Concessione demaniale suppletiva illegittima per abuso

La Corte di Cassazione ha annullato un’ordinanza che negava misure cautelari contro funzionari pubblici e un imprenditore. Il caso riguarda una concessione demaniale suppletiva rilasciata per sanare un’occupazione abusiva di un’ampia area di spiaggia. La Corte ha stabilito che, di fronte a un’occupazione illegale, l’amministrazione non ha discrezionalità, ma l’obbligo di dichiarare la decadenza della concessione originaria, rendendo illegittimo qualsiasi ampliamento successivo e configurando l’ipotesi di abuso d’ufficio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Concessione demaniale suppletiva: illegittima se sana un’occupazione abusiva

La Corte di Cassazione, con la recente sentenza n. 34419/2024, ha stabilito un principio fondamentale in materia di gestione del demanio marittimo e responsabilità dei funzionari pubblici. La Corte ha chiarito che una concessione demaniale suppletiva non può essere utilizzata come strumento per ‘sanare’ un’occupazione abusiva di un’area di spiaggia. Al contrario, di fronte a una violazione così grave, l’amministrazione ha l’obbligo di dichiarare la decadenza del concessionario, senza margini di discrezionalità. Questo intervento giurisprudenziale rafforza i confini del reato di abuso d’ufficio in questo specifico settore.

I Fatti: Dall’Occupazione Abusiva alla Concessione Controversa

Il caso ha origine dalla condotta di un imprenditore, titolare di una concessione per un piccolo chiosco su una spiaggia. Nel corso degli anni, l’imprenditore aveva ottenuto ulteriori autorizzazioni per ombrelloni e sdraio, unificate in un’unica concessione. Successivamente, però, occupava abusivamente un’area demaniale marittima di circa 1.300 mq, ben più estesa di quella assentita, installandovi numerose attrezzature balneari.

A seguito di un sequestro penale dell’area occupata illecitamente, la Procura della Repubblica avviava un procedimento contro l’imprenditore per occupazione abusiva e contro due funzionari comunali per abuso d’ufficio. L’accusa sosteneva che i funzionari, invece di procedere come per legge alla revoca della concessione e all’ordine di sgombero, avevano illegittimamente rilasciato una licenza suppletiva che, di fatto, regolarizzava l’abuso commesso.

La Decisione dei Giudici di Merito e il Ricorso in Cassazione

Sia il Giudice per le Indagini Preliminari che il Tribunale del Riesame avevano respinto la richiesta di misure cautelari (interdizione dai pubblici uffici per i funzionari e sequestro preventivo) avanzata dalla Procura. Secondo i giudici di merito, il rilascio della concessione in ampliamento rientrava nell’ambito del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione. Di conseguenza, non si poteva configurare l’elemento oggettivo del reato di abuso d’ufficio, che richiede la violazione di norme specifiche che non lasciano margini di discrezionalità.
La Procura, non condividendo questa interpretazione, ha proposto ricorso per cassazione, sostenendo che le norme regionali e nazionali in materia imponevano, al contrario, un’azione vincolata da parte del Comune.

Le Motivazioni della Cassazione: Quando la concessione demaniale suppletiva è illegittima

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente le argomentazioni del Procuratore, annullando l’ordinanza impugnata e rinviando il caso a un nuovo esame. La Corte ha evidenziato come i giudici di merito abbiano commesso un errore fondamentale nel non considerare la natura vincolata dell’azione amministrativa in presenza di un’occupazione abusiva.

L’Obbligo di Dichiarare la Decadenza

Il punto centrale della decisione risiede nell’interpretazione dell’art. 20 della legge regionale e dell’art. 47 del Codice della Navigazione. Queste norme stabiliscono che, in caso di inadempienze gravi come l’occupazione di un’area demaniale molto più grande di quella concessa, l’amministrazione deve dichiarare la decadenza della concessione. Non si tratta di una facoltà, ma di un obbligo. Il potere dell’ente locale è limitato a una discrezionalità tecnica, ovvero alla mera verifica della sussistenza dei presupposti di fatto (l’occupazione abusiva), ma una volta accertati, la conseguenza (la decadenza) è imposta dalla legge. Di conseguenza, era precluso ogni possibile bilanciamento tra l’interesse pubblico e quello del privato concessionario.

Altre Violazioni di Legge

La Cassazione ha inoltre rilevato che il Tribunale aveva omesso di valutare altre palesi violazioni di legge. Tra queste, la norma che impone una distanza minima di 50 metri tra stabilimenti balneari, distanza che nel caso di specie non era rispettata. Anche questa è una regola che non lascia spazio a valutazioni discrezionali.

