Condono edilizio: prova di ultimazione e demolizione

La Corte di Cassazione conferma la validità di un ordine di demolizione, rigettando il ricorso di due cittadini. La Corte ha stabilito che il loro permesso di costruire in sanatoria (condono edilizio) era illegittimo, poiché non avevano fornito la prova che l’immobile fosse stato completato entro la data limite del 31 dicembre 1993, come richiesto dalla legge sul condono. Di conseguenza, il giudice dell’esecuzione ha correttamente ignorato il permesso di sanatoria e mantenuto l’ordine di demolizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 6 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Condono Edilizio e Onere della Prova: Quando la Sanatoria non Ferma la Demolizione

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 40551 del 2024, torna a pronunciarsi su un tema cruciale in materia urbanistica: la validità del condono edilizio e i suoi effetti su un ordine di demolizione già emesso. Questa decisione ribadisce un principio fondamentale: la sanatoria concessa dal Comune non è uno scudo invalicabile. Il giudice penale ha il potere di verificarne la legittimità e, se mancano i presupposti di legge, di procedere comunque con la demolizione. Il caso in esame, frutto di un lungo e complesso iter giudiziario, offre importanti spunti sulla ripartizione dell’onere della prova e sui limiti della discrezionalità amministrativa di fronte a un illecito edilizio accertato in via definitiva.

I Fatti del Caso

La vicenda ha origine da una sentenza di patteggiamento del 2003, con cui due persone venivano condannate per la prosecuzione di lavori edili abusivi su un immobile di circa 96 mq in una zona vincolata. La sentenza, divenuta irrevocabile, conteneva anche l’ordine di demolizione del manufatto. Nonostante ciò, i responsabili non ottemperavano e, nel 2014, la Procura della Repubblica notificava loro l’ingiunzione a demolire.
A questo punto, gli interessati presentavano un’istanza di revoca, facendo leva su un permesso di costruire in sanatoria (condono) ottenuto dal Comune nel 2017, a seguito di una domanda presentata nel lontano 1995. Iniziava così un complesso contenzioso davanti al giudice dell’esecuzione.

Il Lungo Percorso Giudiziario e il Condono Edilizio Conteso

La questione è giunta per ben tre volte all’esame della Corte di Cassazione. Il nodo centrale del dibattito è sempre stato lo stesso: il condono edilizio rilasciato dal Comune era valido? Per rispondere, era necessario accertare un fatto storico preciso: l’immobile era stato completato entro il 31 dicembre 1993? Questa data rappresenta il termine ultimo fissato dalla normativa sul condono per poter beneficiare della sanatoria.

Il giudice dell’esecuzione, investito della questione, aveva sempre rigettato le istanze, ritenendo non provato il completamento dell’opera entro i termini. Le precedenti sentenze della Cassazione avevano annullato tali decisioni per vizi di motivazione, chiedendo al giudice di merito di approfondire l’indagine. Nell’ultima ordinanza, il Tribunale ha nuovamente concluso per la mancanza di prova, dichiarando di fatto l’illegittimità del titolo abilitativo comunale e confermando l’ordine di demolizione.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione, nel respingere definitivamente il ricorso, ha articolato la sua decisione su tre pilastri argomentativi chiari e solidi.

1. L’Onere della Prova sull’Ultimazione dei Lavori

Il principio cardine è che l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti per ottenere il condono edilizio spetta a chi lo richiede. I ricorrenti avrebbero dovuto fornire una prova certa e inequivocabile che l’edificio, almeno nelle sue parti essenziali (il cosiddetto ‘rustico’), fosse stato completato entro il 31 dicembre 1993. Dagli atti processuali, invece, emergeva il contrario: un verbale di sequestro del 1991 e un’ordinanza comunale del 1992 attestavano che la muratura perimetrale era ancora incompleta. La sua ultimazione veniva accertata solo in una verifica dei Carabinieri del gennaio 1996. In assenza di prove contrarie, il giudice ha correttamente concluso che il requisito temporale non era stato rispettato.

2. Il Potere di Disapplicazione del Giudice Penale

La sentenza ribadisce l’importante potere del giudice dell’esecuzione di valutare, in via incidentale, la legittimità di un atto amministrativo. Anche se il Comune ha rilasciato il permesso in sanatoria, tale atto non vincola il giudice penale. Quest’ultimo può e deve verificare se il permesso sia stato concesso nel rispetto della legge. Se, come in questo caso, emerge che mancano i presupposti fondamentali (come la data di ultimazione), il giudice può ‘disapplicare’ l’atto amministrativo, considerandolo tamquam non esset (come se non fosse mai esistito), e procedere con l’esecuzione della sanzione penale, ovvero la demolizione.

