Concessione demaniale: no alla sanatoria dell'abuso

La Corte di Cassazione ha confermato il sequestro preventivo di un’area demaniale marittima occupata abusivamente dal gestore di uno stabilimento balneare. La Corte ha stabilito che una successiva concessione demaniale suppletiva rilasciata dal Comune non può sanare l’illecito pregresso. L’atto è stato ritenuto illegittimo in quanto l’amministrazione, di fronte a un’occupazione senza titolo, avrebbe dovuto dichiarare la decadenza della concessione originaria e non concederne un’estensione, integrando così un atto macroscopicamente illegittimo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 31 dicembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Concessione Demaniale: La Cassazione Sancisce l’Impossibilità di Sanare l’Occupazione Abusiva

Una recente sentenza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per gli operatori del settore balneare e per le amministrazioni comunali: la gestione della concessione demaniale. La pronuncia chiarisce che l’occupazione abusiva di un’area demaniale, anche se adiacente a quella regolarmente in concessione, non può essere sanata a posteriori tramite un atto ampliativo. Questo principio riafferma la rigidità delle norme a tutela del demanio pubblico e le responsabilità dei concessionari.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’attività di indagine nei confronti del gestore di uno stabilimento balneare, il quale aveva occupato un’area demaniale marittima di quasi 2.800 mq, adiacente a quella già ottenuta in concessione. Tale occupazione abusiva portava a un primo provvedimento di sequestro preventivo.

Successivamente, il gestore, dopo aver pagato un’indennità di occupazione, otteneva dal Comune un provvedimento di concessione demaniale suppletiva, che di fatto “regolarizzava” l’area precedentemente occupata senza titolo. Questo portava al dissequestro del bene.

La Procura della Repubblica impugnava tale decisione, sostenendo che l’amministrazione comunale, di fronte all’abuso, avrebbe dovuto dichiarare la decadenza della concessione originaria e non rilasciarne una nuova. Il caso, dopo vari gradi di giudizio, è giunto all’esame della Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica sulla Concessione Demaniale

Il nucleo della controversia riguarda la legittimità di una concessione demaniale suppletiva rilasciata per sanare una situazione di occupazione abusiva. La difesa del ricorrente sosteneva il legittimo esercizio del potere discrezionale da parte dell’amministrazione comunale. La Procura, invece, evidenziava come la normativa di settore imponesse all’ente pubblico un’attività vincolata: di fronte all’inadempienza del concessionario (l’ampliamento non autorizzato dell’area), l’unica strada percorribile era la dichiarazione di decadenza della concessione originaria.

La Corte di Cassazione è stata chiamata a stabilire se l’atto del Comune fosse un legittimo provvedimento ampliativo o un atto macroscopicamente illegittimo, incapace di sanare l’illiceità pregressa e, di conseguenza, se il sequestro dell’area fosse giustificato.

L’analisi della Normativa in materia di Concessione Demaniale

La Corte ha fondato la sua decisione su un’attenta analisi della normativa del Codice della Navigazione e delle leggi regionali. In particolare, l’art. 24 del regolamento di esecuzione del Codice della Navigazione stabilisce che qualsiasi variazione nell’estensione della zona concessa deve essere richiesta preventivamente e autorizzata tramite un atto suppletivo, dopo un’apposita istruttoria.

Una variazione come quella avvenuta nel caso di specie, che comporta un’estensione della zona demaniale, è definita “sostanziale”. In presenza di una tale variazione abusiva, l’amministrazione non ha la discrezionalità di “sanarla”, ma deve attivare i poteri ripristinatori e, soprattutto, procedere con la declaratoria di decadenza della concessione per violazione degli obblighi assunti dal concessionario, come previsto anche dalla legge regionale applicabile.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha ritenuto il ricorso infondato, confermando l’ordinanza che disponeva il sequestro. I giudici hanno chiarito che la concessione demaniale suppletiva rilasciata dal Comune era un atto illegittimo. L’amministrazione, infatti, aveva completamente ignorato la condotta illecita pregressa del concessionario. Di fronte a un’occupazione sine titulo, l’azione amministrativa era vincolata: avrebbe dovuto dichiarare la decadenza della concessione originaria.

