Abuso edilizio: sequestro valido con sanatoria in corso

La Corte di Cassazione ha confermato il sequestro preventivo di un immobile realizzato in totale difformità dal progetto autorizzato. Nonostante una richiesta di sanatoria in corso per l’abuso edilizio, la Corte ha ritenuto prevalente il fumus commissi delicti, poiché la costruzione di una casa residenziale al posto di un magazzino e in un’area diversa costituisce una variazione non sanabile, specialmente in zona vincolata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Abuso Edilizio Grave: Sequestro Confermato Anche con Istanza di Sanatoria

La Corte di Cassazione, con la sentenza in esame, torna a pronunciarsi su un tema cruciale in materia urbanistica: la legittimità del sequestro preventivo di un immobile in caso di abuso edilizio grave, anche quando pende una richiesta di sanatoria. La decisione sottolinea la netta distinzione tra la procedura amministrativa di regolarizzazione e la valutazione penale sulla sussistenza del fumus commissi delicti, specialmente di fronte a opere realizzate in totale difformità dal titolo abilitativo.

I Fatti del Caso: Dalla Sanatoria al Sequestro Preventivo

Il caso riguarda due soggetti indagati per aver realizzato un manufatto ad uso residenziale su un terreno situato in un comune della Sardegna. L’intervento edilizio presentava due macroscopiche irregolarità: in primo luogo, era stato costruito un edificio abitativo al posto di un magazzino, come invece previsto dal permesso di costruire; in secondo luogo, la costruzione era stata edificata a circa novanta metri di distanza dal luogo autorizzato nel progetto.

A seguito di questi accertamenti, l’autorità giudiziaria disponeva il sequestro preventivo dell’immobile. Gli indagati proponevano ricorso al Tribunale del riesame, che confermava la misura cautelare. La difesa, quindi, si rivolgeva alla Corte di Cassazione, sostenendo che la pendenza di una richiesta di accertamento di conformità (sanatoria), che aveva già ricevuto un parere positivo sotto il profilo paesaggistico e urbanistico, avrebbe dovuto portare alla revoca del sequestro.

L’Abuso Edilizio e la Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo le argomentazioni difensive manifestamente infondate. I giudici hanno chiarito che, in sede di riesame di una misura cautelare reale come il sequestro preventivo, il controllo è limitato alla verifica delle condizioni di legittimità della misura stessa, ovvero la sussistenza del fumus commissi delicti.

La pendenza di una procedura di sanatoria non è, di per sé, sufficiente a far venir meno la parvenza di reato. Il Tribunale del riesame, secondo la Cassazione, non deve compiere una valutazione prognostica sull’esito della sanatoria, ma deve limitarsi a verificare se, allo stato degli atti, sussistano elementi concreti che configurino un abuso edilizio.

La Difformità Totale Come Ostacolo Insormontabile

Il punto centrale della decisione risiede nella qualificazione dell’intervento come ‘aliud pro alio’, ovvero la realizzazione di ‘una cosa per un’altra’. La costruzione di una casa di civile abitazione (con sei stanze, due bagni, camere da letto e veranda) al posto di un magazzino, per di più in un’area di sedime completamente diversa da quella assentita, costituisce una difformità totale. Questo tipo di abuso edilizio non è riconducibile a una parziale difformità o a variazioni essenziali, ma integra un’opera radicalmente diversa e, come tale, non sanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia), specialmente in un’area soggetta a vincolo paesaggistico.

Irrilevanza delle Questioni Procedurali

La Corte ha anche respinto le doglianze di natura procedurale, affermando che la mancata convalida di un sequestro d’urgenza nei termini di legge non preclude al giudice di emettere un nuovo provvedimento di sequestro con efficacia ‘ex nunc’, qualora ne sussistano i presupposti.

Le Motivazioni della Sentenza

Le motivazioni della Corte si fondano su principi consolidati. In primo luogo, il giudizio cautelare non può anticipare la decisione di merito sulla responsabilità penale. Il suo perimetro è circoscritto alla compatibilità tra la fattispecie concreta e la norma penale violata. L’esistenza del fumus del reato si basa sulle prospettazioni dell’accusa e sull’inquadramento giuridico, e può essere smentita solo da elementi difensivi incontrovertibili, quali non sono una prognosi sull’esito di una sanatoria.

In secondo luogo, la sentenza ribadisce che per ottenere una sanatoria edilizia è indispensabile la ‘doppia conformità’: l’opera deve essere conforme agli strumenti urbanistici sia al momento della sua realizzazione, sia al momento della presentazione della domanda. Nel caso di specie, la realizzazione di volumi residenziali in un’area di sedime diversa da quella autorizzata e in zona vincolata esclude in radice la possibilità di una regolarizzazione, sia urbanistica che paesaggistica.

