Demolizione abusiva: no stop con interesse generico

La Corte di Cassazione ha annullato un’ordinanza che revocava un ordine di demolizione per un immobile abusivo. La decisione del Comune di conservare l’edificio per ‘edilizia sociale’ è stata ritenuta troppo generica. La Corte ha ribadito che per fermare una demolizione abusiva, l’interesse pubblico deve essere specifico, concreto e attuale, non un vago proposito futuro. Il giudice dell’esecuzione ha il dovere di verificare in modo approfondito queste condizioni, non limitandosi a un controllo formale dell’atto amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Demolizione abusiva: No allo Stop con un Generico Interesse Pubblico

La Corte di Cassazione, con una recente sentenza, ha tracciato una linea netta sulla possibilità dei Comuni di salvare un immobile illegale dalla demolizione. La pronuncia chiarisce che non basta una semplice delibera consiliare che invoca un generico interesse pubblico, come la destinazione a ‘edilizia sociale’, per bloccare una demolizione abusiva ordinata da un giudice. L’interesse pubblico deve essere concreto, attuale e specifico, e il giudice ha il dovere di verificarlo attentamente.

I Fatti del Caso

La vicenda nasce da una condanna penale nei confronti di due fratelli per aver realizzato un manufatto abusivo. La sentenza, divenuta definitiva, prevedeva, oltre alla pena, anche l’ordine di demolizione dell’opera. Anni dopo, il Sindaco del Comune interessato presentava un’istanza al Tribunale, in funzione di giudice dell’esecuzione, per chiedere la revoca di tale ordine. La richiesta si basava su delibere del Consiglio Comunale che dichiaravano la sussistenza di un ‘prevalente interesse pubblico’ alla conservazione dell’immobile, destinandolo al soddisfacimento di esigenze di edilizia residenziale sociale, in conformità con una legge regionale. Il Tribunale accoglieva l’istanza e revocava la demolizione.

Contro questa decisione, il Procuratore della Repubblica proponeva ricorso per Cassazione, lamentando che il Tribunale si era limitato a un controllo formale, senza esaminare nel merito la reale sussistenza delle condizioni per fermare la demolizione.

Il Principio della Demolizione Abusiva come Regola

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Procuratore, annullando la decisione del Tribunale. I giudici supremi hanno ribadito un principio fondamentale, già sancito anche dalla Corte Costituzionale: la demolizione è l’esito ‘normale’ e la sanzione principale per gli abusi edilizi. La conservazione di un immobile abusivo acquisito al patrimonio comunale rappresenta un’eccezione che deve essere giustificata da ragioni solide e rigorosamente accertate.

Questo approccio serve a non vanificare l’efficacia deterrente della sanzione demolitoria. Permettere una facile ‘sanatoria’ di fatto attraverso delibere comunali generiche creerebbe un’inammissibile via di fuga per gli autori degli illeciti, che finirebbero per consolidare il vantaggio ottenuto con il reato.

Le Motivazioni della Cassazione

Il cuore della motivazione della Cassazione risiede nella critica al ragionamento del giudice dell’esecuzione. Quest’ultimo, infatti, non può limitarsi a prendere atto dell’esistenza di una delibera comunale. Ha il potere-dovere di esercitare un ‘sindacato’ sull’atto amministrativo, verificando che non sia stato emesso in assenza delle condizioni sostanziali previste dalla legge.

Secondo la Corte, per poter legittimamente revocare un ordine di demolizione, l’interesse pubblico dichiarato dal Comune deve possedere tre caratteristiche essenziali:

1. Specificità: Non è sufficiente un generico riferimento a finalità di ‘edilizia sociale’ o al richiamo di una legge regionale. La delibera deve individuare una precisa esigenza abitativa da soddisfare.
2. Concretezza: L’interesse non può essere solo un’ipotesi o un programma futuro. Deve essere dimostrato che quello specifico immobile è necessario e sarà effettivamente utilizzato per la finalità pubblica dichiarata.
3. Attualità: L’esigenza pubblica deve esistere al momento della decisione e non essere una mera eventualità futura.