L’atto con cui si è estesa la concessione è stato quindi considerato “macroscopicamente illegittimo” e inidoneo a sanare l’illecito. La Corte ha sottolineato che l’assenza di preclusioni al potere concessorio non può derivare dalla norma in sé, ma deve tenere conto della condotta del beneficiario. La violazione dell’obbligo di non eccedere i limiti assegnati avrebbe dovuto portare alla decadenza e non a un’illegittima “sanatoria”.

Inoltre, è stato confermato il periculum in mora, ovvero il pericolo che la protrazione dell’occupazione illegittima potesse aggravare le conseguenze del reato, consumando una lesione permanente al corretto godimento del demanio pubblico.

Le Conclusioni

La sentenza ribadisce un principio fondamentale: le regole che governano la concessione demaniale sono poste a tutela di un bene pubblico e non ammettono scorciatoie o sanatorie postume per comportamenti illeciti. Un concessionario che espande la propria occupazione oltre i limiti autorizzati non può sperare di regolarizzare la sua posizione a posteriori. L’amministrazione competente ha il dovere di sanzionare tale condotta con la misura più grave, la decadenza, e non di avallarla con atti ampliativi che si rivelano, come in questo caso, illegittimi. Questa decisione serve da monito per tutti gli operatori del settore e per le pubbliche amministrazioni, riaffermando il primato della legalità nella gestione dei beni demaniali.

È possibile sanare l’occupazione abusiva di un’area demaniale con una concessione suppletiva successiva?
No. Secondo la Corte di Cassazione, una concessione demaniale suppletiva non può sanare una precedente situazione di occupazione illegittima. L’atto amministrativo che tenta di farlo è da considerarsi macroscopicamente illegittimo e inidoneo a sanare l’illiceità già accertata.

Qual è l’azione corretta che un’amministrazione comunale deve intraprendere di fronte a un’occupazione abusiva da parte di un concessionario?
L’amministrazione ha l’obbligo di dichiarare l’illegittimità dell’occupazione e procedere alla declaratoria di decadenza della concessione originaria. L’azione amministrativa è vincolata e non discrezionale nel sanare l’abuso.

Cosa si intende per ‘variazione sostanziale’ in una concessione demaniale e quali sono le sue conseguenze se non autorizzata?
Una ‘variazione sostanziale’ include modifiche come l’estensione della zona concessa. Se questa avviene abusivamente, senza preventiva autorizzazione, non solo impone alla pubblica amministrazione di attivare i poteri ripristinatori (ordine di rimettere in pristino), ma obbliga anche a procedere con la declaratoria di decadenza della concessione, come previsto dall’art. 47 del Codice della Navigazione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 4 Num. 39937 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 4 Num. 39937 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 25/11/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME nato a SOVERATO il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza dell ‘ 08/04/2025 del Tribunale della libertà di Catanzaro; Udita la relazione svolta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME; lette le conclusioni del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME; letta la memoria depositata dall ‘ AVV_NOTAIO per il ricorrente.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza depositata il 19 giugno 2025, in sede di rinvio disposto da questa Corte di cassazione, Sez.3, n. 39664 del 26 giugno 2024, il Tribunale di Catanzaro quale giudice del riesame, ha accolto l’appello proposto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro, disponendo il sequestro preventivo dell’area demaniale di mq. 2.768 oggetto di concessione suppletiva in favore di COGNOME NOME, giusta delibera dell’ufficio tecnico di Soverato n. 5 del 16 giugno 2023.

