Delibera comunale demolizione: quando non basta

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un terzo interessato contro un’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo. Nonostante una delibera comunale destinasse l’edificio a finalità di “social housing” per un prevalente interesse pubblico, la Corte ha ritenuto tale delibera generica e inefficace. Per bloccare la demolizione, la delibera comunale non può essere una mera dichiarazione di intenti, ma deve dimostrare con dati specifici e concreti l’attualità dell’interesse pubblico alla conservazione del manufatto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 18 dicembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Delibera Comunale Demolizione: Perché un ‘Interesse Pubblico’ Generico Non Blocca le Ruspe

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito i rigidi paletti entro cui una delibera comunale demolizione può legittimamente bloccare l’esecuzione di un ordine giudiziale. Il caso analizzato dimostra che non basta dichiarare un generico “interesse pubblico” alla conservazione di un immobile abusivo per salvarlo. La decisione del Comune deve essere concreta, specifica e attuale, altrimenti l’ordine di demolizione resta pienamente efficace.

I Fatti del Caso: L’Ordinanza Impugnata

La vicenda ha origine da una sentenza di condanna per reati edilizi, divenuta definitiva nel 1999, che ordinava la demolizione di un’opera abusiva. Successivamente, l’immobile era stato acquisito al patrimonio del Comune. Anni dopo, a seguito della notifica dell’ingiunzione a demolire da parte della Procura, il Comune, in qualità di terzo interessato, si opponeva, chiedendo la revoca dell’ordine. A sostegno della sua richiesta, presentava una delibera del Consiglio Comunale del 2019 con la quale si dichiarava l’esistenza di un prevalente interesse pubblico alla conservazione del manufatto, destinandolo a finalità di “edilizia residenziale sociale” (social housing).

Il Tribunale rigettava l’istanza e il caso approdava in Cassazione.

Il Ruolo della Delibera Comunale Demolizione: La Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la decisione del Tribunale. Il punto centrale della sentenza è la valutazione della delibera comunale. Secondo gli Ermellini, una delibera che si limita a enunciare una finalità pubblica, come il social housing, senza un progetto concreto e dettagliato, è inefficace e deve essere disapplicata dal giudice dell’esecuzione.

I Requisiti di una Delibera Valida

La giurisprudenza costante, ribadita in questa occasione, stabilisce che per giustificare la mancata demolizione, la delibera comunale deve:
1. Dimostrare l’assenza di contrasto con rilevanti interessi urbanistici e ambientali.
2. Essere formalmente adottata dal Consiglio Comunale.
3. Provare un interesse pubblico attuale e concreto, non meramente eventuale o futuro. L’interesse deve essere specifico e riferirsi a precise esigenze della collettività che giustificano la conservazione di quel singolo manufatto.

Nel caso di specie, la Corte ha rilevato che la delibera era del tutto generica. Il Comune si era limitato a destinare l’immobile a social housing, mantenendo di fatto l’occupante esistente e senza nemmeno riscuotere un canone di locazione, nonostante l’immobile fosse di proprietà comunale dal 1998.

L’Analisi della delibera comunale demolizione da parte della Corte

La Corte ha specificato che il giudice penale ha il dovere di sindacare l’effettivo rispetto dei requisiti oggettivi della delibera. Questo controllo non invade la discrezionalità amministrativa del Comune, ma verifica che la decisione non sia un mero atto di indirizzo politico o una dichiarazione di intenti, ma un provvedimento fondato su una adeguata istruttoria e su dati obiettivi.

È stato affermato che il mero riferimento a norme di legge o a valutazioni di ordine economico (come il costo della demolizione) non è sufficiente. La natura eccezionale della conservazione di un’opera abusiva richiede che il mantenimento sia giustificato da esigenze specifiche, individuate sulla base di dati oggettivi riferiti al singolo caso.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano su un principio consolidato: l’ordine di demolizione disposto dal giudice penale ha lo scopo di ripristinare l’assetto urbanistico violato. Una deroga a questo principio è ammissibile solo in presenza di un interesse pubblico che sia non solo prevalente, ma anche attuale, concreto e specificamente dimostrato. La delibera del Comune in questione è stata giudicata illegittima e quindi disapplicata perché sorretta non da finalità specifiche, ma da mere dichiarazioni di intenti. Era un atto generico, che rinviava a futuri e non meglio precisati atti amministrativi, senza fornire alcuna prova concreta della necessità di conservare l’immobile per soddisfare un bisogno pubblico effettivo. Mancava, in sostanza, quel livello di approfondimento tecnico-amministrativo che potesse giustificare il sacrificio del bene giuridico tutelato dalla normativa edilizia.

