essere processati e sanzionati più volte per la stessa condotta?
No, in base al principio del ‘ne bis in idem’, una persona non può essere processata o punita due volte per lo stesso fatto illecito. Tuttavia, questa regola non si applica se i procedimenti e le sanzioni hanno natura e finalità diverse, come nel caso di un procedimento penale (punitivo), uno disciplinare (deontologico) e uno amministrativo-tributario (recuperatorio).

Perché una sanzione disciplinare come la sospensione non viola il divieto di bis in idem se esiste già una condanna penale?
Perché la sanzione disciplinare non ha una natura sostanzialmente penale. Il suo scopo non è reprimere un crimine, ma tutelare la dignità e il corretto esercizio di una professione. Secondo la Corte, la sua severità (es. una sospensione temporanea) non è paragonabile al rigore di una pena criminale come la reclusione.

Se una persona viene sanzionata per non aver versato delle imposte, può essere anche processata penalmente per essersi appropriata di quel denaro?
Sì. Il procedimento amministrativo-tributario mira a recuperare l’imposta non versata, mentre il procedimento penale per peculato punisce un’azione diversa e più grave: l’appropriazione indebita di quel denaro da parte di un pubblico ufficiale. Le due condotte, pur collegate, sono giuridicamente distinte e perseguono finalità differenti.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 2 Num. 17496 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 2 Num. 17496 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 16/04/2025

commissione di un fatto di reato, alla luce dell’autonomo sistema di qualificazione fornito dalla Convenzione. Per pervenire a tale conclusione si Ł valorizzato il terzo e necessario criterio c.d. Engel, del grado o severità della sanzione conseguente alla commissione del fatto vietato, affermandosi che, la serie di sanzioni previste dal codice deontologico, quali il divieto temporaneo o permanente di esercizio della professione – non ha un grado di incisività tale da consentire un paragone col rigore tipico della pena criminale. Di qui la conclusione per cui il verdetto emesso dall’Ordine dei medici contro i ricorrenti non Ł da considerare una ‘condanna’ per un ‘reato’ e, a monte, la relativa contestazione disciplinare non rappresenta una ‘accusa’ di stampo penalistico. La conclusione, pertanto, impone affermare che a fronte dell’accertata consumazione di un fatto costituente reato di rilevante gravità, quale il peculato commesso dal COGNOME, l’imputato non può invocare la violazione della Convenzione EDU in relazione al divieto di doppio giudizio ove sia stato destinatario di un provvedimento disciplinare di sospensione dall’attività professionale emesso dall’ordine di appartenenza per un limitato periodo temporale.
3.1 Nel caso preso in considerazione nella sentenza Corte EDU 8 ottobre 2020, Baji contro Croazia si Ł analogamente concluso per l’insussistenza della violazione del divieto di bis in idem a seguito del raffronto tra sanzione amministrativa e sanzione penale; nella fattispecie il ricorrente era stato multato in sede amministrativa per eccesso di velocità e, poi, condannato in sede penale per aver causato un incidente; la Corte ha ritenuto che i due procedimenti avessero finalità distinte, sanzionando rispettivamente l’eccesso di velocità e la causazione colposa della morte di un pedone e non potessero ritenersi esperiti in violazione del divieto sancito dai principi convenzionali. Per aversi violazione del divieto di bis in idem convenzionale, quindi, il procedimento penale e quello
amministrativo devono avere identica o quantomeno analoga finalità, tesa alla repressione e punizione della stessa condotta del soggetto incriminato, non potendo invece ritenersi sussistere detto presupposto ove la sanzione amministrativa miri al recupero di somme dovute dall’imputato a titolo di imposte e, quella penale, punendo invece la illecita condotta posta in essere con l’impossessamento di denaro pubblico.

