Demolizione abuso edilizio: quando si applica la proporzionalità

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 9907/2024, ha rigettato il ricorso contro un ordine di demolizione abuso edilizio. La Corte ha chiarito che il principio di proporzionalità si applica solo se l’immobile è l’abitazione abituale, prova che spetta all’interessato. In questo caso, la mancata dimostrazione e la gravità dell’illecito hanno reso la demolizione legittima.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 5 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Demolizione Abuso Edilizio: La Proporzionalità non Salva chi non Prova di Vivere nell’Immobile

La Corte di Cassazione, con la recente sentenza n. 9907 del 2024, torna a pronunciarsi su un tema cruciale: la demolizione abuso edilizio e i limiti imposti dal principio di proporzionalità. La decisione chiarisce che, per invocare la tutela del diritto all’abitazione e tentare di bloccare le ruspe, non basta affermare di vivere nell’immobile abusivo: è necessario fornirne prova concreta. In assenza di tale dimostrazione, l’interesse pubblico al ripristino della legalità prevale.

I Fatti del Caso

La vicenda riguarda una richiesta di revoca di un ordine di demolizione relativo a opere edilizie abusive, consistenti nella sopraelevazione di due unità immobiliari su un edificio preesistente. La richiesta era stata avanzata da una signora, sostenendo che la demolizione sarebbe stata una misura sproporzionata rispetto alla sua situazione personale e familiare.

Inizialmente, la Corte d’Appello di Napoli, in qualità di giudice dell’esecuzione, aveva respinto la richiesta. A seguito di un primo ricorso, la Cassazione aveva annullato la decisione, rinviando il caso per una nuova valutazione proprio sul principio di proporzionalità. Tuttavia, anche nel giudizio di rinvio, la Corte d’Appello ha nuovamente rigettato l’istanza, portando la ricorrente a rivolgersi ancora una volta alla Suprema Corte.

Il Principio di Proporzionalità nella Demolizione di Abusi Edilizi

Il cuore della questione legale ruota attorno al principio di proporzionalità, sancito dall’articolo 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), che tutela il diritto al rispetto della vita privata, familiare e del domicilio.

La giurisprudenza, sia europea che nazionale, ha stabilito che un ordine di demolizione non può essere eseguito automaticamente. Il giudice deve effettuare un bilanciamento tra due interessi contrapposti:

1. L’interesse pubblico: la necessità di ripristinare la legalità violata, tutelare l’ambiente e il territorio.
2. L’interesse del singolo: il diritto a non essere privato della propria abitazione.

Questo bilanciamento è obbligatorio solo quando l’immobile abusivo costituisce l’abituale abitazione della persona interessata. Se l’immobile non è la residenza principale, la tutela si sposta sul piano del diritto di proprietà, che non offre la stessa protezione contro un ordine di demolizione legittimo.

I Criteri di Valutazione

Per valutare la proporzionalità, i giudici considerano diversi fattori, tra cui:

* La consapevolezza dell’illegalità al momento della costruzione.
* Le condizioni personali dell’interessato (età avanzata, povertà, stato di salute).
* Il tempo trascorso tra la sentenza definitiva e l’esecuzione, per consentire la ricerca di una soluzione abitativa alternativa.
* La gravità dell’abuso edilizio commesso.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso infondato, confermando la decisione della Corte d’Appello. Le motivazioni si basano su punti chiari e rigorosi.

In primo luogo, la Suprema Corte ha sottolineato che l’onere di dimostrare che l’immobile abusivo fosse destinato ad abituale abitazione gravava sulla ricorrente. Nel caso di specie, questa prova non è stata fornita. La difesa si era limitata a dedurre tale circostanza, senza supportarla con elementi concreti. Di conseguenza, il presupposto fondamentale per applicare il principio di proporzionalità ai sensi dell’art. 8 CEDU è venuto a mancare.

In secondo luogo, i giudici hanno valorizzato una serie di elementi che deponevano contro la richiesta di revoca:

* Consapevolezza dell’illecito: La ricorrente era pienamente consapevole di aver commesso un grave illecito, consistente in una sopraelevazione di due unità immobiliari e in plurime violazioni dei sigilli.
* Tempo per trovare alternative: Erano trascorsi quattro anni dalla data in cui la sentenza di demolizione era diventata irrevocabile, un periodo ritenuto sufficiente per trovare un’altra soluzione abitativa.
* Mancanza di ostacoli economici: Non erano state dimostrate condizioni economiche ostative che impedissero di reperire un’altra casa.
* Istanza di condono respinta: La richiesta di sanatoria per l’immobile era già stata rigettata in via definitiva, confermando l’insanabilità dell’abuso.