La vicenda, è opportuno chiarire, ha preso le mosse dall’attività d’indagine svolta nei confronti dell’COGNOME, in data 8.6.2023, in ragione della riscontrata occupazione senza titolo dell’area adiacente a quella assentita in concessione, sede dello RAGIONE_SOCIALE“, dallo stesso gestito. Tale area fu oggetto di un primo provvedimento di sequestro preventivo; a ciò seguì il dissequestro del 21.6.2023, in accoglimento della richiesta dell’indagato che aveva medio tempore , previo versamento dell’indennità di occupazione, conseguito la
concessione ampliativa, ovverosia estesa all’area di fatto dal medesimo occupata, con provvedimento del 16.6.2023.

In seguito al dissequestro, il PM ha proposto richiesta di un nuovo sequestro preventivo dell’area in questione, ritenendo nei confronti dell’COGNOME il reato di arbitraria occupazione dell’area demaniale limitrofa ex artt. 54 e 1161 cod. nav. nel periodo antecedente all’8.6.2023 e, nei confronti dei funzionari del Demanio del Comune che si erano occupati della pratica di concessione suppletiva, nonché dello stesso COGNOME quale diretto interessato, la sussistenza del reato di abuso di ufficio per aver omesso in costanza di sequestro penale di pronunciare la decadenza dell’COGNOME dall’originaria concessione unitamente all’ordine di ripristino dello status quo ante , configuranti entrambi atti obbligati, emettendo al contrario un provvedimento di concessione supplettiva con il quale gli avevano stabilmente assicurato il godimento dell’area, oggetto di occupazione abusiva, procurandogli intenzionalmente un vantaggio patrimoniale.
4. A seguito del provvedimento di diniego della misura adottato dal Gip, il PM ha proposto appello cautelare al Tribunale di Catanzaro che ha rigettato l’impugnazione. Su ricorso del PM, Sez. 3 n. 39664 del 26 giugno 2024, accogliendo il motivo di censura, ha ritenuto non correttamente applicata la normativa in concreto applicabile (artt. 54 cod. nav. e 20 L. Reg. Calabria n.17/2005), essendo stata del tutto ignorata la vicenda amministrativa sottostante in presenza dell’occupazione sine titulo da parte dell’indagato della medesima area protrattasi sino all’8.6.2023, la quale imponeva o di ritenere quest’ultimo decaduto dall’originaria concessione o comunque l’esplicitazione delle ragioni in forza delle quali l’evento decadenziale non potesse ritenersi avvenuto. La sentenza rescindente ha affermato che l’assenza di preclusioni al potere concessorio supplettivo in capo alla P.A. non deriva dalla norma in sé considerata, ma dalla condotta posta in essere a monte dal suo beneficiario che, invece, risultava del tutto obliterata. La concessione originariamente rilasciata all’COGNOME, del 7.8.2013, recava l’espressa previsione che il concessionario non potesse “eccedere i limiti assegnatigli, né variarli” e ciò avrebbe dovuto comportare la verifica della condotta del concessionario, in vista del legittimo esercizio del riconoscimento della concessione suppletiva. Era stata invece tralasciata integralmente la considerazione della pregressa condotta del concessionario, a dispetto dell’obbligatorietà della declaratoria di decadenza in caso di violazione dell ‘ obbligo di non eccedere i limiti già fissati. Neanche poteva ritenersi corretta l’ applicazione del l’art. 24 Reg. esec. cod. nav. , presupponendo lo schema apprestato dal
legislatore la preventiva richiesta del titolare e la successiva verifica da parte dell’ufficio competente della funzionalità dell’area in accrescimento al vantaggioso utilizzo dello spazio demaniale già concesso, indipendentemente dal collegamento spaziale ad esso. Peraltro, anche con riferimento a tale ultimo profilo, la valutazione contenuta nel provvedimento in esame in merito al collegamento spaziale con l’arenile demaniale oggetto dell’originaria concessione, stante la funzione servente di fatto assolta dall’area ad esso limitrofa, si presentava gravemente carente, nulla venendo evidenziato, in ordine alla funzionalità necessaria al corretto e proficuo utilizzo del bene già concesso al beneficiario.
5. L’ordinanza ora impugnata , preso atto che il PM aveva rinunciato ai motivi relativi al reato di abuso d’ufficio medio tempore abrogato e che aveva insistito per l’apposizione del vincolo reale in ordine alla fatt isp ecie di cui all’art. 1161 cod. nav., perché l’ar ea demaniale costituiva corpo del reato, ha ritenuto il necessario fumus commissi delicti , posto che nell’ambito della normativa specifica regolamentante la concessione originaria, ottenuta dall’COGNOME in data 8 luglio 2013, in relazione al terreno demaniale marittimo di 1520 mq., l’indagato avrebbe dovuto comunicare all’autorità qualsiasi variazione inerente al provvedimento ampliativo, a pena di decadenza dalla medesima concessione. Ciò in base all’art. 24 del Reg. di esec. Cod. nav., secondo il quale ogni variazione nell’estensione dell’area concessa doveva essere richiesta preventivamente e poteva essere consentita mediante atto o licenza suppletivi dopo l’espletamento dell’istruttoria. Dunque, dopo la constatazione dell’abuso, l’attività amministrativa avrebbe dovuto essere vincolata nel dichiarare l’illegittimità della occupazione e la decadenza del concessionario, integrandosi la violazione prevista da ll’art. 20 lett. b) l. reg. Calabria n. 17 del 2005 , che delinea l’ipotesi della revoca/decadenza dalla concessione, per inadempienza di obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamento. Dunque, la concessione suppletiva non avrebbe potuto sanare la precedente situazione di illegittimità, perché il Comune di Soverato, a fronte dell’avvenuta decadenza che avrebbe dovuto dichiarareaveva consumato ogni ulteriore potere concessorio e la concessione suppletiva aveva integrato una ipotesi di atto macroscopicamente illegittimo, non idoneo a sanare l’illiceità già accertata. È stato accertato anche il periculum in mora, trattandosi di sequestro preventivo impeditivo ed essendo presenti i requisiti della concretezza e attualità, perché il protrarsi dell’occupazione dell’area demaniale illegittimamente occupata poteva aggravare, consumandosi, una lesione permanente al corretto e ordinato godimento del demanio pubblico, rendendone necessaria l’ablazione.
Avverso tale ordinanza, ricorre NOME COGNOME con un motivo, con il quale lamenta, ex art. 606 lett. b) cod.proc.pen., inosservanza ed erronea applicazione degli artt. 321 cod.proc.pen., 54, 1161 cod. nav.

