Condono edilizio: illegittimo se viola vincoli

La Corte di Cassazione conferma l’illegittimità del condono edilizio per una costruzione realizzata in un’area soggetta a vincoli di frana e idrogeologici. La sentenza chiarisce che la normativa nazionale, che vieta la sanatoria per nuove costruzioni in zone protette, prevale sulla legislazione regionale, anche in regioni a statuto speciale. Il ricorso della proprietaria dell’immobile è stato dichiarato inammissibile, ribadendo che il giudice penale ha il dovere di verificare la legittimità dei titoli abilitativi in sanatoria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Condono Edilizio: Quando la Sanatoria è Impossibile

La recente sentenza della Corte di Cassazione, n. 40704 del 2024, offre un importante chiarimento sui limiti del condono edilizio, specialmente quando riguarda immobili costruiti in aree soggette a vincoli ambientali e di sicurezza. Questo caso dimostra come la legislazione nazionale a protezione del territorio prevalga sulle normative regionali, anche in quelle a statuto speciale, stabilendo un principio di rigore a tutela dell’interesse pubblico.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine da un’ingiunzione di demolizione emessa nel 2019 per opere abusive realizzate e oggetto di una sentenza di condanna penale divenuta definitiva nel 2005. La proprietaria dell’immobile aveva presentato una richiesta di condono edilizio basata su una procedura semplificata prevista da una legge della Regione Siciliana, sostenendo l’imminente rilascio del titolo concessorio.

Inizialmente, il Giudice dell’esecuzione aveva accolto l’istanza, revocando l’ordine di demolizione. Tuttavia, la Procura della Repubblica aveva impugnato tale decisione, sostenendo che il giudice non avesse verificato la legittimità del titolo formatosi per silenzio-assenso. L’immobile, infatti, ricadeva in un’area con divieto di edificabilità assoluta per rischio frana e vincolo idrogeologico, preesistenti alla costruzione.

La Corte di Cassazione, in un primo momento, aveva annullato la revoca, rinviando il caso al Tribunale e specificando che il giudice penale ha il dovere di valutare la legittimità del titolo in sanatoria. All’esito del nuovo giudizio, il Tribunale ha respinto l’istanza, ritenendo l’opera non sanabile. Contro questa decisione, la proprietaria ha proposto un ulteriore ricorso in Cassazione, dichiarato infine inammissibile.

La Decisione della Corte e i Limiti del Condono Edilizio

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando l’illegittimità della richiesta di sanatoria. La decisione si fonda su un principio cardine: la prevalenza della normativa statale in materia di tutela del territorio e dei principi fondamentali della disciplina edilizia.

Prevalenza della Normativa Statale sul Condono Edilizio

Il Tribunale, e successivamente la Cassazione, hanno chiarito che il procedimento di condono edilizio attivato si basava sulla legge nazionale del 2003 (D.L. 269/2003), recepita dalla Regione Siciliana. Tale normativa statale esclude esplicitamente dalla sanatoria le opere di nuova costruzione realizzate in aree sottoposte a vincoli idrogeologici, paesaggistici o ambientali, imposti prima della realizzazione dell’abuso.

Anche se la Regione Siciliana ha competenza primaria in materia urbanistica, questa non può estendersi fino a derogare ai principi fondamentali stabiliti dallo Stato, specialmente in materie come la sicurezza statica degli edifici e la tutela ambientale, che sono di competenza esclusiva statale (art. 117 Cost.).

Il Ruolo del Giudice Penale nella Verifica della Legittimità

La sentenza ribadisce un altro punto cruciale: il giudice penale, anche in fase di esecuzione, ha il potere e il dovere di verificare in via incidentale la legittimità del permesso di costruire in sanatoria. Non può limitarsi a prendere atto del rilascio del titolo da parte dell’amministrazione comunale, ma deve controllare la sua conformità alle leggi statali e regionali, agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi. Questo controllo non costituisce una “disapplicazione” dell’atto amministrativo, ma una valutazione concreta della sua validità ai fini penali.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si basano sulla coerenza con precedenti pronunce sia della Cassazione che della Corte Costituzionale. È stato sottolineato che la legge regionale siciliana (L.R. 15/2004), nel richiamare la normativa statale sul terzo condono edilizio (L. 326/2003), ne recepisce non solo le procedure ma anche i limiti sostanziali. Tra questi limiti vi è il divieto di sanatoria per nuove costruzioni in aree vincolate. La Corte Costituzionale stessa (sent. n. 252/2022) ha dichiarato illegittima una norma interpretativa della Regione Siciliana che tentava di ampliare le maglie del condono in contrasto con la legge statale. Di conseguenza, la pretesa di sanare l’immobile in questione era manifestamente infondata, poiché la costruzione era avvenuta in un’area con vincolo di inedificabilità assoluta.