Le Conclusioni

La sentenza ribadisce un principio fondamentale in materia di abusi edilizi: le amministrazioni comunali non possono utilizzare lo strumento della delibera di interesse pubblico come un modo per sanare surrettiziamente opere abusive e aggirare sentenze penali definitive. Per fermare una demolizione, è necessario un progetto serio, dettagliato e supportato da una reale e impellente esigenza pubblica. In assenza di questi elementi, la delibera è un atto viziato e l’ordine di demolizione deve essere eseguito per ripristinare la legalità.

Una delibera comunale che dichiara un ‘interesse pubblico’ può sempre fermare un ordine di demolizione?
No. Può fermarlo solo se l’interesse pubblico dichiarato è prevalente, attuale, concreto e specificamente motivato. Una delibera generica, che si limita a enunciare una finalità senza un piano dettagliato, viene considerata inefficace dal giudice.

Quali caratteristiche deve avere una delibera comunale per essere considerata valida ai fini di evitare una demolizione?
Deve essere fondata su approfondimenti tecnico-amministrativi che dimostrino la sussistenza di specifiche ed eccezionali esigenze pubbliche. Deve individuare precisamente come l’immobile abusivo verrà utilizzato per soddisfare tali esigenze, basandosi su dati obiettivi e non su mere dichiarazioni di intenti o valutazioni di carattere generale.

Il giudice dell’esecuzione può sindacare il contenuto di una delibera comunale?
Sì, il giudice ha il potere e il dovere di verificare che la delibera comunale rispetti i requisiti oggettivi previsti dalla legge. Questo controllo non riguarda il merito della scelta politica, ma la sua legittimità, ossia la presenza di una motivazione concreta, attuale e specifica che giustifichi la mancata demolizione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 35013 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 35013 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 03/07/2024

sul ricorso proposto da:

SENTENZA

NOME NOME, nato a Napoli il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 03/11/2023 del Tribunale di Napoli

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; letta la requisitoria scritta del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, che ha concluso chiedendo la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 03/11/2023, il Tribunale di Napoli rigeitava l’istanza, presentata nell’interesse di COGNOME NOMENOME NOME interessato, di Sospensione o revoca dell’ordine di demolizione di cui alla sentenza di condanna pi -onunciata dal Tribunale di Napoili, sez. dist. di Afragola nei confronti di COGNOME NOME in data 23.4.1999 per il reato di cui all’art. 20 lett. c) l.n.47/85.

Avverso tale ordinanza ha proposto ricorso per cassazione NOME NOME, a mezzo del difensore di fiducia, articolando due motivi di seguito enunciati.

Con il primo motivo deduce vizio di motivazione e travisamento del fatto in ordine agli effetti dell’acquisizione delle opere al patrimonio comunale per finalità di “social housing”.

Argomenta che la motivazione espressa dal Tribunale circa l’inidoneità della delibera del 26/07/2019 n. 53 – con la quale il Comune di Cardito dichiarava la prevalenza dell’interesse pubblico alla conservazione, in luogo della demolizione, dell’immobile sanzionato destinandolo in concreto ad RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE era viziata da manifesta illogicità ed investiva valutazioni di discrezionalità amministrativa, involgenti profili di merito dell’ente, sindacabili in sed giurisdizionale solo per vizi di abnormità, manifesta illogicità, irragionevolezza o palese travisamento, vizi nella specie insussistenti.
Espone che: il dispositivo finale della delibera in questione era nequivoco nel destinare in via definitiva l’immobile ad “RAGIONE_SOCIALE“, in conformità a quanto previsto dagli artt. 31, comma 5, dpr n. 380/2001 e 1, cotnma 65, della L.r. n. 5/2013; l’obiettivo perseguito dalla delibera era di natura pubblica e non di favorire il soggetto condannato alla demolizione, nemmeno menzionato nel corpo dell’atto e, comunque, previsto dalle disposizioni normative sumrnenzionate; la verifica in ordine alla sussistenza in capo all’occupante dei requisiti per concorrere alla assegnazione dell’alloggio spettava, inoltre, agli organi di gestione del comune e non al consiglio comunale; l’esecutato non occupava più l’immob le sanzionato, risultando residente altrove da diverso tempo; la legittimità della delibera era ulteriormente comprovata dal fatto che la destinazione di un immobile ad RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è riconducibile ad un attività di natura pubblicistica, quale servizio di interesse economico AVV_NOTAIO; la delibera risultava conforme all’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, costituente norma di principio.
Con il secondo motivo deduce difetto assoluto di motivaz one e nullità dell’ordinanza.

Lamenta l’omesso esame delle note integrative depositate tel maticamente in data 01/06/2023, con le quale si era richiamata la normativa s pravvenuta di cui alla legge n. 25 del 28 marzo 2022 nonché un recenti simo arresto giurisprudenziale della suddetta normativa aveva fatto applicazione.