In particolare, dopo aver ripercorso l’ iter del procedimento cautelare, ha denunciato l’errore applicativo di tale normativa, insistendo nella tesi del legittimo esercizio del potere discrezionale in capo all’amministrazione nell’adozione della concessione suppletiva. Una volta venuto meno il presupposto logico relativo al reato di abuso d ‘ufficio e il dolo dei pubblici funzionari, la concessione suppletiva del 16 giugno 2023 non poteva ritenersi macroscopicamente illegittima, come dimostrato dal contenuto della sentenza rescindente e il mandato conferito al giudice del rinvio. In virtù di tale corretta ricostruzione, il Comune di Soverato aveva proceduto a pubblico avviso, in applicazione della direttiva Bolkenstein, per l’affidamento degli stabilimenti balneari e all’COGNOME era stata rilasciata una concessione demaniale (la n. 2/2025) già richiamata e allegata alla memoria difensiva e che si produce nuovamente, con validità dall’1/1/2025 al 30/09/2027. Tale fatto, ad avviso del ricorrente, rafforza la tesi secondo cui, laddove l’amministrazione esercita i poteri relativi all’applicazione dell’art. 47 cod. nav., viene in rilievo un’attività chiaramente discrezionale, essendo tenuta a ponderare tutti gli interessi coinvolti e a verificare i presupposti per una eventuale proficua prosecuzione del rapporto concessorio. Nel caso di specie, l’area oggetto della concessione suppletiva sostanzialmente interclusa non avrebbe potuto essere concessa se non al ricorrente. Il vizio di violazione del medesimo apparato normativo viene poi dedotto anche in relazione al difetto di periculum in mora del sequestro preventivo impeditivo. L’ordinanza non avrebbe motivato in ordine a tale presupposto che, ad avviso del ricorrente, sarebbe da escludersi soprattutto in ragione del fatto nuovo costituito dal rilascio della concessione del 7 giugno 2025, di cui il Tribunale si era totalmente disinteressato.
La Procura generale ha depositato conclusioni scritte, chiedendo il rigetto del ricorso. Il difensore del ricorrente ha depositato memoria con la quale ha contestato le conclusioni del P.G., insistendo per l’annullamento dell’ordinanza.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Costituisce ius receptum nella giurisprudenza di questa Corte il principio secondo il quale il ricorso per cassazione contro ordinanze emesse in materia di sequestro preventivo o probatorio è ammesso solo per violazione di legge, in tale nozione dovendosi comprendere sia gli errores in iudicando o in procedendo , sia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo, posto