3. L’Inapplicabilità della Deroga per Opere Interrotte

I ricorrenti avevano invocato una norma speciale (art. 43 della L. 47/1985) che consente l’accesso al condono anche per opere non ultimate, qualora il loro completamento sia stato impedito da provvedimenti amministrativi o giudiziari (come un sequestro). La Corte ha però chiarito che questa deroga ha uno scopo perequativo: equiparare la posizione di chi è stato fermato dall’autorità a quella di chi, pur essendo illegittimo, è riuscito a completare l’opera senza essere scoperto. Tale norma, tuttavia, non si applica a chi, come nel caso di specie, ha proseguito i lavori abusivi disinteressandosi dei provvedimenti inibitori. La deroga non può trasformarsi in un premio per chi ignora gli ordini dell’autorità.

Conclusioni

Questa pronuncia della Suprema Corte rafforza la centralità dell’ordine di demolizione come strumento per il ripristino della legalità violata dai reati edilizi. La decisione invia un messaggio chiaro: ottenere un condono edilizio non è una mera formalità e il rilascio del titolo da parte dell’ente locale non garantisce l’impunità se i presupposti di legge non sono stati rigorosamente rispettati. Spetta al cittadino che ha commesso l’abuso dimostrare, senza ombra di dubbio, di aver diritto alla sanatoria. In mancanza di tale prova, il giudice penale ha il pieno potere di rendere esecutiva la demolizione, assicurando che l’interesse pubblico alla tutela del territorio prevalga sugli interessi privati.

Chi deve provare che un immobile abusivo era completato entro la data limite per ottenere il condono edilizio?
La prova spetta a chi richiede il condono. Secondo la sentenza, i proprietari dell’immobile non sono riusciti a dimostrare che i lavori fossero ultimati entro il 31 dicembre 1993, rendendo quindi illegittima la sanatoria da loro ottenuta.

Un permesso di costruire in sanatoria (condono) rilasciato dal Comune ferma automaticamente un ordine di demolizione emesso da un giudice penale?
No. Il giudice dell’esecuzione penale ha il potere e il dovere di verificare la legittimità del permesso di condono. Se lo ritiene illegittimo perché mancano i presupposti di legge, come in questo caso, può ‘disapplicarlo’ e procedere con l’esecuzione della demolizione.

Se la costruzione di un immobile abusivo è stata interrotta da un sequestro, si può comunque ottenere il condono anche se i lavori non erano ultimati?
La legge prevede una deroga in tal senso, ma, come chiarito dalla sentenza, questa non si applica a chi, nonostante i provvedimenti inibitori, ha proseguito illecitamente i lavori. La deroga è pensata per tutelare chi è stato effettivamente fermato dall’autorità, non chi ha deliberatamente ignorato i suoi ordini.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 40551 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 40551 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 12/07/2024

SENTENZA

sui ricorsi proposto da:

COGNOME NOME, nata a Barano d’Ischia (Na) il DATA_NASCITA;

COGNOME NOME, nato a Ischia (Na) il DATA_NASCITA;

avverso la ordinanza n. 20/22 REsec del Tribunale di Napoli, Sezione distaccata di Ischia del 23 marzo 2023;

letti gli atti di causa, la ordinanza impugnata e i ricorsi introduttivi;

sentita la relazione fatta dal AVV_NOTAIO COGNOME;

letta la requisitoria scritta del PM, in persona del AVV_NOTAIO, il quale ha concluso chiedendo il rigetto dei ricorsi.

RITENUTO IN FATTO

Il Tribunale di Napoli, Sezione distaccata di Ischia, operando in qualità di giudice della esecuzione penale, ha, con ordinanza pronunziata in data 23 marzo 2023, “dichiarato l’illegittimità del permesso a costruire in sanatoria n 39/17 rilasciato in data 20.9.17 dal RAGIONE_SOCIALE di Barano d’Ischia” e, pertanto ha rigettato la istanza di revoca della ingiunzione a demolire a lui formulata da COGNOME NOME e COGNOME NOME.