Infine, la Corte ha ritenuto improprio il richiamo all’istituto della concessione suppletiva. Tale istituto, che consente un affidamento diretto senza gara, è un’eccezione ai principi europei e deve essere interpretato restrittivamente. Può essere applicato solo per ampliamenti di ‘minima consistenza quantitativa’, funzionali a un migliore utilizzo del bene già concesso. Nel caso in esame, l’area aggiunta (quasi 1.650 mq) era enormemente superiore a quella originaria (poche decine di mq), configurandosi di fatto come una nuova e autonoma concessione che avrebbe richiesto una procedura a evidenza pubblica.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

La sentenza della Corte di Cassazione traccia una linea netta: un’illegalità non può essere sanata da un successivo atto amministrativo che violi a sua volta norme imperative. I funzionari pubblici non possono invocare la discrezionalità amministrativa per giustificare provvedimenti che eludono obblighi di legge precisi, come quello di sanzionare un’occupazione abusiva con la decadenza della concessione.

Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche:
1. Rafforza il principio di legalità: Ribadisce che l’azione amministrativa, soprattutto nella gestione di beni pubblici come le spiagge, deve essere strettamente ancorata alla legge.
2. Delimita la discrezionalità: Chiarisce che la discrezionalità non può mai tradursi in arbitrio o essere usata per sanare abusi.
3. Responsabilizza i funzionari: Sottolinea che il rilascio di atti illegittimi in violazione di obblighi specifici può integrare il reato di abuso d’ufficio, esponendo i funzionari a conseguenze penali.

In conclusione, la Corte ha riaffermato che il potere concessorio non può essere esercitato se prima non si è rimossa la causa di illegalità che imponeva la revoca del titolo originario. L’ampliamento di una concessione presuppone l’esistenza di una concessione valida e legittima, condizione che viene meno nel momento in cui ne andava dichiarata la decadenza.

È possibile ottenere una concessione demaniale suppletiva per un’area già occupata abusivamente?
No. Secondo la sentenza, l’occupazione abusiva di un’area demaniale è una grave violazione che impone all’amministrazione l’obbligo di dichiarare la decadenza della concessione originaria. Questo preclude il rilascio di qualsiasi concessione suppletiva, che non può essere usata per sanare l’illecito.

L’amministrazione comunale ha un potere discrezionale nel decidere se revocare una concessione in caso di violazioni gravi?
No. La Corte ha stabilito che, di fronte a gravi inadempienze come un’occupazione abusiva di vasta portata, la normativa (in particolare l’art. 20 della L.R. Calabria n. 17/2005) impone un obbligo di declaratoria di decadenza. L’azione dell’amministrazione è quindi vincolata e non discrezionale.

Cosa rischiano i funzionari pubblici che concedono un ampliamento di concessione in violazione di legge?
Rischiano di essere indagati per il reato di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.). La sentenza chiarisce che il rilascio di una concessione suppletiva in violazione di norme imperative che impongono la decadenza del concessionario integra l’elemento oggettivo del reato, poiché procura un ingiusto vantaggio patrimoniale al privato in violazione di legge.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 34419 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 34419 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 05/07/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro nel procedimento nei confronti di COGNOME NOME, nato a Soverato il DATA_NASCITA; avverso l’ordinanza del 15/02/2024, depositata 1’11/03/2024, del Tribunale di Catanzaro; visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; letta la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale dott.ssa NOME COGNOME, che ha concluso chiedendo l’annullamento con
rinvio del provvedimento impugnato.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza in data 15 febbraio 2024, depositata 1’11 marzo 2024, il Tribunale di Catanzaro ha rigettato l’appello cautelare del Pubblico ministero presso il medesimo Tribunale e confermato l’ordinanza emessa dal G.I.P. di tale Tribunale il 18 settembre 2023 con la quale era stata respinta la richiesta di applicazione delle misure cautelari della interdizione dai pubblici uffici, nei confronti di NOME COGNOME e NOME COGNOME, e del sequestro preventivo di un tratto di spiaggia, nei confronti di NOME NOME COGNOME, avanzate dal medesimo Pubblico ministero, in relazione ai reati di cui agli artt. 323 cod. pen., contestato a COGNOME e COGNOME, e 52 e 1161 cod. nav., contestato a COGNOME.
Avverso l’indicata ordinanza, il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro ha proposto ricorso per cassazione.

Il ricorrente deduce motivazione omessa, motivazione illogica, violazione di legge, in specie dell’art. 54 R.D. 327/1942, dell’art. 20 legge reg. Calabria n. 17/2005, dell’art. 12 della medesima legge reg. Calabria n. 17/2005.