Le Conclusioni

La decisione consolida un orientamento rigoroso: il condono edilizio non è uno strumento per sanare qualsiasi tipo di abuso, soprattutto quelli che mettono a rischio la sicurezza pubblica e l’integrità del territorio. Le normative regionali non possono creare eccezioni che contrastino con i principi fondamentali della legislazione nazionale a tutela di interessi superiori. Per i cittadini, ciò significa che la presentazione di una domanda di sanatoria per un immobile costruito in un’area vincolata ha scarse, se non nulle, possibilità di successo, e non è sufficiente a bloccare un ordine di demolizione derivante da una condanna penale definitiva.

È possibile ottenere un condono edilizio per un’opera costruita in un’area soggetta a vincolo di frana o idrogeologico?
No, la sentenza chiarisce che la normativa statale (L. n. 326/2003), che disciplina il terzo condono, esclude la possibilità di sanare nuove costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincoli idrogeologici, paesaggistici o ambientali, se tali vincoli erano stati istituiti prima della realizzazione dell’abuso.

La legge di una regione a statuto speciale, come la Sicilia, può derogare alla normativa statale in materia di condono edilizio?
No. La Corte di Cassazione, richiamando anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale, ha stabilito che la competenza regionale in materia urbanistica non può derogare ai principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale, specialmente per quanto riguarda la tutela dell’ambiente, del paesaggio e la sicurezza delle costruzioni. La normativa nazionale prevale.

Il giudice penale ha il potere di valutare la legittimità di un titolo abilitativo in sanatoria rilasciato dal Comune?
Sì, la sentenza ribadisce che il giudice penale ha il potere-dovere di verificare in via incidentale la legittimità del permesso di costruire in sanatoria. Deve controllare che l’atto sia conforme alle leggi, agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi, senza limitarsi a prendere atto del suo rilascio da parte dell’ente locale.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 4 Num. 40704 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 4 Num. 40704 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 01/10/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME NOME a CASTELDACCIA il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 19/02/2024 del TRIBUNALE di TERMINI IMERESE

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del PG

RITENUTO IN FATTO

NOME COGNOME, per il tramite del difensore, ricorre avverso il provvedimento del Giudice dell’esecuzione di Termini Imerese che, in sede di rinvio disposto dalla Corte di cassazione Sez.3, n. 41821 del 2022, ha rigettato l’istanza, dalla stessa proposta, di revoca/sospensione dell’ingiunzione di demolizione emessa dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Termini Imerese il 5 settembre 2019, in relazione alle opere abusivamente realizzate dalla medesima ed oggetto di sentenza di condanna, pronunciata dal medesimo Tribunale di Termini Imerese il 3/01/2003, divenuta irrevocabile il 4/10/2005.
Con richiesta avanzata ai sensi dell’art. 666 cod. proc. pen., l’istante aveva chiesto la revoca o, in subordine, la sospensione dell’ingiunzione di demolizione predetta, rappresentando, a sostegno della propria istanza, di aver presentato presso il competente RAGIONE_SOCIALE di Casteldaccia, domanda di condono edilizio, ai sensi dell’art. 13 della L. n. 47/1985, e che era imminente il rilascio del titolo concessorio.

Con ordinanza del 22/04/2022, il Tribunale di Termini Imerese, quale giudice dell’esecuzione, ritenendo che la perizia giurata ex art. 28 L. R. n. 16/2016 avesse acquistato efficacia di titolo abilitativo, revocava l’ordine di demolizione impartito dal Pubblico Ministero in data 5 settembre 2019.