La Cassazione ha concluso che, in assenza della prova dell’uso abitativo dell’immobile, l’ordine di demolizione era legittimo e non sproporzionato, in quanto volto a tutelare l’interesse pubblico al rispetto delle norme urbanistiche.

Conclusioni

Questa sentenza ribadisce un principio fondamentale in materia di demolizione abuso edilizio: il diritto all’abitazione non è un lasciapassare per sanare l’illegalità. Chi costruisce abusivamente e poi invoca il principio di proporzionalità per evitare la demolizione deve dimostrare in modo inequivocabile che quell’immobile è il centro della sua vita familiare e privata. In mancanza di tale prova, e a fronte di illeciti gravi e consapevoli, la tutela del territorio e della legalità prevale, e l’ordine di demolizione deve essere eseguito.

Quando si applica il principio di proporzionalità per fermare la demolizione di un abuso edilizio?
Il principio di proporzionalità si applica esclusivamente quando l’immobile illegalmente costruito è destinato ad abituale abitazione della persona interessata, poiché in tal caso viene in gioco il diritto al rispetto del domicilio tutelato dall’art. 8 della CEDU. Non si applica se viene invocato solo il diritto di proprietà.

Su chi ricade l’onere di provare che l’immobile abusivo è l’abitazione principale?
L’onere di provare che l’immobile oggetto dell’ordine di demolizione costituisce la propria abituale dimora ricade sull’interessato che chiede la revoca dell’ordine. La semplice affermazione non è sufficiente; è necessario fornire prove concrete.

Il lungo tempo trascorso dalla condanna impedisce la demolizione dell’abuso edilizio?
No, il tempo trascorso di per sé non impedisce la demolizione. Viene però valutato dal giudice come uno degli elementi per verificare la proporzionalità della misura, in particolare per stabilire se l’interessato abbia avuto un periodo adeguato per trovare una soluzione abitativa alternativa.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 4 Num. 9907 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 4 Num. 9907 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 16/01/2024

SENTENZA

avverso l’ordinanza del 28/07/2023 della CORTE APPELLO di NAPOLI

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni del PG, nel senso dell’inammissibilità del ricorso;

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME COGNOME nata GRAGNANO il DATA_NASCITA

RITENUTO IN FATTO

Con il provvedimento indicato in epigrafe, a seguito di giudizio celebrato in sede di rinvio da precedente annullamento disposto da Sez. 3, n. 38198 del 05/10/2021 (in accoglimento del ricorso proposto dal Pubblico Ministero), la Corte d’appello di Napoli, in funzione di giudice dell’esecuzione, ha rigettato le distinte richieste di revoca dell’ingiunzione di demolizione di opere edilizie (accertate come abusive con sentenza irrevocabile) e ripristino dello stato dei luoghi avanzate da NOME COGNOME NOME (attuale ricorrente) e NOME COGNOME (successivamente deceduto).
Avverso l’ordinanza e nell’interesse di NOME COGNOME è stato proposto ricorso fondato su un motivo, di seguito enunciato nei limiti strettamente necessari per la motivazione (ex art. 173, comma 1, disp. att. cod. proc. pen.).

Si deduce la violazione del principio di proporzionalità, di cui all’art. 8 CEDU, per aver il giudice dell’esecuzione rigettato la richiesta di revoca dell’ingiunzione nonostante la sproporzione della misura adottata (demolizione dell’immobile) rispetto alla situazione familiare degli instanti. La ricorrente prospetta altresì vizio cumulativo di motivazione per aver il giudice di merito formulato un giudizio in termini di proporzionalità nonostante l’allegata documentazione delle condizioni sanitarie di uno dei richiedenti, NOME COGNOME (successivamente deceduto), oltre che ritenuto non provata la circostanza, solo dedotta dalla difesa, per cui la citata COGNOME dimorasse nell’immobile, così violando la regola «in dubbio pro reo» per aver addossato il relativo onere probatorio in capo all’ingiunta.
La Procura generale ha concluso per iscritto nei termini di cui in epigrafe.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso, complessivamente considerato, è infondato, anche al netto del tentativo della ricorrente di sostituire proprie valutazioni di natura probatoria a quelle del giudice di merito in ordine all’abituale dimora nell’immobile in oggetto.