Premette il ricorrente che NOME COGNOME, titolare della concessione n. 394/2003 di 13 mq per l’esercizio di un chiosco di facile rimozione, aveva poi ottenuto due successive concessioni: la concessione regionale n. 217bis del 10/07/2007 di 287 mq per posa in opera di ombrelloni e la concessione n. 27 del 22/07/2010 di 15 mq per l’esercizio di un chiosco di facile rimozione. Le due concessioni del 2007 e del 2010 erano state poi unificate nella concessione n. 2 del 27/04/2018. I richiamati provvedimenti concessori non consentivano al COGNOME, ad avviso del ricorrente, di usufruire della deroga prevista dalla legge regionale Calabria n. 17/2005 per le sole imprese che fossero già titolari di concessione per complessi balneari e per esercizi di ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande inseriti nelle strutture dei complessi balneari (artt. 8 e 12 legge reg. n. 17/2005), posto che, al momento di entrata in vigore della legge reg. 17/2005, la concessione del 2003 consentiva al COGNOME soltanto l’esercizio di un chiosco, su uno spazio di 13 mq, non inserito in un complesso balneare. Per questo motivo deduce illogicità del provvedimento impugnato nella parte in cui afferma che il COGNOME vantava un diritto di insistenza comportante un regime derogatorio secondo cui i piani spiaggia comunali avrebbero dovuto fare salve le situazioni già consolidate.
Espone, poi, il ricorrente che il piano comunale di spiaggia, approvato con delibera del 07/05/2020, collocava al punto 12 della tavola “l’attività turistica marinare” concessa al COGNOME e precludeva la concedibilità dell’area di spiaggia prospiciente al chiosco perché interposta fra le aree dei due lidi adiacenti, in

ossequio alla norma sulla distanza minima fra gli stabilimenti balneari di cui all’art. 12 legge reg. 17/2005. La tavola indicava l’area di 302 mq, già oggetto delle concessioni del 2007 e del 2010, unificate nel 2018, con reticolo rosso, come oggetto di contezioso; ed anche la relazione al piano comunale di spiaggia ometteva ogni indicazione progettuale sulla spiaggia prospiciente al chiosco del COGNOME e sulle spiagge limitrofe, in attesa della decisione del TAR Calabria, Sezione di Catanzaro, adito a seguito di ricorso presentato dal COGNOME.
Prosegue il ricorrente nel senso che, diversamente dalla ricostruzione operata dal Tribunale nel provvedimento impugnato, la sentenza TAR Calabria, n. 2091 del 17/11/2022, aveva rigettato il ricorso del COGNOME avverso la delibera di adozione del piano comunale di spiaggia, così statuendo la legittimità del predetto piano, per cui la successiva delibera del RAGIONE_SOCIALE Comunale n. 16 del 28/06/2023, che aggiornava il piano comunale di spiaggia e riconosceva al COGNOME la concedibilità delle aree a monte e a valle di quella già concessa, era manifestamente falsa nei considerata, in particolare nel punto dove si affermava lo sblocco della procedura amministrativa ad opera della sentenza del TAR, era illecita nel dispositivo, dove modificava il piano comunale di spiaggia di cui il TAR aveva statuito la legittimità, ed era anche illecita perché posta immediatamente in esecuzione in violazione dell’art. 13 legge reg. n. 17/2005 che richiedeva l’approvazione dell’amministrazione provinciale.
Aggiunge il ricorrente che il comune di Soverato, constatata l’occupazione abusiva posta in essere dal COGNOME, a seguito del sequestro di P.G. eseguito il 08/06/2023, era vincolato a ordinare lo sgombero dell’area occupata ai sensi dell’art. 54 cod. nav. e a dichiarare decaduto il COGNOME dalla concessione originaria ai sensi dell’art. 20 legge reg. n. 17/2005. Conseguentemente deduce che il provvedimento impugnato, nell’affermare che il COGNOME risultava l’unico legittimato ad ottenere l’ampliamento della concessione e per il quale non poteva essere prevista alcuna procedura ad evidenza pubblica, avrebbe omesso ogni riferimento agli illeciti penali ed amministrativi che avrebbero preceduto il rilascio della concessione in ampliamento, presupposto della imputazione sub E.
Ed invece i funzionari comunali, con provvedimento in data 06/07/2023, avevano ampliato l’area del COGNOME con una concessione suppletiva prima ancora del pagamento da parte del concessionario delle sanzioni amministrative connesse all’occupazione illecita.