Avverso tale provvedimento, proponeva ricorso per cassazione la Procura della Repubblica presso il citato Tribunale, deducendone l’erroneità, sia perché il giudice avrebbe omesso di esercitare il controllo di legittimità del titolo abilitativo formatosi per silenzio-assenso, in forza della perizia giurata ex art. 28 L. R. n. 16/2016 e della decorrenza del termine di 90 giorni previsto dalla citata norma, sia perché sarebbe errato ritenere che la suddetta perizia avesse acquistato efficacia di titolo abilitativo, che, in ogni caso, doveva considerarsi illegittimo, dato che il fabbricato ricadeva in area colpita da frana con divieto di edificabilità assoluta nella relativa fascia di rispetto. Peraltro, essendo l’immobile ancora in costruzione nell’anno 2001, il condono astrattamente applicabile sarebbe stato quello di cui al d.l. n. 269 del 2003, che limitava la condonabilità ai soli interventi di minore importanza.
Con sentenza n. 4182 del 2021, la Terza sezione di questa Corte, in accoglimento del ricorso proposto dalla Procura della Repubblica di Termini Imerese, ha annullato l’ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Termini Imerese, stabilendo che il giudice penale non è esonerato dall’onere di valutare la legittimità del titolo abilitativo in saNOMEria alla luce delle violazioni accertate co la sentenza di condanna.

Con l’ordinanza ora impugnata, il Tribunale in veste di Giudice dell’esecuzione, ha concluso negativamente il vaglio di legittimità demandatogli dalla sentenza dì annullamento, precisando che l’immobile di proprietà della istante ed oggetto della ingiunzione del 5 settembre 2019 è da reputarsi abusivo e non sanabile in forza dello strumento conservativo di cui agli articoli da 13 a 36 della I. n. 4 del 1985. Dagli atti del processo, infatti, si poteva evincere che il procedimento di condono attivato fosse quello previsto dalla legge n. 326 del 2003 e segnatamente della procedura semplificata regolata dalla legge regionale siciliana 16/2016, con riferimento alla perizia giurata prevista dall’art. 28. Pertanto, nei limiti del rinvio, il Giudice ha rilevato che la perizia giurata redatta dall’ AVV_NOTAIO, non poteva assumere efficacia al fine di rendere legittimo il provvedimento amministrativo del Responsabile della III Area del RAGIONE_SOCIALE di Casteldaccia in data 13 settembre 2023 n. 26. In particolare, il Giudice ha rilevato che, nel corso del procedimento sfociato nell’ordinanza annullata dalla Suprema Corte, era stata prodotta dalla difesa della COGNOME la nota del primo marzo 2022, all’epoca emessa dal responsabile dell’Area III del RAGIONE_SOCIALE di Casteldaccia, la quale riportava le dichiarazioni della COGNOME relative alla ultimazione dei lavori entro il primo gennaio 1985. Tale dato, ha osservato il Giudice, si poneva già in irreversibile contrasto con l’accertamento contenuto nella sentenza di condanna irrevocabile, ove si era dato atto che la costruzione era avvenuta ancora sino al 18 gennaio 2000 e nel periodo di tempo successivo al momento in cui erano stati varati il vincolo idrogeologico sull’area, da parte di atti normativi primari, ed il vincolo di frana da parte del Piano Regolatore Generale del RAGIONE_SOCIALE di Casteldaccia, adottato il 3 aprile 1998. Tale circostanza era stata attentamente vagliata dal giudice della cognizione, posto che per tale ragione era stata rigettata l’istanza di saNOMEria ex art. 13 I. n. 47 del 1985. Inoltre, non poteva ritenersi dirimente neanche il dato del rilievo aerofotogrammetrico n. 51 della RAGIONE_SOCIALE, che avrebbe dovuto dimostrare la presenza del fabbricato prima del 1997, per la palese cattiva risoluzione grafica. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
Il ricorso avverso tale ordinanza consta di un unico motivo con cui si deduce violazione di legge, quanto alla ritenuta illegittimità della perizia giurata redatta dall’AVV_NOTAIO e la consequenziale illegittimità del provvedimento assunto dal Responsabile dell’Area III, in ragione della ritenuta insanabilità dell’opera. Si sostiene che l’art. 32 d.l. n. 269 del 2003 si pone in contrasto con l’art. 117 Cost.

Il Procuratore generale, con requisitoria scritta, ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è inammissibile in quanto manifestamente infondato.