a sostegno del provvedimento, o del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e, quindi, inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico, seguito dal giudice (così Sez. U, n. 25932 del 29/05/2008, COGNOME, Rv. 239692; Sez. U, n. 25933 del 29/05/2008, COGNOME, non mass, sul punto).

Inoltre, secondo un consolidato orientamento interpretativo, “in sede di riesame dei provvedimenti che dispongono misure cautelari reali, al giudice è demandata una valutazione sommaria in ordine al fumus del reato ipotizzato, sicché, se è pur vero che la delibazione deve riguardare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie contestata, compreso quello soggettivo, è al proposito sufficiente dare atto dei dati di fatto che non permettono di escludere ictu oculi la sussistenza di tale elemento” (Sez. 2, n. 18331 del 22/04/2016, dep. 3/05/2016, Iommi e altro, Rv. 266896; Sez. 4, n. 23944 del 21/05/2008, dep. 12/06/2008, P.M. in proc. Di Fulvio, Rv. 240521; Sez. 1, n. 21736 del 11/05/2007, dep. 4/06/2007, Citarella, Rv. 236474).
Pertanto, la verifica delle condizioni di legittimità della misura cautelare da parte del Tribunale del riesame o della Corte di cassazione non può tradursi in anticipata decisione della questione di merito concernente la responsabilità della persona sottoposta ad indagini in ordine al reato oggetto di investigazione, ma deve limitarsi al controllo di compatibilità tra la fattispecie concreta e quella legale, rimanendo preclusa ogni valutazione riguardo alla sussistenza degli indizi di colpevolezza ed alla gravità degli stessi (Sez. U, n. 7 del 23/02/2000, Rv.215840 – 01).
Non è necessario, quindi, valutare la sussistenza dei gravi indizi di colpevolezza a carico della persona nei cui confronti è operato il sequestro, essendo sufficiente che sussista il fumus commissi delicti , vale a dire la astratta sussumibilità in una determinata ipotesi di reato del fatto contestato (Sez. 1, n. 18491 del 30/01/2018, Rv.273069 – 01; Sez. l,n. 18491 del 30/01/2018, Rv.273069 – 01), con la precisazione che il Giudice deve, comunque, verificare in modo puntuale e coerente gli elementi in base ai quali desumere l’esistenza del reato astrattamente configurato, in quanto la “serietà degli indizi” costituisce presupposto per l’applicazione delle misure cautelari reali (Sez.3, n.37851 del 04/06/2014, Rv.260945 Sez.5, n.3722 del 11/12/2019, dep.29/01/2020, Rv.278152 – 01).
Guardando al presente giudizio di rinvio, preliminarmente, va osservato che la concessione n. 2 del 2025, rilasciata in favore del ricorrente, in affermata ottemperanza alla direttiva Bolkenstein, non assume il rilievo preteso dal medesimo ricorrente. Infatti, tale deduzione costituisce un fatto nuovo, avvenuto in epoca successiva alla data della sentenza rescissoria e quindi di deposito dell’ordinanza originariamente impugnata dal pubblico ministero, che, semmai, può essere fatto valere esclusivamente nell’ambito del giudizio di merito cautelare. Il sindacato del giudice di legittimità non può estendersi alla considerazione di elementi probatori aventi carattere di novità, rispetto al compendio indiziario già valutato dai giudici della cautela con l’ordinanza impugnata.
E’ costante, infatti, l’orientamento di questa Corte, secondo cui, in tema di impugnazioni cautelari eventuali elementi sopravvenuti al momento della chiusura della discussione dinanzi al tribunale del riesame non assumono alcun rilievo nel successivo giudizio di legittimità, potendo essere fatti valere soltanto con una nuova richiesta di revoca o di modifica della misura cautelare al giudice competente (Sez. 3, n. 23151 del 24/01/2019, COGNOME, Rv. 275982; Sez. 6, n. 39871 del 12/07/2013, COGNOME, Rv. 256445, fattispecie in tema di sequestro preventivo disposto ex artt. 321 c.p.p. e L. 7 agosto 1992, n. 356, art. 12 sexies).
Ciò premesso, il ricorso è infondato, nessun errore applicativo ha commesso l’ordinanza impugnata nel ritenere vincolata la decisione amministrativa di adozione della decadenza in presenza delle circostanze in fatto appurate dall’attività ispettiva.