Avverso tale provvedimento ha interposto ricorso per cassazione la difesa dei due originari istanti, articolando un unico motivo di impugnazione il cui oggetto è riferito, per una parte, alla ritenuta violazione dell’art. 627 c proc. pen., per avere il giudice della esecuzione violato il principio di diri esposto con la sentenza di questa Corte di cassazione n. 21901 del 2022 con la quale era stata annullata con rinvio una precedente ordinanza emessa nell’ambito della medesima vicenda ora in questione avendo in tale occasione la Corte di cassazione rilevato che il giudice della esecuzione aveva ritenuto la illegittimità del titolo abilitativo del quale i ricorrenti vantavano la disponib in quanto, secondo l’avviso del giudice della esecuzione, le opere oggetto di esso erano state completate in epoca successiva alla scadenza del termine ultimo previsto dalla normativa condonistica; ha nell’occasione rilevato la Corte che il predetto accertamento sarebbe stato fondato su un dato meramente ipotetico e non suffragato da fattori concreti.
Per altra parte l’impugnazione è articolata con riferimento all’affermato travisamento del fatto in relazione all’epoca di ultimazione dei lavori relati all’immobile in questione, anche con riferimento alla applicabilità al caso i esame dell’art. 43 della legge n. 47 del 1985.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso non è fondato e, pertanto, lo stesso deve essere rigettato.

Per la migliore comprensione delle ragioni della presente decisione è il caso di ripercorrere, sia pure per grandi linee, l’articolato iter processuale su cui sì è incamminato il presente incidente di esecuzione; sullo sfondo della intera vicenda sta la sentenza con la quale, in data 3 febbraio 2003, Tribunale di Napoli, sezione distaccata di Ischia, ha applicato a COGNOME NOME ed a COGNOME NOME, ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen. la pena concordata fra le parti in funzione di un’imputazione avente ad oggetto la prosecuzione, in perdurante assenza di permesso a costruire ed in zona
vincolata, della realizzazione di un fabbricato, già oggetto di sequestro, avente una superficie di circa 96 mq, contraddistinto dal massetto di cemento armato, dotato di opere di consolidamento e ultimato quanto alla muratura perimetrale; la contestazione mossa ai due imputati faceva riferimento, quale data di commissione del reato, al 20 gennaio 1996; a tale pronunzia si accostava, quale elemento accessorio di essa, l’ordine di demolizione del predetto manufatto.

Essendo divenuta definitiva la predetta pronunzia in data 25 marzo 2003 e stante la perdurante inottemperanza all’ordine di demolizione da parte dei due imputati, in data 3 novembre 2014 a cura della locale Procura della Repubblica era notificata a costoro la ingiunzione a demolire; essendo stata questa oggetto di istanza di revoca presentata di fronte al giudice della esecuzione, questi, con ordinanza del 4 aprile 2018, la rigettava.

Avendo i predetti COGNOME e COGNOME interposto ricorso per cassazione avverso il provvedimento reiettivo emesso dal giudice della esecuzione, allegando la esistenza di un provvedimento di condono edilizio n. 39/17 emesso dal RAGIONE_SOCIALE di Barano d’Ischia in data 20 settembre 2017 a seguito di domanda a tal fine presentata dai ricorrenti il precedente 27 febbraio 1995, con sentenza n. 37659 pronunziata in data 4 marzo 2019, la III Sezione penale di questa Corte annullava con rinvio la ordinanza impugnata, avendo osservato che il giudice della esecuzione aveva, in maniera solo assertiva ed in assenza della idonea valutazione della documentazione in atti, ritenuto che non vi fosse corrispondenza fra l’immobile oggetto del provvedimento di condono e quello destinatario dell’ingiunzione di demolizione e che, erroneamente, il giudice della esecuzione aveva indicato quale requisito necessario per il condono edilizio l’esistenza della cosiddetta doppia conformità agli strumenti urbanistici, cioè riferita sia al momento dell’esecuzione dell’opera che a quello del rilascio del provvedimento ampliativo, condizione ritenuta indispensabile per la ipotesi, diversa dal condono, della sanatoria ex art. 36 del dPR n. 380 del 2001.
A seguito dell’avvenuto annullamento con rinvio, interveniva, nuovamente, il Tribunale di Napoli, Sezione distaccata di Ischia, quale giudice della esecuzione che, riesaminato il ricorso presentato dai COGNOME e COGNOME, con ordinanza del 3 giugno 2021, nuovamente rigettava l’incidente di esecuzione proposto dai due originari imputati.