La vicenda in esame si sviluppa intorno a un concetto – la proporzionalità – che la giurisprudenza convenzionale, prima, e quella interna, poi, hanno individuato, e quindi meglio definito, come rilevante nella tematica della demolizione degli illeciti edilizi, quale punto di equilibrio – da riscontrare caso pe

caso – tra la legittima pretesa dell’ordinamento di rimuovere ciò che ha stabilmente leso il bene-interesse tutelato e la rilevanza che determinate condizioni oggettive o soggettive possono assumere in senso contrario, tali da giustificare un ragionato «bilanciamento» tra le due istanze.

2.1. A tale riguardo, come chiarito anche dalla sentenza rescindente (Sez. 3, n. 38198 del 05/10/2021), occorre rilevare che – successivamente all’elaborazione giurisprudenziale convenzionale (in particolare, Corte EDU, 21/04/2016, COGNOME e COGNOME c. Bulgaria, e Corte EDU, 04/08/2020, COGNOME c. Lituania) – il Giudice di legittimità ha particolarmente considerato tale principio di proporzionalità, definendone i caratteri con tre significativ pronunce.

Sez. 3, n. 48021 del 11/09/2019, Giordano, Rv. 277994, dopo aver evidenziato la natura eminentemente casistica della giurisprudenza della Corte EDU, ha ritenuto rispettato il principio di proporzionalità anche in considerazione della «distanza temporale (circa 20 anni) tra il passaggio in giudicato della sentenza di condanna e l’attuazione effettiva dell’ordine di demolizione», siccome valorizzata dal giudice di merito quale circostanza che avrebbe «consentito alla ricorrente di cercare una soluzione alternativa». Sez. 3, n. 24882 del 26/04/2018, Ferrante, Rv. 273368, poi, ha escluso la violazione del principio di proporzionalità, perché: «lo stato di salute del ricorrente» era stato ritenuto dal giudice di merito «come solo “cagionevole”»; l’impossibilità di reperire altra abitazione era meramente asserita; l’istanza di condono dell’immobile era stata respinta in sede amministrativa, e perché della successiva impugnazione davanti al Tar non era stato documentato alcun esito. Sez. 3, n. 17398 del 19/03/2019, COGNOME, non massimata, ha invece annullato l’ordinanza di rigetto della richiesta di revoca dell’ordine di demolizione, per l’assenza di qualunque valutazione circa la proporzionalità tra la misura della demolizione e l’interesse del singolo al rispetto del proprio domicilio, precisando segnatamente che: «La violazione o meno, nella fattispecie concreta, dell’art. 8 della convenzione europea, dovrà essere valutata sotto il profilo della proporzionalità, tra l’abuso – se di dimensioni tali da farlo ritenere di necessità, se abitato – e gli interessi generali de comunità al rispetto delle norme». Corte di Cassazione – copia non ufficiale
2.2. Muovendo da queste premesse – e ribadito che l’obbligo di osservare il principio di proporzionalità nell’attuazione dell’ordine di demolizione di un immobile illegalmente edificato, e adibito ad abituale abitazione di una persona, costituisce principio rispondente all’orientamento consolidato della giurisprudenza della Corte EDU, applicabile dal giudice italiano in forza di interpretazione sistematica adeguatrice – la giurisprudenza di legittimità (compresa Sez. 3, n. 38198 del 2021, cit.) ha quindi sottolineato che tale dovere
non implica un’assoluta discrezionalità del giudice ma la necessità di rispettare alcuni precisi criteri guida (per tutte, Sez. 3, n. 423 del 14/12/2020, Leoni, Rv. 280270).

2.2.1. Il principio di proporzionalità nell’esecuzione dell’ordine di demolizione di un immobile illegalmente costruito, innanzitutto, assume rilievo, secondo l’orientamento consolidato della Corte EDU, solo quando viene in gioco il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di una persona, di c all’art. 8 della CEDU, e non anche quando viene opposto esclusivamente il diritto alla tutela della proprietà, garantito dall’art. 1 del Prot. 1 CEDU (in questi termi è esplicita Corte EDU, 21/04/2016, NOME e COGNOME c. Bulgaria; inoltre, è significativo che la questione sia stata devoluta alla Corte EDU, nel caso COGNOME c. Lituania, solo in relazione all’art. 8 CEDU).
L’esigenza di assicurare il rispetto del principio di proporzionalità, quindi, quando attiene a un manufatto illegalmente edificato, è configurabile esclusivamente in relazione all’immobile destinato ad abituale abitazione di una persona.