7.Con la recente Sez.3 del 13/02/2025, n.13576, ribadendo e integrando l’interpretazione già espressa con la sentenza rescindente, della normativa oggetto del ricorso, questa Corte di cassazione ha affermato che l’art. 24 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione, (approvato con d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328) stabilisce che «la concessione è fatta entro i limiti di spazio e di tempo e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall’atto o dalla licenza di concessione». Il secondo comma precisa che «qualsiasi variazione nell’estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio deve essere richiesta preventivamente e può essere consentita mediante atto o licenza suppletivi dopo l’espletamento dell’istruttoria». Il secondo periodo del comma in esame disciplina, tuttavia, una ipotesi particolare, stabilendo che «qualora, peraltro, non venga apportata alterazione sostanziale al complesso della concessione e non vi sia modifica nell’estensione della zona demaniale, la variazione può essere autorizzata per iscritto dal capo del compartimento, previo nulla osta dell’autorità che ha approvato l’atto di concessione». Dalla piana lettura dell’articolo emerge quindi
che, ai sensi del primo comma dell’art. 24, la concessione delimita: a) lo spazio concesso; b) il tempo concesso; c) gli usi e le facoltà concesse. Quanto al requisito di cui alla lettera c), ossia gli usi e le facoltà concesse, Cons. St., Sez. 4, del 24 novembre 2016, n. 4951 ha affermato che la concessione demaniale è «funzionale alla realizzazione delle opere che risultino dall’atto stesso» e di quelle ‘sole’ opere, con la conseguenza che la realizzazione di opere diverse rende le stesse abusive sotto il profilo demaniale, se non autorizzate. Il Consiglio di Stato afferma che «l’assenso demaniale è necessario per qualsiasi variazione ai contenuti dell’originario atto di concessione, anche se gli interventi che tale variazione attuino abbiano scarsa ovvero nulla incidenza sul piano abilitativo urbanisticoedilizio (anche se, come si è visto, il contenuto dell’atto autorizzativo è ben diverso nel caso di modifiche non sostanziali)».
Del resto, già in una precedente occasione Sez. 4, n. 5013 del 15 ottobre 2013, aveva avuto modo di chiarire che il richiamato art. 24, va inteso nel senso che qualsiasi variazione al contenuto della concessione attuata mediante la realizzazione di interventi sul suolo demaniale deve essere oggetto di ‘espressa autorizzazione’ e che il rilascio di tale autorizzazione ha una ‘valenza autonoma e separata rispetto ai titoli edilizi, evidenziandosi che, in assenza di atto di assenso demaniale, le opere sono comunque abusive, a prescindere dalla rilevanza delle stesse sul piano strettamente edilizio’.
Posta quindi la necessità di una ‘espressa’ autorizzazione a qualsiasi variazione apportata rispetto a quanto previsto dal titolo concessorio, il secondo comma dell’art. 24, disciplina, come visto, le ‘variazioni’ alla concessione, prevedendo due distinte ipotesi. La prima, che si potrebbe definire ‘variazione sostanziale’, riguarda le modifiche concernenti: a) l’estensione della zona concessa; b) le opere concesse, o; c) le modalità di esercizio.