Il ricorrente deduce pertanto violazione di legge nel provvedimento adottato dal Tribunale di Catanzaro, sostenendo che: a) l’occupazione abusiva del demanio da parte del COGNOME era preclusiva dell’esercizio del potere concessorio in ampliamento in suo favore e rendeva obbligatoria, senza margini di discrezionalità, la revoca della concessione demaniale (art. 20 legge reg. n. 17/2005), oltre che l’ordine di sgombero dell’area illecitamente occupata (art. 54 cod. nav.); b) il

combinato disposto degli artt. 14, comma 1, e 12, comma 1, lett. c), punto VII, della legge regionale imponeva anche per le concessioni suppletive il rispetto di una distanza di 50 metri tra lidi balneari, distanza non sussistente nel caso dello stabilimento di COGNOME; c) la delibera del RAGIONE_SOCIALE comunale che aveva modificato il piano spiagge comunale rendendo l’area antistante il lido di proprietà di COGNOME suscettibile di essere data in concessione era stata dichiarata immediatamente esecutiva, mentre la previsione normativa (art. 13 legge regionale) ne subordinava l’efficacia all’approvazione dell’amministrazione provinciale.
Lamenta, quindi, il ricorrente che le palesi violazioni di legge, delineate con l’atto di appello, erano state ignorate avendo il Tribunale di Catanzaro ritenuto che la concessione suppletiva innanzi richiamata fosse un provvedimento discrezionale e, quindi, legittimamente adottato da COGNOME, così non rispondendo allo specifico motivo di appello incentrato sulle predette violazioni e incorrendo nel vizio di manifesta illogicità nel ritenere legittima la “trasformazione di un’occupazione abusiva in una concessione suppletiva”.
Pertanto, l’operato manifestamente contra legem dei funzionari comunali integrerebbe il dolo intenzionale da porsi in relazione alla risalenza delle interlocuzioni tra il COGNOME e i rappresentanti del comune di Soverato, essendo l’indagato concessionario sin dal 2003 e da sempre intenzionato ad ampliare la concessione iniziale del piccolo chiosco, alle estese occupazioni abusive stagionalmente perpetrate dal COGNOME, nonché alla conoscenza diretta tra COGNOME e COGNOME come emerso nell’interrogatorio di garanzia di quest’ultimo.
Con riferimento alla posizione di COGNOME, il ricorrente evidenzia la rapidità con la quale costui, fino a quel momento estraneo al procedimento amministrativo, aveva provveduto sulla istanza di concessione di COGNOME, presentata il giorno precedente all’emissione del provvedimento ampliativo, intimando solo successivamente il pagamento delle sanzioni amministrative, già irrogate per l’occupazione illecita e non ancora pagate.

Quanto all’astensione di NOME, il ricorrente deduce motivazione inesistente nella parte in cui non chiarisce per quale motivo l’astensione del funzionario non fosse causalmente orientata ed illogica nella parte in cui richiama altre astensioni del funzionario per le medesime ragioni. Non esisterebbe un fondamento normativo legittimante l’astensione del funzionario nel caso di specie, tanto che, all’esito del sequestro, il predetto funzionario responsabile del procedimento ha irrogato le sanzioni amministrative senza intimare lo sgombero dell’area illecitamente occupata, per poi astenersi. Il ricorrente richiama, altresì, un precedente sequestro preventivo in data 10/03/2023 ai danni del COGNOME per aver costui occupato il demanio marittimo costruendovi alcune opere abusive, sequestro all’esito del quale NOME aveva deciso di non irrogare alcuna sanzione
amministrativa, applicando l’art. 1176 cod. civ., essendo l’area fruibile al pubblico. Precisa altresì il ricorrente che non risultano altre astensioni del COGNOME in casi analoghi. Richiama, infine, il ricorrente la circostanza che l’occupazione abusiva oggetto del sequestro in data 08/06/2023 era persistente dal giugno 2019, come desumibile dai rilievi satellitari di giugno 2019, luglio 2020 e aprile 2022.

Sono pervenute due memorie dell’AVV_NOTAIO, difensore di fiducia di NOME.

3.1 Con la prima si eccepisce l’inammissibilità del ricorso, non essendo consentito individuare in cosa consista l’illogicità della motivazione e in quale parte sia invece denunciata l’assenza di motivazione o il vizio di violazione di legge. Si sostiene, inoltre, la infondatezza del ricorso, evidenziando come il COGNOME fosse titolare di concessione relativa ad attività turistico-marinare inquadrabili nel concetto di complesso balneare e servizi complementari e come pertanto non fosse configurabile la violazione di legge, mentre la sentenza del TAR Calabria aveva ritenuto che le concessioni demaniali limitrofe a quella del COGNOME fossero state correttamente perimetrate, senza dichiarare la non concedibilità del tratto prospiciente all’area concessa al COGNOME. Sosteneva, inoltre, l’inconsistenza degli elementi indicati dal Procuratore ricorrente per configurare la connivenza tra COGNOME ed amministratori dell’ente locale.
3.2 Con la seconda si contesta la sanzione della decadenza nel caso di occupazione di area senza concessione e si afferma l’esistenza del parere favorevole della RAGIONE_SOCIALE ai fini del rilascio della concessione suppletiva al COGNOME.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è fondato nei termini di seguito precisati.