Nel caso di specie, il Tribunale aveva omesso questa verifica approfondita, accontentandosi della conformità formale della delibera comunale alla legge regionale. Non aveva controllato se, al di là delle dichiarazioni, vi fosse un progetto concreto di assegnazione dell’immobile, né aveva considerato altri elementi, come la staticità effettiva del fabbricato, che il Procuratore contestava.

Le Conclusioni

La sentenza rappresenta un importante monito per le amministrazioni comunali e per i giudici dell’esecuzione. Non è possibile utilizzare lo strumento della dichiarazione di pubblico interesse come un mezzo per eludere sistematicamente gli ordini di demolizione. La conservazione dell’immobile abusivo rimane un’ipotesi eccezionale, subordinata a una rigorosa dimostrazione della prevalenza di un interesse pubblico concreto e attuale rispetto all’interesse generale al ripristino della legalità violata. Per i cittadini, questo significa che la strada per sanare un abuso edilizio attraverso un intervento del Comune dopo la condanna definitiva è estremamente stretta e richiede motivazioni ben più solide di un semplice richiamo a finalità sociali.

Un Comune può sempre bloccare un ordine di demolizione per un immobile abusivo dichiarando un interesse pubblico?
No, non sempre. La conservazione dell’immobile è un’ipotesi eccezionale. La delibera comunale che dichiara l’interesse pubblico non è sufficiente da sola e deve essere attentamente vagliata dal giudice dell’esecuzione.

Quali sono le condizioni che un Comune deve rispettare per giustificare la conservazione di un immobile abusivo?
L’interesse pubblico dichiarato dal Comune deve essere prevalente, specifico, concreto e attuale. Non può basarsi su un generico riferimento a future finalità di edilizia sociale, ma deve dimostrare che quello specifico immobile serve a soddisfare una precisa ed esistente esigenza abitativa.

Cosa ha sbagliato il Tribunale nella sua prima decisione secondo la Corte di Cassazione?
Il Tribunale ha sbagliato perché si è limitato a un controllo puramente formale, verificando solo che la delibera comunale fosse conforme a una legge regionale. Ha omesso di esercitare il suo potere-dovere di sindacato sulla sostanza dell’atto, non verificando la reale esistenza di un interesse pubblico specifico, concreto e attuale che giustificasse la revoca della demolizione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 24997 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 24997 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 23/06/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli nel procedimento nei confronti di :

COGNOME NOME nato a FRATTAMAGGIORE il 28/02/1969

NOME nato a FRATTAMAGGIORE il 13/12/1971

COMUNE DI COGNOME NELLA PERSONA DI NOME COGNOME SINDACO P.T.

avverso l’ordinanza del 27/03/2025 del TRIBUNALE di NAPOLI

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del PG, dott. NOME COGNOME che ha chiesto il rigetto del ricorso, del NOME COGNOME, difensore del Comune di Cardito, che ha chiesto la declaratoria di inammissibilità del ricorso o, comunque, il suo rigetto, e dell’avv.to NOME COGNOME difen di COGNOME NOME e COGNOME NOME, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza in data 17/3/2025 il Tribunale di Napoli, quale giudice dell’esecuzione, accoglimento dell’istanza di NOMECOGNOME nella qualità di Sindaco di Cardito, revocò l’o di demolizione delle opere di cui alla sentenza n. 89/1997, adottata dalla Pretura di Napo

Sezione distaccata di Afragola, il 30/1/1997, divenuta irr. il 17/3/1997, che aveva condannato COGNOME NOME e COGNOME NOME alla pena di 1 anno di reclusione e 1.000.000 di lir per la violazione degli artt.: 20 lett. b) L. 47/135; 2,13,3,14 L. 1086/1971; 1,2,20 cod.pen., disponendo altresì la demolizione del manufatto abusivo.

Avverso il provvedimento ha proposto ricorso per Cassazione il Procuratore della Repu presso il Tribunale di Napoli che, con unico motivo, denuncia il deficit di motiv violazione della legge penale o di altre norme giuridiche.