L’iter procedimentale si conclude, in questo caso, con un atto, detto dalla legge ‘licenza suppletiva’, ma che è a tutti gli effetti una ‘autorizzazione aggiuntiva e autonoma’. Il capoverso del secondo comma, invece, disciplina quelle che si potrebbero definire ‘variazioni non sostanziali’, cui è collegato un regime provvedimentale più spedito, che si conclude con una semplice ‘variazione’ ossia quelle che: a) non apportano ‘alterazione sostanziale’ al complesso della concessione, e: b) non comportino modifiche nell’estensione della zona demaniale concessa.
Affinché possa parlarsi di variazione ‘non sostanziale’ è quindi necessario che i due requisiti ricorrano congiuntamente; in tutti gli altri casi (compreso quello in cui ricorra uno solo dei due requisiti), la variazione dovrà dirsi ‘sostanziale’.

Nel caso di modifica ‘spaziale’ della zona occupata, la modifica non potrà mai dirsi ‘non sostanziale’, mentre la distinzione potrà in concreto operare nel caso di modifiche concernenti le ‘opere concesse’ (art. 24, comma 2, prima parte, lett. b) o le ‘modalità di esercizio’ (art. 24, comma 2, prima parte, lett. c), che, a seconda della loro rilevanza, potranno in concreto essere ‘sostanziali’ o ‘non sostanziali’.

Sotto altro verso, l’articolo 54, cod. nav., prevede che «qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell’ordine, provvede d’ufficio, a spese dell’interessato». È stato in proposito evidenziato dal Consiglio di Stato (Sez. 4, 24 novembre 2016, n. 4951, cit.) che l’utilizzo nell’art. 24, reg. esec. c. nav., e nell’art. 54, c. nav., di termini diversi (‘qualsiasi variazione’ nel primo e ‘innovazioni non autorizzate’ nel secondo) non può essere interpretato nel senso che le ‘innovazioni’ costituirebbero un quid pluris rispetto alla semplice ‘variazione’, in quanto il termine ‘innovazioni’ esplicita un qualcosa di diverso e nuovo rispetto ai contenuti dell’assenso demaniale rilasciato al privato e, dunque, comprende in sé ogni variazione apportata rispetto a tale atto, senza differenza di tipo qualitativo: ‘innovazione’, dunque, esprime semplicemente ‘il dato della realizzazione di un’opera non oggetto di autorizzazione demaniale, la quale rispetto ad essa costituisce elemento nuovo’. La rimessione in pristino deve quindi essere disposta sia in presenza di variazioni sostanziali che non sostanziali.
10. Va pertanto concluso nel senso che, in tema di concessioni demaniali, qualsiasi ‘variazione’, sia sostanziale che non sostanziale (ai sensi dell’art. 24, reg. esec. c. nav.) abusivamente attuata dal concessionario, impone alla pubblica amministrazione di attivare i poteri ripristinatori di cui all’art. 54 cod. nav., mentre solo in presenza dì una variazione ‘sostanziale’, quale è quella qui accertata, si dovrà procedere alla declaratoria decadenza ex art. 47, cod. nav.