Nella richiamata pronuncia di annullamento, la Terza sezione di questa Corte ha affermato che la valutazione della conformità alla legge dello Stato non può limitarsi alla sola perizia giurata di parte ma deve essere effettuata dal giudice rispettando i principi generali della legislazione nazionale. Ha ricordato che la norma statale dettata in materia di regolamentazione dell’attività edilizia, con la quale è stato previsto il regime dei titoli abilitativi, è destinata a prevalere sulla disciplina regionale, ancorché dettata da una regione a statuto speciale avente competenza esclusiva in materia urbanistica, conformemente a quanto ritenuto dalla stessa Corte costituzionale, la quale, con la sentenza n. 303 del 2003, ha affermato che, quanto all’attività urbanistico-edilizia, lo Stato ha mantenuto la disciplina dei titoli abilitativi come appartenente alla potestà di dettare i principi della materia; e che, secondo un’interpretazione costituzionalmente corretta della competenza primaria riconosciuta alla Regione Siciliana, la “deroga” alla disciplina nazionale deve essere limitata alla materia dell’urbanistica e non può essere estesa alle materie della disciplina edilizia antisismica e delle costruzioni in conglomerato cementizio armato. Lo Statuto speciale, infatti, che in via di eccezione riconosce la competenza primaria della Regione Siciliana, fa riferimento soltanto alla materia “urbanistica”, che attiene all’assetto e al governo del territorio, mentre la legislazione antisismica e quella sulle costruzioni in cemento armato si riferiscono a materie diverse, che attengono alla sicurezza statica degli edifici e – come tali appartengono alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, Cost.
Tanto premesso, il Collegio rileva la mancanza di pregio della censura in piena aderenza ai principi espressi dalla Corte di cassazione ( vd. ex multis Sez. 3, n, Sentenza n. 51632 del 2023, n.m.).

Occorre evidenziare in proposito che il Tribunale ha ritenuto illegittimi la perizia giurata ed il successivo provvedimento rilasciato dal Responsabile dell’Area III del RAGIONE_SOCIALE di Casteldaccia. Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. D) dell’art. 32 della legge n. 326 del 2003, non sono suscettibili di saNOMEria le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli che siano stati imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e aree protette nazionali, regionali, qualora istituiti prima dell’esecuzione delle opere, in assenza o in difformità del titolo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
Dunque, rispetto ai condoni precedenti, quello del 2003 prevedeva che le opere ricadenti in zone vincolate erano suscettibili di saNOMEria solo nei casi di

interventi edilizi di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illecito di cu ai n. 4, 5 e 6 dell’Allegato 1, restando escluse dal condono tutte le ipotesi, come quella in esame, di nuova costruzione realizzata in assenza o totale difformità dal titolo edilizio in area assoggettata a vincolo.