Preliminarmente:è utile una breve ricostruzione della vicenda sulla base di quanto emerge dal provvedimento impugnato e dai provvedimenti allegati al ricorso e alle memorie:

NOME COGNOME, inizialmente titolare della concessione demaniale marittima n. 394 del 07/07/2003, emessa dalla Regione Calabria, di mq 13 per un manufatto di facile rimozione adibito ad attività turistico-marinare, acquisiva due ulteriori concessioni, la concessione n. 217-bis del 10/09/2007, valida sino al 31.12.2012, emessa dalla regione Calabria, di mq 287 per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio vario e sosta unità da diporto e la concessione n. 27 del 22/07/2010, valida sino al 31.12.2015, emessa dal comune di Soverato, di mq 15 per il manufatto di facile rimozione adibito ad attività turistico-marinare;
b) il predetto COGNOME chiedeva ed otteneva di unificare le due concessioni del 2007 e del 2010 in unica concessione, la concessione n. 02 del 27/04/2018, emessa dal comune di Soverato, inizialmente valida sino al 31.12.2020, poi prorogata sino al 31.12.2023;

c) con delibera del RAGIONE_SOCIALE comunale di Soverato n. 6 del 07/05/2020 veniva adottato il piano comunale di spiaggia della città di Soverato all’esito di un iter che aveva contemplato una prima delibera del RAGIONE_SOCIALE comunale di Soverato n. 26 del 14/06/2017 di approvazione di una prima stesura del piano, la valutazione delle 19 osservazioni presentate da cittadini e titolari di concessioni demaniali con delibera consiliare n. 22 del 04/04/2018, l’acquisizione dei pareri dei vari enti interessati;

d) con sentenza n. 2091 del 17/11/2022 il T.A.R. per la Calabria dichiarava inammissibile il ricorso principale proposto dal COGNOME avverso le delibere consiliari n. 26 del 14/06/2017 e n. 22 del 04/04/2018 e rigettava il ricorso per motivi aggiunti dello stesso ricorrente avverso ulteriori provvedimenti relativi all’iter di formazione del piano comunale di spiaggia nonché avverso la delibera consiliare n. 6 del 07/05/2020 di adozione conclusiva del piano; il T.A.R., con la predetta sentenza e con riferimento alla principale questione sollevata dal COGNOME circa la corretta estensione delle CDM 13 e 11 in danno della CDM 12 collocata in mezzo alle prime due, dopo aver precisato al punto 15.3.3 che l’art. 12, comma 2, punto IV della legge reg. n. 17/2005 dispone che il piano comunale di spiaggia debba contenere «la planimetria catastale aggiornata con la indicazione della destinazione d’uso di tutte le aree del demanio marittimo occupate sia in concessione, sia abusivamente o che siano oggetto di contenzioso, ivi inclusi gli arenili di nuova formazione non ancora riportati in catasto», al punto 15.4.4, con riferimento alla concessione demaniale marittima n. 5 del 07/08/2013 in favore del controinteressato NOME COGNOME di mq 1520 contestata dal COGNOME, richiamava nuovamente l’art. 12 legge reg. n. 17/2005 e gli artt. 3 e 4 P.I.R. che impongono di “calare” nel piano comunale di spiaggia le concessioni demaniali turistico-ricreative esistenti non precarie, rendendo così doveroso per il comune di Soverato inserire nel piano la suddetta concessione (n. 5 del 07/08/2013) per tutta l’estensione e con il contenuto ivi previsto, ribadendo che «fintantochè una concessione (CDM 13, CDM TARGA_VEICOLO, CDM TARGA_VEICOLO o qualsiasi altra) sia esistente…è legittimo e doveroso che questa venga inserita tal quale all’interno del piano»; Corte di Cassazione – copia non ufficiale e) con delibera della Giunta comunale di Soverato n. 100 del 10/05/2023, preso atto della sentenza del T.A.R. per la Calabria n. 2091/2022 e considerato che erano venute meno le motivazioni che avevano indotto il tecnico redattore del piano a considerare la CDM 12 relativa al COGNOME come “soggetta a contenzioso”, si disponeva di ripristinare la pianificazione così come prevista in fase di adozione della delibera consiliare n. 22 del 04/04/2018 relativa alla CDM
12 e alle CDM limitrofe, dando incarico al redattore del piano di elaborare le nuove tavole progettuali e le norme tecniche di attuazione;