Chiede, pertanto, l’annullamento dell’ordinanza impugnata.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.11 primo motivo di ricorso è manifestamente infondato.

1.1. Va premesso che, come emerge dall’ordinanza impugriata, COGNOME NOME, con sentenza divenuta irrevocabile il 12.6.1999, veniva condannato per il reato di cui all’art. 20 lett. B) I 47/1985 nonché per i reati previsti d normativa antisismica per aver eseguito opere edili “in assenza della concessione RAGIONE_SOCIALE prescritta”, opere di cui veniva disposta la demolizione con la sentenza di condanna, ai sensi dell’art. 7, ultimo comma, I 47/1985; succeSsivamente, il Comune di Cardito adottava due ordinanze di demolizione ai sensi dell’art. 4 I n. 47/1985 e, vista l’inottemperanza all’ordine, il Comune di Cardito prendeva atto dell’avvenuta acquisizione al patrimonio comunale delle opere e della relativa rea di sedime, con provvedimento n. 65 del 17.3.1998.
A seguito della notifica dell’ingiunzione a demolire, il Comune di Cardito, quale NOME interessato, proponeva dinanzi al Tribunale di Napoli incidente di esecuzione volto a ottenere la sospensione e revoca dell’ordine di demolizio rappresentando che, con delibera n. 53 del 26.7.2019, il Consiglio comunale di V aveva dichiarato il prevalente interesse pubblico all’acquisizione del manufatto al patrimonio comunale ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, destinando l’immobile ad uso di “RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE“.
1.2. Ciò posto, va osservato che, secondo l’orientamento costante di questa Corte, che va qui ribadito, in tema di reati edilizi, in presenza d una delibera comunale che dichiari la sussistenza di prevalenti interessi pubblici all’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio del comune e alla destinazione ad alloggi per RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ostativi all’esecuzione dell’ordine giuriSdizionale d demolizione, il sindacato del giudice dell’esecuzione sull’atto affiministrativo, concernendo il carattere attuale e non meramente eventuale di detto interesse, può avere ad oggetto l’esistenza di approfondimenti tecnico-amministrativi inerenti l’immobile che siano indice del fondamento e della specificità della decisione dell’organo comunale, in linea con il necessario coordinamento tra funzioni dell’organo comunale collegiale e valutazioni tecnico rnministrative (Sez.3 n. 9098 del 15/01/2021, Rv. 281478 – 01; Sez. 3, h. 12529 del 14/01/2022, non mass.).
Con la richiamata sentenza n. 9098 del 2021, è stato altresì r badito che, ai fini della incompatibilità dell’esecuzione dell’ordinanza di demo izione con la delibera consiliare dichiarativa dell’esistenza di prevalenti interessi pubblic rispetto al ripristino dell’assetto urbanistico violato, il provvediment amministrativo presuppone che tale evenienza sia attuale e non meramente eventuale, non essendo consentito interrompere l’esecuzione penale per un tempo non definito e non prevedibile (cfr. Sez. 3 n. NUMERO_DOCUMENTO, del 06/11/208, non mass., che ha affermato che la delibera in questione può ritenersi lègittimamente emanata qualora ricorrano le seguenti condizioni: «1) assenza di contrasto con rilevanti interessi urbanistici e, nell’ipotesi di costruzione in zOna vincolat assenza di contrasto con interessi ambientali: in quest’ultimo cao l’assenza di contrasto deve essere accertata dall’amministrazione preposta alla tutela del vincolo; 2) adozione di una formale deliberazione del consiglio con cui si dichiari formalmente la sussistenza di entrambi i presupposti; 3) la diChiarazione di contrasto della demolizione con prevalenti interessi pubblici, quali ad esempio la destinazione del manufatto abusivo ad edificio pubblico, ecc).
È stato così affermato, in continuità con un consolidato orienta ento di questa Corte (cfr. Sez. 3, n. 11419 del 29/01/2013 Rv. 254421) che è g nerico il mero riferimento a una destinazione di interesse pubblico, atteso che non può giustificarsi l’interesse concreto al mantenimento dell’opera abusiva nel caso in cui, di fatto, la delibera costituisce, sostanzialmente, un atto di indirizzo politic in quanto rimanda a successivi atti amministrativi, in tal modO rinviando la valutazione dei presupposti di legge cui l’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 condiziona la non operatività della demolizione.
Va anche evidenziato che, in fattispecie analoga a quella per ui si procede, questa Corte (Sez. 3, n. 38749 del 09/07/2018, non mass.) ha g à affermato il condivisibile principio secondo cui “sottraendo l’opera abusiva al suo normale destino di demolizione previsto per legge, la delibera comunale che dichiara l’esistenza di un interesse pubblico prevalente sul ripristino dell’asse0o urbanistico violato non può fondarsi su valutazioni di carattere AVV_NOTAIO o riguardanti genericamente più edifici, ma deve dare conto delle specifiche esigenze che giustificano la scelta di conservazione del singolo manufatto, precisamente individuato, dovendosi ulteriormente precisare come non possano sopperire all’esigenza di una specifica determinazione meri richiami a disposizioni normative, ad altri provvedimenti o a valutazioni di ordine economico, inerent al costo delle spese di demolizione, in quanto la natura eccezionale della deliberazione richiede che il mantenimento dell’opera abusiva sia giustificato dalla sussistenza di esigenze specifiche, individuate sulla base di dati obiettivi riferiti E I singolo caso all’esito di adeguata istruttoria”.
1.3. Nella specie, l’ordinanza impugnata ha fatto buon governo dei suesposti principi di diritto, evidenziando che la delibera consiliare n. 53 del 26.07.2019, con la quale il Comune di Cardito disponeva l’utilizzo dell’immobile in conformità con la I.r. n. 5 del 2013 a finalità di housing RAGIONE_SOCIALE, aveva un contenuto generico; in particolare, la destinazione del bene alla predetta finalità risultava palesemente generica, in quanto il Comune, nonostante l’adozione di un regolamento contenente linee direttive sui criteri di assegnazione, si era limitato a destinare l’immobile ad housing RAGIONE_SOCIALE, mantenendo tuttavia l’attuale destinazione ad uso dell’occupante, sebbene il manufatto, con la relativa area di sedinie, fosse stato acquisito fin dal 1998 al patrimonio comunale; deve aggiungersi che neppure è emerso che il Comune abbia riscosso un canone per tale utilizzo, fatto anomalo e suscettibile di valutazione anche in altra sede.
In definitiva, il Giudice di merito, con argomentazioni corrette ed adeguate, ha rilevato che il “prevalente interesse pubblico” risulta individuato in maniera generica rispetto alla demolizione del manufatto, essendo del tutto generico il riferimento a iniziative di housing RAGIONE_SOCIALE, e, quindi, la delibei -a, per com sintetizzata nell’ordinanza gravata, è illegittima e va disapplicata, perchè sorretta non da finalità specifiche, ma da mere dichiarazioni di intenti.