11.Passando ora ai profili sanzionatori, l’art. 1161, c. nav., sanziona le condotte di chiunque, ‘arbitrariamente’: a) occupa uno spazio del demanio marittimo o aeronautico o delle zone portuali della navigazione interna; b) impedisce l’uso pubblico degli spazi anzidetti; c) fa innovazioni non autorizzate sugli spazi anzidetti; d) non osserva i vincoli cui è assoggettata la proprietà privata nelle zone prossime al demanio marittimo od agli aeroporti. Come è evidente, la norma incrimina quattro distinte condotte (l’ultima delle quali è irrilevante ai fini che qui interessano), che tra loro hanno in comune l”arbitrarietà’ della condotta,
che va intesa nel senso della condotta non ‘coperta’ dall’atto concessorio. Le ‘innovazioni’ non autorizzate, invece, consistono in ‘tutte quelle opere che, indipendentemente dai materiali utilizzati e dal loro stabile ancoraggio al suolo, sono idonee a modificare i beni del demanio marittimo ovvero ad incidere sul loro uso’ (Sez. 3, 25 febbraio 2020, n. 15950, non massimata), di talché per la loro realizzazione è necessario il rilascio della concessione da parte della competente autorità demaniale. Si è in sostanza in presenza di una difformità della situazione di fatto rispetto a quella prevista nella concessione demaniale, che integra una condotta suscettibile di incidere (anche solo modificandolo) sull’uso autorizzato del bene demaniale.
Coordinando la disciplina normativa della concessione demaniale con i profili di autotutela e quelli sanzionatori, Sez. 3 n. 13576 del 13/02/2025, distingue tra i tipi di ‘innovazioni’ (o ‘variazioni’) poste in essere: ed infatti, nel caso di innovazioni (o variazioni) ‘sostanziali’ (ossia che riguardano l’estensione della zona concessa, le opere concesse o le modalità di esercizio), è necessario l’ottenimento di una concessione ( rectius : autorizzazione) ‘suppletiva’, mentre nel caso di variazioni ‘non sostanziali’ (ossia che non apportano ‘alterazione sostanziale’ al complesso della concessione, e non comportano modifiche nell’estensione della zona demaniale concessa) è sufficiente una mera ‘variante’ all’autorizzazione già concessa. In questo secondo caso l’amministrazione potrà attivare i propri poteri ripristinatori (anche in danno del concessionario), mentre solo nel primo caso potrà procedere a dichiarare la decadenza del titolo concessorio.
Deve pertanto essere escluso che, a fronte dell’approfondito esame relativo al vaglio negativo dei presupposti, di fatto e di diritto, per il legittimo rilascio della concessione suppletiva ai sensi dell’art. 24 Reg. esec. cod. nav. (cfr. pagg. 5 e 6 del provvedimento impugnato) da parte del Tribunale del riesame, in questa sede, possano essere riproposti, sotto il profilo dell’omessa o mancante motivazione, questioni riguardanti l’accertamento del fumus del reato contestato in quanto il giudice del riesame ha compiuto una valutazione priva dei requisiti di totale arbitrarietà o incompletezza ed in conformità al dato normativo, constatando la violazione di legge di cui all’art. 20 L.17/2025 della Regione Calabria in ragione dell’acclarato mancato rispetto delle procedure per il rilascio del titolo concessorio suppletivo.
Quanto all’ulteriore presupposto del periculum , pure censurato con l’odierno ricorso, il Tribunale del riesame ha espressamente evidenziato che la protrazione dell’occupazione illegittima dell’area demaniale aggraverebbe le

conseguenze del reato consumando una lesione al corretto godimento del demanio pubblico (cfr. ancora pag. 6 del provvedimento impugnato).

Per le ragioni che precedono, il ricorso va rigettato.

Al rigetto del ricorso consegue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali (art. 616 cod.proc.pen.).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Così è deciso, 25/11/2025

Il AVV_NOTAIO estensore NOME COGNOME

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.