f) con provvedimento ex art. 321 cod., proc. pen. in data 08/06/2023 veniva sequestrata a carico del COGNOME un’area demaniale marittima di mq 1.300, occupata abusivamente in ampliamento dell’area assentita con concessione demaniale marittima n. 2 del 27/04/2018 con 89 ombrelloni, 100 sdraio, cabine smontate, pedana in legno e due docce poggiate su mattonelle a secco, recinzione in legno avente dimensione di m 26,50 x h 1,40, con annessa struttura in legno di m 2,80 x 3,00 recante l’insegna “Lido Lazzarella”; venivano sequestrate, inoltre, delle opere non autorizzate realizzate nell’area assentita dalla concessione n. 2 del 27/04/2018, segnatamente tre strutture in legno di varie dimensioni con coperture in cannucciato;
g) con delibera del RAGIONE_SOCIALE comunale di Soverato n. 16 del 28/06/2023, si approvavano gli elaborati progettuali del piano comunale di spiaggia come adeguati e modificati a seguito delle indicazioni della delibera di Giunta n. 100 del 10/05/2023, confermando la delibera consiliare n. 22 del 04/04/2018;

h)·con provvedimento n. 6 del 06/07/2023 il responsabile del settore del comune di Soverato concedeva licenza suppletiva al COGNOME riguardante l’area demaniale marittima di complessivi mq 1648 allo scopo di adibirla quale area scoperta per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio varo e sosta di unità da diporto, compreso il mantenimento del manufatto originario di mq 15 e il nuovo manufatto di mq 16;

i) in tale contesto, il Pubblico ministero ha avanzato la richiesta di applicazione della misura cautelare interdittiva dai pubblici uffici per la durata di un anno a carico di NOME COGNOME e NOME COGNOME, ritenuti concorrenti nel reato di cui all’art. 323 cod. pen., per aver intenzionalmente procurato ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuavano margini di discrezionalità, nonché il sequestro preventivo dell’area demaniale oggetto della concessione suppletiva e dell’area già oggetto di concessione demaniale n. 2 del 27/04/2018;
I) tale richiesta è stata, però, disattesa dal G.I.P. del Tribunale di Catanzaro ed il Pubblico ministero ha proposto appello cautelare;

m) il Tribunale cautelare, sul presupposto che l’area oggetto di occupazione illegittima da parte del COGNOME fosse quella antistante alla porzione di area oggetto della concessione assegnata allo stesso (il c.d. fronte mare), ha ritenuto che il rilascio della concessione suppletiva non fosse eziologicamente collegato al sequestro, ma giustificato dalle lungaggini di una procedura che ha condotto all’ampliamento in forza di una concessione demaniale preesistente, aggiungendo inoltre, in conformità al G.I.P., che l’adozione del provvedimento di concessione
suppletivo era il frutto dell’esercizio di un potere pubblico dotato di margini di discrezionalità rimesso alla Pubblica Amministrazione ex art. 24 d.P.R. n. 328/1952 e che, conseguentemente, non sussistevano gli elementi costitutivi del delitto di abuso d’ufficio contestato sub E, tanto sotto il profilo oggettivo della “violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità”, quanto sotto il profilo soggettivo del dolo intenzionale richiesto dall’art. 323 cod. pen.
2.1 Ciò posto, si rammentano gli stringenti limiti, desumibili dall’art. 325 cod. proc. pen., per i quali è ammesso il ricorso per cassazione avverso i provvedimenti cautelari di natura reale, essendo consentito unicamente per violazione di legge, in tale nozione dovendosi comprendere sia gli errores in iudicando o in procedendo, sia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento o del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice. Non può invece essere dedotta l’illogicità manifesta della motivazione, la quale può denunciarsi nel giudizio di legittimità soltanto tramite lo specifico e autonomo motivo di cui alla lett. E) dell’art. 606 cod. proc. pen. (in tal senso, cfr. Sez. Un. n. 5876 del 28/01/2004, Rv. 226710; Sez. U, n. 25932 del 29/05/2008, COGNOME, Rv. 239692; Sez. 3, n. 4919 del 14/07/2016, dep. 2017, COGNOME, Rv. 269296; Sez. 2, n. 18951 del 14/03/2017, Napoli, Rv. 269656).
In particolare, va richiamato il principio in forza del quale costituisce violazione di legge deducibile mediante ricorso per cassazione soltanto l’inesistenza o la mera apparenza della motivazione, ma non anche l’affermata erronea interpretazione di un atto amministrativo, poiché essendo relativa ad atti privi di carattere normativo rientra, ai sensi dell’art. 325, comma 1, cod. proc. pen., nella valutazione del fatto (Sez. 3, n. 37451 del 11/04/2017, Gazza, Rv. 270543; in senso conforme, Sez. 3, n. 14977 del 25/02/2022, COGNOME, Rv. 283035, e, con riferimento agli atti di natura contrattuale, Sez. 3, n. 385 del 06/10/2022, dep. 10/01/2023, COGNOME, Rv. 283916).
2.2 Orbene, il punto nodale della questione, nel ricorso per cassazione del Pubblico Ministero, è dato dal fatto che il comune di Soverato non avrebbe potuto rilasciare la concessione suppletiva perché l’occupazione abusiva di mq 1300 di demanio marittimo operata dal COGNOME e la realizzazione di innovazioni non autorizzate nell’area demaniale assentita, contestate sub C) e D) della provvisoria incolpazione, avrebbero imposto all’ente locale la revoca della concessione originaria e lo sgombero dell’area illecitamente occupata ai sensi dell’art. 20 legge
reg. Calabria n. 17/2005 e dell’art. 47 cod. nav., previa ingiunzione di rimessione in pristino entro un termine prefissato ai sensi dell’art. 54 cod. nav., con avvertimento che, in caso di mancata esecuzione dell’ordine, si sarebbe provveduto d’ufficio a spese dell’interessato.