Secondo il ricorrente, il Tribunale si era limitato a valutare la, regolarità formale comunale che aveva dichiarato la prevalenza dell’interesse pubblico alla conserva manufatto perché da destinarsi a concessione in locazione (housing sociale) o alla d in conformità con quanto previsto dalla legge Regione Campania n. 5 del 2013, art. 1 65, senza procedere a “una puntuale disamina” in ordine:

all’ idoneità statica del fabbricato abusivo, che risultava edificato in pochi giorni delle norme urbanistiche, per verificarne la conformità con quanto previsto dal DM del 1 e dall’art. 35 comma 4 I. 47/85, risultando insufficiente la “mera osservazione del manufatto sia stato sottoposto al vaglio positivo sotto il profilo dell’inidoneità (con perizia che non ha previsto, ritenendoli superflui, esami tecnici approfonditi unicamente ad una stima visiva ed a documentazione fornita dalla parte relativame caratteristiche dei materiali)”;
alla sussistenza degli interessi pubblici prevalenti, attuali e concreti, alla dell’immobile. Si segnala al riguardo che:

l’immobile era stato lasciato nella disponibilità degli autori del reato, senza ch una procedura di assegnazione, così entrando in conflitto con quanto esposto nella della Corte di cassazione n. 14660 del 4/2/2021, che aveva sottolineato l’esigenza che, attraverso la procedura adottata dall’ente territoriale, gli autori dell’a conseguire l’inammissibile vantaggio.., a consolidare (peraltro gratuitamente) il conseguito mediante il reato”, e con la ratio sottesa alla modifica dell’art. 31 comma 380/2001 ad opera della legge 105/2024, che ha precluso al responsabile dell’abuso partecipare alla procedura di alienazione degli immobili acquisiti al patrimonio pubbli
Si aggiunge che il Tribunale non aveva verificato l’effettiva destinazione ad hous dell’immobile omettendo di considerare che i germani NOME e NOME COGNOME cointestatari di unità immobiliari nel Comune di Cardito.

Il procuratore generale ha chiesto il rigetto del ricorso rilevando che l’ordinanz atto che gli atti amministrativi erano conformi all’art. 1 comma 65 l.r. 5/2013 e c sottoposto a vaglio positivo il profilo dell’idoneità sismica del fabbricato mentre ricorrente erano basate su elementi ipotetici e congetturali.

3.1 Con memoria datata 3/6/2025 il Comune di Cardito ha chiesto dichiararsi inammis o comunque infondato il ricorso rilevando che:

il ricorrente si era limitato a riproporre gli argomenti esposti nei pareri espress procedimento, senza confrontarsi con le motivazioni del provvedimento impugnato;

la destinazione di un immobile a edilizia residenziale pubblica era riconducibile ad pubblicistica, siccome riconosciuta in sentenza del Consiglio di Stato e della Corte di la delibera consiliare n. 29/2018 aveva espresso chiaramente la volontà dell’ente di il prevalente interesse pubblico all’acquisizione conservativa del bene al patrimonio d al fine di favorire l’edilizia residenziale sociale e non già i soggetti condannati;

era stato dimostrato che l’immobile era stato sgomberato da cose e persone;

l’art. 31 comma 5 d.P.R. 380/01 non faceva riferimento all’aspetto sismico e com Tribunale aveva dato atto che era stato prodotto il certificato del collaudo antisismi

3.2 Con memoria datata 22/5/2025 l’avv.to COGNOME difensore di ufficio di NOME COGNOME ha chiesto la conferma del provvedimento impugnato sottolineando la leg degli atti amministrativi intervenuti.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il Tribunale di Napoli ha accolto la richiesta del Sindaco del Comune di Cardito dell’ordine di demolizione osservando che le delibere consiliari del 21/9/2015 e del che avevano dichiarato “il prevalente interesse pubblico all’acquisizione con finalizzata al soddisfacimento di esigenze di edilizia residenziale so conformi “alla previsione dell’art. 1, comma 65, L.Reg. 5/2013, che consente la des degli immobili acquisiti al patrimonio dei comuni ad alloggi di edilizia residenziale edilizia residenziale sociale, in base alla legge 22/10/1971 n. 865 nonché dei pr valorizzazione immobiliare anche con l’assegnazione in locazione di immobili destinati diverso da quello abitativo, o a programmi di dismissione immobiliare.
Il provvedimento, ancora, sottolinea che il fabbricato è stato sottoposto “a vaglio punto di vista dell’idoneità statica/sismica ed era pacifica l’insussistenza di vinco paesaggistici e idrogeologici) sull’area.