3.2 L’applicazione dei principi affermati dalla suddette decisioni della Corte EDU deve portare a concludere per l’insussistenza nel caso di specie di una violazione del ne bis in idem così come interpretato dalla Corte EDU nel caso Engel e nella giurisprudenza successiva, avuto riguardo alla irrogazione nel procedimento penale in esame della pena di anni 3, mesi 4 di reclusione che dovrà essere solo parzialmente ridotta in sede di rinvio per effetto della declaratoria di parziale prescrizione che ricopre le condotte tra il 2009 ed agosto 2010 pur a fronte di illeciti perpetrati sino al successivo 2013 e definitivamente accertati; invero, certamente non sussiste alcuna duplicazione di sanzioni di natura penale a fronte della irrogazione di una sanzione limitativa della libertà personale in confronto con la sanzione disciplinare che si assume irrogata nel caso in esame nella misura di soli tre mesi di sospensione dall’esercizio della professione (Vedi Corte EDU 29 settembre 2020, Faller e COGNOME contro Francia cit.). E ciò essenzialmente perchØ nel caso in esame la sanzione disciplinare mirava alla punizione della condotta di omesso versamento dell’imposta dovuta per la registrazione degli atti che Ł dovere del Notaio. E parimenti non sussiste identità dei distinti procedimenti penale ed amministrativo-tributario alla luce di quanto stabilito nella sentenza Corte EDU 8 ottobre 2020, Baji contro Croazia cit., avendo, il primo, lo scopo specifico di reprimere la grave condotta di peculato costituita dall’impossessamento illecito da parte di un pubblico ufficiale di denaro pubblico, l’altro, quello amministrativo-tributario, la funzione specifica di recuperare l’imposta mai versata e cioŁ di obbligare il soggetto destinatario del provvedimento al versamento della tassa di registro dovuta a seguito della conclusione di atti soggetti a trascrizione. Ne deriva pertanto affermare che anche nel caso di irrogazioni di sanzioni amministrative tributarie che abbiano quale finalità la percezione di un’imposta evasa, mirando al recupero di somme dovute allo Stato, l’imputato non potrà invocare nel successivo procedimento penale la violazione del ne bis in idem previsto dalla C.E.D.U. e ciò perchØ oggetto dell’accertamento penale Ł l’illiceità della condotta posta in essere attraverso l’indebita acquisizione di una somma di denaro (nel caso di specie contestata nella misura di oltre 500.000 €) e non certamente il mancato versamento di una tassa.
4. Il principio della impossibilità di ritenere la violazione del divieto di bis in idem nel caso di susseguirsi di distinti procedimenti risulta ribadito anche dalla giurisprudenza civile della Corte di legittimità proprio con riguardo alla posizione del Notaio; si Ł difatti affermato che in tema di giudizio disciplinare nei confronti dei professionisti (nella specie, Notaio), in caso di sanzione penale per i medesimi fatti, non può ipotizzarsi la violazione dell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo in relazione al principio del ‘ne bis in idem’, – secondo le statuizioni della sentenza della Corte EDU 4 marzo 2014, COGNOME ed altri c/o Italia – in quanto la sanzione disciplinare ha come destinatari gli appartenenti ad un ordine professionale ed Ł preordinata all’effettivo adempimento dei doveri inerenti al corretto esercizio dei compiti loro assegnati, sicchŁ ad essa non può attribuirsi natura sostanzialmente penale (Cass. Civ. Sez. 2, 03/02/2017, n. 2927, Rv. 643161 01); il principio Ł stato ribadito anche in relazione a diverse figure professionali per le quali si Ł stabilito come in tema di giudizio disciplinare nei confronti dei professionisti (nella specie, medico odontoiatra), va esclusa la sussistenza delle stesse garanzie, per l’incolpato, previste dalla CEDU a favore dell’imputato in un giudizio penale, poichØ la sanzione disciplinare ha come destinatari gli appartenenti a un ordine professionale ed Ł preordinata all’effettivo adempimento dei doveri inerenti al corretto esercizio dei compiti loro assegnati, sicchØ ad essa non può attribuirsi – secondo le statuizioni della sentenza della Corte EDU 4 marzo 2014, COGNOME ed altri c/o Italia – natura
sostanzialmente penale (Cass. civ. Sez. 2, Ordinanza 31/03/2023, n. 9114, Rv. 667519 – 01).