3. Il ricorso sotto questo specifico profilo è fondato.

L’art. 20 legge reg. Calabria n. 17/2005 prevede, tra le cause di decadenza della concessione demaniale marittima, alla lettera a) del comma 2, l’omesso pagamento del canone, e, alla lettera b) del medesimo comma, la inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione e imposti da norme di legge o di regolamenti, in tal modo riproponendo le ipotesi di decadenza dalla concessione della norma generale di cui all’art. 47 cod. nav. Quest’ultima disposizione è stata ritenuta applicabile sia nel caso di occupazione abusiva di un’area demaniale marittima di gran lunga superiore a quella concessa, sia nel caso della violazione di norme in materia edilizia e paesaggistica, sia nel caso di mancato pagamento del camone.
Risulta, infatti, che COGNOME, a fronte di una concessione recante l’espressa previsione per la quale il concessionario “non potrà eccedere i limiti assegnatigli, né variarli”, aveva eseguito innovazioni non autorizzate (capo D) ed aveva abusivamente occupato 1.300 mq di spiaggia (capo C).

La giurisprudenza della Corte di legittimità e la giurisprudenza amministrativa, con riferimento all’art. 47 cod. nav., hanno già affermato che, una volta accertata la sussistenza dei presupposti attraverso l’esercizio di una discrezionalità di tipo tecnico, tanto comporta sul piano sostanziale la decadenza della concessione, imponendo all’Amministrazione l’esercizio di un potere di discrezionalità vincolata, con conseguente esclusione di ogni possibile bilanciamento tra l’interesse pubblico e le esigenze del privato concessionario (cfr., Sez. 3, n. 404 del 14/12/2022, dep. 2023, Giraldi, Rv. 283919 – 01; Cons. St., Sez. VI, n. 465 del 02/02/2015, Sez. VI, n. 5582 del 29/11/2017, Sez. VII, n. 5616 del 07/06/2023).
Se, tuttavia, la norma di cui all’art. 47 cod. nav. concede all’Amministrazione la facoltà di valutare la decadenza del concessionario (per questo il RAGIONE_SOCIALE di Stato ha anche precisato che l’inadempimento del concessionario debba essere di una certa consistenza, compromettendo significativamente il proficuo prosieguo del rapporto ovvero renda inattuabili gli scopi per i quali la concessione stessa è stata rilasciata: Cons. St., Sez. VII, n. 4413 del 02/05/2023), diversamente la norma di cui all’art. 20 legge reg. Calabria prevede l’obbligo della declaratoria della decadenza della concessione, per cui, una volta accertata la sussistenza dei presupposti di fatto, il provvedimento di decadenza acquista una natura essenzialmente vincolata, ed è precluso ogni possibile bilanciamento tra l’interesse pubblico perseguito e le esigenze del privato concessionario.
Nel caso di specie, come anticipato, ricorrono i casi indicati dall’art. 20, comma secondo, legge reg. Calabria n. 17/2005, sicché la Pubblica Amministrazione era tenuta a dichiarare la decadenza del concessionario, esercitando la propria discrezionalità tecnica al solo fino di verificare la sussistenza dei presupposti fattuali sopra richiamati.

4. Il Tribunale cautelare ha invece concluso, in conformità al provvedimento del G.I.P., ritenendo erroneamente che l’adozione del provvedimento di concessione suppletivo rientrasse nell’esercizio di un potere pubblico discrezionale ex art. 24 d.P.R. n. 328/1952, come tale non sindacabile e che, conseguentemente, non sussistesse l’elemento oggettivo del delitto di abuso d’ufficio contestato sub E.