Va subito precisato che nulla osta, contrariamente a quanto eccepito nella mem Sindaco del Comune di Cardito, alla parte originariamente non impugnante di riproporr ricorso per cassazione le deduzioni contenute in pareri o scritti difensivi inutilmente giudice per contrastare la domanda avversaria.

Quanto al merito, è affermazione costante nella giurisprudenza di legittimità che di reati edilizi, costituisce ipotesi eccezionale ostativa alla esecuzione dell’ordine di demolizione l’adozione dì una delibera comunale che dichiari la sussistenza di

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interessi pubblici all’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio del comune, se giudice dell’esecuzione, esercitando il proprio potere-dovere di sindacat amministrativo, riconosca l’esistenza di specifiche esigenze che giustificano tale sc n. 9864 del 17/02/2016, Corleone ed altro, Rv. 266770). In maniera non difforme da affermato in relazione alla concessione in sanatoria e al condono, in relazioni affermato che il giudice dell’esecuzione ha il dovere di controllare la legittimità del p amministrativo, disapplicandolo ove lo stesso sia stato emesso in assenza delle condizio e sostanziali di legge previste per la sua esistenza (Sez. 3, n. 25485 del 17/03/20 m. 243905), è stato più volte precisato che il giudice dell’esecuzione deve esercitare sulla delibera consiliare con la quale è stata dichiarata la prevalenza dell’interess conservazione dell’immobile che può ritenersi legittimamente emanata quando sussist seguenti condizioni: 1) assenza di contrasto con rilevanti interessi urbanistici e, costruzione in zona vincolata, assenza di contrasto con interessi ambientali: in quest l’assenza di contrasto deve essere accertata dall’amministrazione preposta alla vincolo; 2) adozione di una formale deliberazione del consiglio con cui si dichiari form sussistenza di entrambi i presupposti; 3) la dichiarazione di contrasto della demo prevalenti interessi pubblici, quali ad esempio la destinazione del manufatto abusivo pubblico, ecc. (Sez. 3, n. 11419, 11 marzo 2013; Sez. 3, n. 41339 del 10 ottobre 2008, e altra, non massimata).
Tali principi si trovano ribaditi in procedimenti relativi a vicende identiche a que relative a immobili abusivi, realizzati nel territorio del Comune di Cardito, in ordine territoriale aveva dichiarato il prevalente interesse pubblico alla conservazione dell da “destinarsi a concessione in locazione o dismissione nel rispetto del giusto proc conformità a quanto prevede l’art. 1 comma 65, legge Reg. Campania n. 5 del 2013” ( n. 2582 del 24/5/2028 (dep. 2019), Russo; Sez. 3, n. 15313 del 5/3/2020, Lastra).

In entrambi i casi le decisioni del giudice dell’esecuzione che avevano revocato demolizione sono state annullate essendo stato rilevato che la delibera comunale disposto la conservazione del manufatto non poteva essere fondata “su un generico ‘rif alla destinazione …a concessione in locazione in conformità a quanto previsto” dalla regionale.