5. Tale disciplina nazionale è stata peraltro recepita dalla Regione Sicilia con la legge regionale n. 15 del 2004, il cui art. 24 richiama il citato art. 32 del decreto legge n. 69 del 2003 convertito dalla legge n. 326 del 2003, dovendosi tale richiamo (“dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in saNOMEria ai sensi dell’art. 32 del decreto legge n. 69 del 2003 convertito dalla legge n. 326 del 2003″) ritenersi riferito non solo alle forme, ma anche ai limiti della legislazione nazionale, con la conseguenza che la concessione in saNOMEria non può essere rilasciata per interventi di nuova costruzione in aree vincolate (come quello in esame, riguardante un nuovo manufatto con superficie pari a circa i 36 mq.), non essendovi spazio per alcuna scissione tra forme e limiti applicativi del condono, stante il chiaro tenore letterale della norma di recepimento del condono del 2003.
Orbene, l’impostazione seguita nell’ordinanza impugnata appare immune da censure, in quanto coerente con l’affermazione di questa Corte (cfr. Sez. 3, n. 7400 del 20/12/2016, dep. 2017, Rv. 269193), secondo cui, in materia di reati edilizi, il richiamo operato dall’art. 24 della legge della Regione Sicilia 5 novembre 2004, n. 15, all’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003 n. 269, convertito dalla legge 24 novembre 2003 n. 326, riguarda non solo le forme della richiesta di concessione in saNOMEria, ma anche i limiti entro i quali questa può essere rilasciata, tra cui quelli previsti dal comma 27, lett. d dell’art. 32, per gli interven di nuova costruzione in aree sottoposte a vincolo idrogeologico e paesaggistico, con la conseguenza che la saNOMEria non può essere concessa né sulle aree soggette a vincolo di inedificabilità assoluta, né su quelle soggette a vincoli di inedificabilità relativa.
7. Deve in proposito ribadirsi, infatti, che, anche per la materia dell’esecuzione e in particolare delle demolizioni, trova applicazione il principio elaborato da questa Corte (cfr. Sez. 3, n. 46477 del 13/07/2017, Rv. 273218), secondo cui, in tema di reati edilizi, il giudice penale ha il potere-dovere di verificare in via incidentale la legittimità del permesso di costruire in saNOMEria e la conformità delle opere agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi ed alla disciplina legislativa in materia urbanistico-edilizia, senza che ciò comporti l’eventuale “disapplicazione” dell’atto amministrativo ai sensi dell’art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, allegato E, atteso che viene operata una identificazione in concreto della fattispecie con riferimento all’oggetto della tutela, da identificarsi nella salvaguardia degli usi pubblici e sociali del territorio regolati dagli strumenti urbanistici.
8. A ciò deve solo aggiungersi che l’interpretazione seguita dal Tribunale Giudice dell’esecuzione ha trovato ulteriore e importante conforto nella sentenza della Corte costituzionale n. 252 del 22 novembre 2022, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Siciliana 29 luglio 2021, n. 19, che a sua volta aveva inserito l’art. 25 bis, costituente norma di interpretazione autentica dell’art. 24 della legge regionale Siciliana n. 15 del 2004, prevedendo che «L’articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi dell’articolo 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma l’ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente. 2. Per la definizione delle pratiche di saNOMEria di cui al presente articolo, gli enti competenti rilasciano il nulla osta entro i termini previsti dalla normativa vigente».
9. Ha osservato infatti la Consulta che “la disposizione impugnata, a dispetto della qualificazione fornita dal legislatore regionale, ha carattere innovativo perché – consentendo, con efficacia retroattiva, la saNOMEria delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa – è in evidente contrasto con quanto stabilito dalla disposizione che intende interpretare. Già sulla base della sua portata letterale, infatti, l’art. 24 della legge regionale Siciliana n. 15 del 2004 richiama espressamente l’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, nella sua integralità. Di conseguenza, tale rinvio riguarda non solo i termini e le forme della richiesta di concessione in saNOMEria, ma anche i limiti entro i quali questa deve essere rilasciata, tra cui quello previsto dal citato comma 27, lettera d), dell’art. 32, che attribuisce «carattere ostativo alla saNOMEria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta». Fra questi, ma non solo, come prescrive la citata lettera d), vi sono «i vincoli imposti a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di tali opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici». In tal senso, si è espressa ripetutamente, tra l’altro, la Corte di cassazione penale, chiarendo, in termini che questa Corte reputa condivisibili, che la legge Regione Sicilia n. 37 del 1985, nel recepire il primo condono edilizio, che ammetteva la saNOMEria in presenza di vincoli relativi, non può prevalere sulla normativa statale sopravvenuta che disciplina, in ogni suo aspetto, il terzo condono edilizio e che è anch’essa recepita dalla citata legge reg. Siciliana n. 15 del 2004″.
Ha quindi concluso la Corte costituzionale che “non pare condivisibile il diverso avviso del CGARS, adunanza del 31 gennaio 2012, parere n. 291 del 2010, secondo cui, nell’ambito della Regione Siciliana, dovrebbe continuare ad applicarsi la disciplina attuativa del primo condono edilizio, prevista dalla legge n. 47 del 1985, preclusiva della saNOMEria solo a fronte di vincoli di inedificabilità assoluta, dovendosi escludere che l’applicabilità del condono edilizio in presenza di vincoli relativi possa rientrare «tra le possibili varianti di senso del testo originario» dell’art. 24 della legge regionale n. 15 del 2004″.
Ne consegue che, anche alla luce dell’autorevole intervento della Consulta nella materia oggetto di controversia, non vi è spazio per l’accoglimento delle censure difensive in tema di condonabilità dell’immobile oggetto dell’ordine di demolizione, condonabilità che nel provvedimento impugNOME è stata esclusa all’esito di una attenta e condivisibile ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

All’inammissibilità del ricorso segue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso li 1 ottobre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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