2.2.2. In secondo luogo, il principio in oggetto, ancora secondo l’orientamento consolidato della Corte EDU, ha un profilo procedurale (quale diritto a ricevere un attento esame delle proprie ragioni da parte di un tribunale indipendente) e . un profilo sostanziale. In particolare, ai fini della valutazione del rispetto del principio di proporzionalità, un rilievo centrale assumono, da un lato, l’eventuale consapevolezza della violazione della legge nello svolgimento dell’attività edificatoria da parte dell’interessato, stante l’esigenza di evitare incoraggiare azioni illegali in contrasto con la protezione dell’ambiente (cfr. specificamente, Corte EDU, 04/08/2020, COGNOME c. Lituania, ma anche l’opinione parzialmente dissenziente del Giudice COGNOME allegata a Corte EDU, 21/04/2016, COGNOME e COGNOME c. Bulgaria), e, dall’altro, i tempi intercorrenti tra la definitività delle decisioni giudiziarie di cognizione e l’attivazione procedimento di esecuzione, per consentire all’interessato di «legalizzare», se possibile, la situazione, e di trovare una soluzione alle proprie esigenze abitative (così entrambe le decisioni della Corte EDU cit.).
2.2.3. Ai fini del giudizio circa il rispetto del principio di proporzionalità, s inoltre rilevanti le condizioni di età avanzata, povertà e basso reddito dell’interessato. Queste condizioni, però, non risultano mai essere considerate, di per sé, risolutive, o perché valutate congiuntamente ai tempi intercorrenti tra la definitività delle decisioni giudiziarie di cognizione e l’attivazione d procedimento di esecuzione (Corte EDU, 21/04/2016, COGNOME e COGNOME c. Bulgaria) o perché esplicitamente ritenute recessive in caso di consapevolezza dell’illegalità dell’edificazione al momento del compimento di tale attività e di
concessione di adeguati periodi di tempo per consentire – come già richiamat la regolarizzazione, se possibile, della situazione, e per trovare una soluzio esigenze abitative (Corte EDU, 04/08/2020, COGNOME c. Lituania).

2.3. Tanto premesso in termini generali, già richiamati nella sente rescindente, il ricorso è infondato, rispondendo l’apparato motivazio dell’ordinanza impugnata ai criteri innanzi ribaditi.

Il giudice di merito, difatti, di fronte a una ingiunzione di demoli legittima ed esecutiva, fondata su un ordine emesso con sentenza passata giudicato, e alla mancata opposizione di concreti fatti impeditivi, in partico destinazione dell’immobile ad abituale abitazione dell’attuale ricorrente (olt dell’istante NOME COGNOME, poi deceduto), ha rigettato l’istanza per la r insussistenza, in nuce, dell’esigenza di assicurare il rispetto del principio proporzionalità. Esso, difatti, come innanzi chiarito, rileva solo quando vi gioco il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicil persona e non anche quando venga opposto esclusivamente il diritto alla tut della proprietà.
2.4. A quanto innanzi, circa la ritenuta insussistenza dell’esigen assicurare il rispetto del principio di proporzionalità, di per sé tale da f rigetto dell’istanza di revoca dell’ingiunzione, il giudice di merito ha valorizzato una molteplicità di elementi con motivazione non sindacabile il s di legittimità in quanto coerente e non manifestamente illogica, con la qua ricorrente non confronta il suo dire (per l’inammissibilità del motivo di ricor non coglie la ratio decidendi del provvedimento impugnato, venendo così meno, in radice, l’unica funzione per la quale è previsto e ammesso, ex plurimis: Sez. 4, n. 2644 del 16/12/2022, dep. 2023, COGNOME, in motivazione; Sez. 4, n. 49 del 26/10/2022, COGNOME, in motivazione; Sez. 6, n. 8700 del 21/01/20 Leonardo, Rv. 254584). Il riferimento è, in particolare, al tempo concretame a disposizione per procurarsi una situazione abitativa alternativa, pari a q anni dall’irrevocabilità della sentenza disponente la demolizion considerazione anche dell’assenza di condizioni economiche ostative e del piena consapevolezza della ricorrente (oltre che dell’altro instante poi dece degli illeciti commessi, sostanziatisi nella realizzazione di una sopraelevazi due unità immobiliari, eseguiti su edificio preesistente e con plurime viola dei sigilli nonché oggetto di istanza di condono rigettata con provvedime confermato in sede giurisdizionale.
Al rigetto del ricorso segue la condanna della ricorrente al pagame delle spese processuali.

Rig etta il ricorso e condanna la ricorrente al pa g amento delle spese processuali.

Così deciso il 16 g ennaio 2024

Il Presidente

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.