Avendo costoro, nuovamente, interposto ricorso per cassazione, questa Corte, nell’occasione con sentenza n. 21901 del 25 maggio 2022 emessa dalla

IV Sezione penale, annullava con rinvio anche la seconda ordinanza di rigetto; in tale occasione il giudice della legittimità rilevava che, nella già indic qualità, il Tribunale di Napoli aveva escluso la rilevanza dell’intervenut provvedimento del RAGIONE_SOCIALE di Barano d’Ischia sulla scorta del dato che questo era viziato stante il mancato completamento delle opera condonate alla data del 31 dicembre 1993, termine ultimo previsto dalla legge per potere godere del beneficio in questione; tale affermazione, ha proseguito la Corte, era però stata fatta senza che fosse stato operato alcun approfondimento fra il dies commissi delicil indicato nel capo di imputazione e la effettiva ultimazione del rustico.
Al riguardo, ha nella occasione ulteriormente considerato il giudice della legittimità, non era fattore privo di rilievo, anche in considerazione di quant disciplinato dall’art. 43 della legge n. 47 del 1985, il quale prevede u deroga alla perentorietà del termine per la ultimazione dei lavori al fine d potere godere del condono, l’esito della verificazione disposta nel corso di un giudizio svoltosi di fronte al Tribunale amministrativo regionale della Campania ed avente ad oggetto la validità del citato provvedimento di “condono” n. 39/17 emesso dal RAGIONE_SOCIALE di Barano d’Ischia dal quale emergerebbe che alla data del 31 dicembre 1993 già era presente il manufatto in relazione al quale è stata ingiunta la demolizione.
Intervenendo per la terza volta sulla questione il giudice della esecuzione, in persona del Tribunale di Napoli, Sezione distaccata di Ischia, ulteriormente respingeva, con l’ordinanza del 23 marzo 2023, la istanza volta alla revoca della ingiunzione impugnata osservando che non vi era la prova che alla data del 31 dicembre 1993 il più volte ricordato manufatto era stato completato.

Ciò posto, considerato che il ricordato provvedimento è stato, a sua volta, oggetto di ricorso per cassazione, non rimane, a questo punto, di esaminare i motivi di impugnazione ora presentati dai due ricorrenti.

Va, preliminarmente segnalato il singolare (e comunque non espressamente decisivo della presente questione) contenuto del dispositivo della ordinanza impugnata con il quale il giudice della esecuzione, evidentemente travalicando i suoi poteri, anzi i poteri che competono alla giurisdizione ordinaria, ha dichiarato “l’illegittimità del permesso di costruire sanatoria n. 39/17 rilasciato in data 20.9.17 dal RAGIONE_SOCIALE di Barano di Ischia”.

Si tratta, evidentemente, di un “trascorso di penna” del Tribunale partenopeo, atteso che, per quanto sia indiscusso che spetta al giudice della esecuzione che sia stato investito della questione afferente alla perdurante eseguibilità dell’ordine di demolizione disposto ai sensi dell’art. 31 del dPR n.380 del 2001 il potere di verificare se l’eventuale provvedimento amministrativo, adottato successivamente alla definizione del procedimento penale in esito al quale è stato impartito l’ordine di demolizione sia o meno legittimo, in quanto solo nel primo caso esso ha il potere di rendere inoperante l’ordine di questione (fra le tante: Corte di cassazione, Sezione III penale, 18 giugno 2009, n. 25485, rv 243905), un tale potere ha esclusivamente una valenza – limitata all’ambito del giudizio in cui esso viene spiegato – di carattere incidentale, conferendo al giudice ordinario non già la potestà di annullare l’ordine del quale egli abbia, eventualmente ritenuto la illegittimità, ostando a ciò l’ordinario criterio di riparto dei poteri giurisdizionali fra giudici ordinari e giudici amministrativi quale risulta tuttora scolpito nei suoi tratti generali dall’art. 2 dell’Allegato E) della legge n. 2248 del 1865, abolitiva del contenzioso amministrativo, ma solo quella di conoscere, appunto, incidentalmente della legittimità dell’atto in esame e, ove lo ritenga illegittimo, disapplicarlo e procedere nella esplicazione delle sue competenze di istituto come se quello non fosse mai esistito (in tale senso, infatti, l’art. 5 del ricordato Allegato E della legge n, 2248 del 1865).
Fatta questa precisazione, e dovendosi, pertanto, ritenere non operante la parte del dispositivo della ordinanza impugnata avente ad oggetto la formale dichiarazione di illegittimità del provvedimento amministrativo dianzi indicato, si rileva che, per il resto, l’operato del Tribunale di Napoli, Sezione distaccata di Ischia, deve andare immune dalle censure ad esso mosse dai ricorrenti.