Non basta, in altri termini, che gli atti amministrativi intervenuti individuin pubblica in termini generali quale il soddisfacimento delle esigenze abitative dei so abbienti o richiamino le finalità di cui alla legge Reg. Campania n. 5 del 2013, la attuazione è demandata a successivi atti, per poterne affermare la legittimità e, q eseguibilità della demolizione, ma occorre che quello specifico immobile sia des soddisfacimento di una precisa esigenza abitativa, così che possa configurarsi quel “c “attuale” interesse pubblico al mantenimento dell’opera che giustifica la revoca de demolizione ( Sez. 3, n. 23360 del 14/5/2021, COGNOME).
4. Tale conclusione trova conforto nella sentenza n. 140 del 2018 con cui l costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 2, comma 2, della legge Campania 22 giugno 2017, n. 19 (Misure di semplificazione e linee guida di supporto ai in materia di governo del territorio). Ha affermato, il Giudice delle Leggi, che il “dis della disciplina regionale rispetto al principio fondamentale della legislazione statal individua nella demolizione l’esito “normale” della edificazione di immobili abusivi a patrimonio dei comuni – finisce con intaccare e al tempo stesso sminuire l’effica deterrente del regime sanzionatorio dettato dallo Stato all’art. 31 d.P.R. n. 3 incentrato, come si è visto, sulla demolizione dell’opera abusiva, la cui funzione ess ripristinatoria non ne esclude l’incidenza negativa nella sfera del responsabile”. A che “l’art. 2, considerato nel suo insieme per le strette implicazioni delle dispos contenute, viola il principio fondamentale espresso dai commi da 3 a 6 dell’art. 31 d. del 2001. Tale principio implica che l’opera abusiva acquisita al patrimonio comunale regola, essere demolita e che possa essere conservata, in via eccezionale, soltan autonoma deliberazione del consiglio comunale relativa alla singola opera, si ritenga, di tutte le circostanze del caso, l’esistenza di uno specifico interesse pubblico alla della stessa e la prevalenza di questo sull’interesse pubblico al ripristino della c territorio alla normativa urbanistico-edilizia, nonché l’assenza di un con conservazione dell’opera con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispett idrogeologico. Si noti che la facoltà riconosciuta ai Comuni, di non demolire le opere cui qui si discute deve implicare un’analisi puntuale delle caratteristiche di og rispettosa dei canoni individuati dalla legge statale, che sola può garantire uniformi territorio nazionale”. La Corte sottolinea ancora che “I disallineamento della discipli rispetto al principio fondamentale della legislazione statale – quello che ind demolizione l’esito “normale” della edificazione di immobili abusivi acquisiti al pat comuni – finisce con intaccare e al tempo stesso sminuire l’efficacia anche deterrente sanzionatorio dettato dallo Stato all’art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001, incentrato, co sulla demolizione dell’opera abusiva, la cui funzione essenzialmente ripristinatoria non l’incidenza negativa nella sfera del responsabile. L’effettività delle sanzioni risul più sminuita nel caso di specie, in cui l’interesse pubblico alla conservazione de abusivo potrebbe consistere nella locazione o nell’alienazione dello stesso all’oc necessità responsabile dell’abuso.” Corte di Cassazione – copia non ufficiale
5. I principi sino adesso enunciati non trovano applicazione nel provvedimento impu essendosi limitato il Tribunale di Napoli a rilevare che gli atti amministrativi int conformi “alla previsione dell’art. 1 comma 65 I. Reg. Campania 5/2013″. A tale gi Tribunale perviene dopo aver dato atto che: l’immobile era stato destinato dal Comune ” di edilizia residenziale sociale” mediante una delibera ( delibera consigliare del 28 però non corrisponde a quella richiamata nella memoria dell’avv.to COGNOME ( delibera
30/5/2018); la documentazione prodotta individuava “gli occupanti delle varie unità abitative”

le ingiunzioni di pagamento della prevista indennità loro notificate; la documentazio fotografica “annessa alla certificazione di idoneità statica” attestava l’avvenuto sgombero de

singole unità abitative”.

Quale sia l’interesse concreto e attuale che l’immobile è destinato a soddisfare non emerge, quindi, dal provvedimento impugnato, risultando, anzi, una condizione di illegalità che consent

a non meglio identificati “occupanti”, da identificarsi forse negli stessi responsabili dell’ab usufruire del bene.

Anche sotto il profilo del rispetto della normativa antisismica la motivazione provvedimento impugnato risulta carente, richiamando un “certificato a firma dell’ing. COGNOME

senza dare conto degli accertamenti che giustificavano il giudizio di idoneità statica dell’immo formulato dal professionista. Va aggiunto, ancora, che è vero, come deduce la difesa dell’ente

territoriale, che l’art. 31 comma 5 del d.P.R. n. 380/01 non fa riferimento all’aspetto sism ma è di tutta evidenza che in tanto l’immobile può essere destinato al soddisfacimento di una

precisa esigenza abitativa in quanto ne sia stata verificata la conformità alla discip antisismica.

Si è, quindi, in presenza di provvedimenti amministrativi e di una situazione di fa sovrapponibili a quelli che hanno determinato l’annullamento delle ordinanze del Tribunale d Napoli ad opere delle sentenze n. 2582/19 e 15313/20 innanzi richiamate.

Si impone, pertanto, l’annullamento dell’ordinanza impugnata, con rinvio al Tribunale d Napoli, in diversa persona fisica, per nuovo esame.

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La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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