4.1 Tali conclusioni non paiono confliggere con la pronuncia della Corte costituzionale n. 149 del 2022 lungamente richiamata nella memoria di replica della difesa; in tale occasione la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 649 del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede che il giudice pronunci sentenza di proscioglimento o di non luogo a procedere nei confronti di un imputato per uno dei delitti previsti dall’art. 171-ter della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), che, in relazione al medesimo fatto, sia già stato sottoposto a procedimento, definitivamente conclusosi, per l’illecito amministrativo di cui all’art. 174-bis della medesima legge. Nella suddetta pronuncia infatti il giudice delle leggi ha preso in considerazione differenti sanzioni aventi entrambe chiara ed inequivocabile natura afflittiva sostanzialmente penale; il citato art. 174-bis infatti prevede che :«Ferme le sanzioni penali applicabili, la violazione delle disposizioni previste nella presente sezione Ł punita con la sanzione amministrativa pecuniaria pari al doppio del prezzo di mercato dell’opera o del supporto oggetto della violazione, in misura comunque non inferiore a euro 103,00. Se il prezzo non Ł facilmente determinabile, la violazione Ł punita con la sanzione amministrativa da euro 103,00 a euro 1032,00. La sanzione amministrativa si applica nella misura stabilita per ogni violazione e per ogni esemplare abusivamente duplicato o riprodotto». A fronte di tale previsione che già richiamava le sanzioni penali previste dalla stessa disposizione legislativa l’art. 171-ter cit. stabilisce che: «Chiunque abusivamente duplica, per trarne profitto, programmi per elaboratore o ai medesimi fini importa, distribuisce, vende, detiene a scopo commerciale o imprenditoriale o concede in locazione programmi contenuti in supporti non contrassegnati ((ai sensi della presente legge)), Ł soggetto alla pena della reclusione da sei mesi a tre anni e della multa da lire cinque milioni a lire trenta milioni». Dal confronto operato tra le due norme la Corte costituzionale traeva la conclusione che:’ non c’Ł dubbio che il sistema normativo congegnato dalla legge n. 633 del 1941 consenta al destinatario dei suoi precetti di prevedere la possibilità di essere soggetto a due procedimenti distinti, e conseguentemente a due distinte classi di sanzioni. Tuttavia, non può ritenersi che i due procedimenti perseguano scopi complementari, o concernano diversi aspetti del comportamento illecito. Quanto allo scopo perseguito dal legislatore mediante la sanzione amministrativa, si Ł già osservato come i lavori preparatori della legge n. 248 del 2000, che introdusse l’art. 174-bis nella legge n. 633 del 1941, dichiarino l’intenzione di potenziare l’efficacia generalpreventiva dei divieti già contenuti nella legge, compresi quelli per i quali erano già previste sanzioni penali: queste ultime anch’esse finalizzate, strutturalmente, a dissuadere potenziali autori dal commettere gli illeciti in parola. Quanto poi alla condotta sanzionata, si Ł parimenti sottolineato come i fatti puniti dagli artt. 171-ter e 174-bis della legge n. 633 del 1941 siano esattamente i medesimi..’. Le conclusioni cui perveniva il giudice delle leggi sono quindi fondate sulla anomalia di un sistema sanzionatorio che all’interno della stessa previsione legislativa stabilisce sanzioni amministrative pecuniarie e penali, anche pecuniarie, per le stesse condotte, mentre, ben differente Ł il caso in esame in cui l’imputato ricorrente Ł stato sottoposto a giudizio penale di condanna per le condotte di illecita appropriazione di denaro pubblico ed a distinti giudizi, uno disciplinare, per la violazione delle disposizioni incombenti sui Notai ed altro, amministrativo-tributario, per il recupero dell’imposta mai versata.
Alla luce delle predette considerazioni deve, pertanto, essere affermato che le sanzioni inflitte in sede fiscale e disciplinare aventi ad oggetto somme pecuniarie ovvero limitazioni all’esercizio dell’attività professionale non possono essere equiparate a quella penale irrogata nella reclusione e nella multa all’esito del giudizio penale nei confronti del COGNOME ritenuto definitivamente responsabile del delitto di impossessamento di rilevanti somme di denaro per diverse centinaia di migliaia di euro.
Alla declaratoria di inammissibilità consegue, per il disposto dell’art. 616 cod. proc. pen., la

condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali, nonchØ al versamento in favore della Cassa delle ammende di una somma che, ritenuti e valutati i profili di colpa emergenti dal ricorso, si determina equitativamente in € 3.000,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della cassa delle ammende.

Così deciso il 16/04/2025.

Il Consigliere estensore

Il Presidente NOME COGNOME

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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