1.4. Rispetto a tale adeguata e corretta motivazione, il ricorrente propone censure meramente contestative e generiche, limitandosi a ribadirle il contenuto della delibera – correttamente valutato dal giudice in linea con i principi suesposti – oppure ad opporre inesistenti limiti al sindacato del giudice dell’esecuzione posto che la verifica dell’attualità e concretezza dell’interesse pubtlico rinvenuto rispetto all’opera abusiva non incide sull’esplicazione del potere discrezionale dell’Amministrazione, ma risponde all’obbligo del giudice penale di sindacare l’effettivo rispetto dei requisiti obiettivi della delibera comunale (icfr in ter Sez.3 n. 9098 del 15/01/2021, Rv.281478 – 01, cit).
2. Il secondo motivo dì ricorso è inammissibile.

Va ricordato che questa Corte (Sez.5,n.24437 del 17/01/2019 )! Rv.276511 01) ha affermato che la parte che deduce l’omessa valutazione di memorie difensive ha l’onere di indicare, pena la genericità del motivo di ii -npugnazione, l’argomento decisivo contenuto nelle memorie e non valutato dal giudice nel provvedimento impugnato, in quanto l’omessa valutazione di memorie difensive non costituisce causa di nullità della decisione, ma può unicamente incidere sulla tenuta logico-giuridica della motivazione (cfr Sez. 1, n.26536 del 24 06/2020, Rv. 279578, secondo cui l’omessa valutazione di una memoria ifensiva non determina alcuna nullità, ma può influire sulla congruità e sulla corr ttezza logicogiuridica della motivazione del provvedimento che definisce la fase o il grado nel cui ambito sono state espresse le ragioni difensive).
Nella specie, invero, il ricorrente si limita a riportare sir4eticam contenuto della memoria e non evidenzia, in maniera specifia, quale s l’elemento decisivo non valutato dal Giudice di merito, la cui decisine è sor da motivazione adeguata e logica motivazione nonché corretta in punto di diritt

Ne consegue la genericità della doglianza e, quindi, l’inamrnissibilità motivo di ricorso in esame.

Essendo il ricorso inammissibile e, a norma dell’art. 616 cOd. proc. p non ravvisandosi assenza di colpa nella determinazione della causa inammissibilità (Corte Cost. sent. n. 186 del 13.6.2000), alla condanna ricorrente al pagamento delle spese del procedimento consegue quella a pagamento della sanzione pecuniaria nella misura indicata in dispoitivo.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento del spese processuali e della somma di euro tremila in favore dell à Cassa delle ammende.

Così deciso il 03/07/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.