4.1 In tal modo, tuttavia, il Tribunale ha innanzitutto omesso di valutare come le norme di legge richiamate, disciplinanti le ipotesi di decadenza del concessionario, e prima ancora la norma che imponeva l’ingiunzione della rimessione in pristino, fossero state del tutto disattese dall’ente locale. Il disposto di tali norme avrebbe precluso il potere concessorio esercitato, potere comunque presupponente l’esistenza di una concessione a monte: la decadenza della concessione originaria, infatti, non avrebbe consentito all’ente locale di deliberare l’ampliamento di un’area demaniale marittima non più concessa al privato.
4.2 In secondo luogo, il Tribunale ha omesso di valutare anche l’art. 12, comma 1, lett. c)-VII, legge reg. Calabria n. 17/2005 che, nel prescrivere la distanza minima di cinquanta metri tra lidi balneari, vieta di rilasciare nuove concessioni in mancanza di detta distanza minima.

4.3 In terzo luogo, la giurisprudenza amministrativa, pur affermando che la concessione suppletiva costituisce un provvedimento comunque discrezionale, ha precisato come, ponendosi come eccezione ai principi di matrice euro-unitaria in tema di concessioni, debba essere interpretata restrittivamente. Essa, infatti, consente l’affidamento diretto e senza gara al precedente concessionario di un’ulteriore porzione di area demaniale, sicché è necessario individuare preventivamente e rigorosamente le condizioni alle quali tale affidamento diretto possa avvenire, e vagliarne la sussistenza in concreto caso per caso. Sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha fornito indicazioni specifiche, affermando che l’affidamento diretto di una maggiore superficie in ampliamento può ammettersi “solo in presenza di situazioni eccezionali e nella misura in cui l’estensione della originaria concessione sia obiettivamente funzionale e necessaria per l’effettivo corretto e proficuo utilizzo del bene già concesso e abbia, in ogni caso, una minima consistenza quantitativa, e non anche quando essa riguardi un (ulteriore) bene demaniale che solo soggettivamente sia collegato al primo, ma che obiettivamente potrebbe essere oggetto di una autonoma e distinta concessione” (C. di St., Sez.
VII, n. 5225 del 24/06/2022). Ed invece l’area demaniale concessa in ampliamento con l’atto n. 6 del 16 giugno 2023 era pari a metri quadrati 1.648, a fronte di una concessione originaria (ante legge reg. Calabria n. 17/2005) riguardante un manufatto di soli mq 13 e di una concessione successiva (post legge reg. Calabria n. 17/2005) di metri quadrati 302, compreso un chiosco di mq 15. Risulta di tutta evidenza, allora, che la porzione di area demaniale concessa in ampliamento non può essere considerata di “minima consistenza quantitativa”, risultando, all’opposto, ben assoggettabile ad autonomo e distinto provvedimento concessorio. Alla luce di tali considerazioni, dunque, il richiamo all’art. 24 d.P.R. n. 328 del 1952 e all’istituto della concessione suppletiva appare improprio.
5. I profili di evidente illegittimità da cui è affetto il provvediment amministrativo inficiano la tenuta logica e strutturale della motivazione dell’ordinanza impugnata, anche in ordine all’elemento soggettivo richiesto dall’art. 323 cod. pen., dovendosi tener conto delle peculiari caratteristiche del caso di specie, nonché dell’anomala cadenza temporale che ha scandito i passaggi dell’azione della Pubblica Amministrazione con riferimento alla definizione della procedura amministrativa riguardante la concessione suppletiva, risoltasi in soli due giorni. Accadeva, infatti, che, in data 05/07/2023, COGNOME presentava l’istanza ex art. 24 d.P.R. n. 328 del 1952; nello stesso giorno NOME COGNOME nominato Responsabile del Settore Demanio a seguito dell’astensione di NOME che il 14/6/2023 aveva dichiarato di essere incompatibile con la trattazione di istanze relative alla struttura Lazzarella, di proprietà di COGNOME – rimetteva il mandato e il Sindaco emetteva il Decreto Sindacale n. 15, nominando responsabile del Settore Demanio NOME COGNOME; il giorno successivo NOME adottava la licenza suppletiva n. 6.
L’impugnata ordinanza deve essere pertanto annullata, con conseguente rinvio ad altra Sezione del Tribunale di Catanzaro per nuovo giudizio, dovendosi rivalutare il fumus e il periculum al fine di verificare la possibilità di applicazione della misura cautelare reale richiesta dal Procuratore della Repubblica ricorrente.

P.Q.M.

Annulla la ordinanza impugnata con rinvio per nuovo esame al Tribunale di Catanzaro in diversa composizione. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 5 luglio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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