Ricordato, infatti, che si è in sede di giudizio di rinvio originato da un rilevato difetto di motivazione del provvedimento annullato e che, pertanto, compito del giudice investito del giudizio rescissorio è quello di corrispondere ai rilievi che, con la sentenza rescindente, gli sono stati mossi in ordine alla esaustività della motivazione censurata in sede di legittimità, si osserva che, quanto alla collocazione della data di ultimazione dei lavori in un’epoca idonea o meno a consentire l’accesso allo strumento condonistico, cioè al 31 dicembre 1993, il Tribunale di Napoli ha rilevato che non vi era alcuna prova (il cui onere dimostrativo incombe su vi abbia interesse ad essa) che tale data l’edificio per cui è processo fosse stato completato, emergendo solamente che all’ottobre del 1992 lo stesso era tuttora privo del completamento delle mura
perimetrali (fattore questo indispensabile ai fini dell’accertamento della superficie interessata dallo stesso, e quindi della sua consistenza, posto che essa è, indubitabilmente, costituita dallo spazio delimitato da tali mura); solo in occasione della verifica da parte dei CC del 26 gennaio 1996, puntualizza il Tribunale, era emersa la ultimazione di tali opere prima incomplete.

Quanto alla considerazione da attribuire alla procedura di verificazione esperita nel corso del giudizio amministrativo svoltosi di fronte al Tar della Campania si rileva che è lo stesso stralcio della relazione di essa che è riportato nell’ordinanza da cui origina il presente giudizio di legittimità che evidenzia come, quanto meno sino alla data di adozione della ordinanza comunale n. 125 del 1992 l’immobile ancora necessitasse del “completamento della muratura (…perimetra(e…) in celloblock”, come, d’altra arte segnalato anche nel verbale di sequestro del precedente 16 dicembre 1991, di tal che non si vede come possa essere stata formulata, in assenza di elementi evidenzianti un successivo mutamento dello stato dei luoghi intervenuto anteriormente al 31 dicembre 1993, l’affermazione avente ad oggetto, invece, il fatto che a tale data le opere necessarie per accedere al condono edilizio fossero state eseguite.
Né, infine, vale invocare, come sollecitano di fare gli attuali ricorrenti, la disciplina derogatoria contenuta nell’art. 43 della legge n. 47 del 1985, applicabile, anche al successivo condono edilizio disposto con la legge n. 724 del 1994, la quale consente l’accesso al beneficio condonistico anche per le opere che non erano state ultimate alla ricordata data per effetto di provvedimenti amministrativi o giurisdizionali limitatamente alle strutture realizzate ed ai lavori che siano strettamente necessari alla loro funzionalità, trattandosi di disposizione che, al fine di ovviare a quella che potrebbe, diversamente, apparire una sorta di iniquità sostanziale, è volta ad equiparare la condizione di chi non abbia potuto eseguire il completamento delle opere solo perchè attinto da un provvedimento di inibitoria amministrativa o giurisprudenziale a chi, invece, pur trovandosi nella medesima condizione di illegittimità abbia potuto procedere al completamento in quanto casualmente esente da controlli e da divieti a lui personalmente indirizzati.
Tale deroga, avente, come detto, un contenuto sostanzialmente perequativo, non è, però, applicabile a coloro i quali, ed è il caso dei nostri ricorrenti, pur destinatari dei provvedimenti di inibitoria hanno proseguito, disinteressandosi di essi, nella prosecuzione, ancorché quanto al caso in esame incompleta, delle opere da sottoporre, successivamente, al condono.

Correttamente, in definitiva, il giudice della esecuzione ha considerato irrilevante il provvedimento n. 39 del 2017, emesso in favore di COGNOME NOME e di COGNOME NOME, in quanto carente dei suoi presupposti formali di legittimità (la prova dektempestiva ultimazione dei lavori alla data del 31 dicembre 1993), ai fini della revoca dell’ingiunzione di demolizione oggetto dell’incidente di esecuzione da quelli promosso e, disapplicandolo, ha rigettato con l’ordinanza ora impugnata il ricorso dai medesimi presentato.
Anche il presente ricorso, per tutte le ragioni dianzi esposte, deve essere, pertanto, rigettato ed i ricorrenti, visto l’art. 616 cod. proc. pen., vanno condannati al pagamento delle spese processuali.

PQM

Rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.

Così deciso in Roma, il 12 luglio 2024

Il AVV_NOTAIO estensore

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.