Conclusioni

Questa pronuncia della Cassazione offre un importante monito: la presentazione di un’istanza di sanatoria non costituisce uno ‘scudo’ automatico contro le misure cautelari penali. Quando l’abuso edilizio è di tale gravità da configurare una trasformazione totale e radicale rispetto al progetto autorizzato, il sequestro preventivo rimane uno strumento legittimo e necessario per impedire che le conseguenze del reato si protraggano. La decisione conferma che la tutela del territorio e il rispetto delle normative urbanistiche e paesaggistiche prevalgono su tentativi di regolarizzazione postuma di illeciti di tale portata.

È possibile ottenere la revoca di un sequestro preventivo per abuso edilizio se è in corso una procedura di sanatoria?
No, la sola pendenza di una procedura di sanatoria non è sufficiente a far revocare il sequestro. La valutazione del giudice in sede cautelare si limita a verificare la sussistenza della parvenza di reato (fumus commissi delicti), e una prognosi sull’esito della sanatoria non è un elemento idoneo a farla venir meno.

Quando un abuso edilizio è considerato una ‘difformità totale’ (aliud pro alio) e perché questo impedisce la sanatoria?
Un abuso edilizio è considerato ‘aliud pro alio’ quando l’opera realizzata è radicalmente diversa da quella autorizzata, come nel caso della costruzione di un’abitazione residenziale al posto di un magazzino e in un’area di sedime diversa. Questa difformità totale non è sanabile perché non rientra nelle ipotesi di parziale difformità o variazioni essenziali previste dalla legge, specialmente in aree soggette a vincoli.

La scadenza dei termini per la convalida di un sequestro d’urgenza impedisce al giudice di emettere un nuovo decreto di sequestro?
No. La Corte ha ribadito che la caducazione di un sequestro d’urgenza per inosservanza dei termini non preclude al giudice il potere di imporre ugualmente il vincolo reale con un nuovo provvedimento, che avrà efficacia dal momento della sua emissione (ex nunc).

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 24991 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3

Num. 24991 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 28/05/2025

SENTENZA

sui ricorsi proposti da:

COGNOME NOME nato a CARAVAGGIO il 25/06/1970 COGNOME NOME nato a SASSARI il 25/01/1985

avverso l’ordinanza del 05/02/2025 del TRIBUNALE di SASSARI

udita la relazione svolta dal Presidente, dott. NOME COGNOME sentite le conclusioni del PG, dott. NOME COGNOME che ha concluso chiedendo dichiararsi il ricorso inammissibile e dell’avv.to NOME COGNOME difensore di COGNOME e COGNOME, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

l.Con ordinanza depositata il 26/2/2025 il Tribunale di Sassari, adito in sede di riesame, ha confermato il sequestro preventivo disposto nei confronti di NOME COGNOME e NOME COGNOME di un manufatto realizzato sul fondo censito in catasto al fg. 38, mappale 308, del Comune di Trinità D’Agultu ritenendo sussistere il fumus dei reati di cui agli artt. 44 comma l lett. c) d.P.R. 380/01 e 181 d.lgs. n. 42/2004 sull’assunto che, a fronte di un permesso di costruire, peraltro illegittimo in quanto rilasciato in assenza del necessario parere in materia idrogeologica, era
stato edificato un manufatto destinato a civile abitazione a una distanza di circa novanta metri dal luogo previsto nel progetto autorizzato.

Avverso il suddetto provvedimento gli indagati hanno proposto ricorso per Cassazione denunciando, con il primo motivo, la violazione di legge processuale in relazione all’art. 321 comma l cod. proc. pen. Si assume che il Tribunale e in precedenza il GIP – avevano ritenuto che il PM, oltre a richiedere la convalida del sequestro preventivo adottato in via d’urgenza dalla PG, respinta per il decorso del tempo, avesse anche avanzato una richiesta di sequestro preventivo in realtà mai formulata.
2.1 Con il secondo motivo, si denunciala violazione degli artt. 44 comma l lett. c) d.P.R. 309/90 e 181 d.lgs. 41/04. Si assume che il Tribunale, dopo aver constatato che l’immobile non ricade in zona tutelata dal vincolo idrogeologico, aveva rigettato il riesame sull’assunto che “il procedimento di richiesta di accertamento di conformità” non era ancora concluso, benchØ fosse pervenuto !”‘esito positivo dal punto di vista paesaggistico ed urbanistico”. Si deduce, quindi, che, “come risulta dalla produzione difensiva, la richiesta di accertamento di conformità Ł contestuale alla sospensione dei lavori in attesa del perfezionamento dell’iter procedimentale dell’accertamento di conformità”.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso Ł inammissibile in quanto articolato in motivi non consentiti in sede di legittimità o manifestamente infondati.

Manifestamente infondato risulta il primo motivo dell’impugnazione, risultando dallo stesso ricorso, che riproduce parte della richiesta inoltrata al GIP, che il PM aveva chiesto la convalida del sequestro adottato dalla Pg e “l’emissione di un apposito decreto di sequestro preventivo”.

Va ricordato che “in materia di sequestro preventivo d’urgenza ordinato dal pubblico ministero o disposto dalla polizia giudiziaria, la caducazione della misura dovuta alla mancata convalida per inosservanza dei termini di quarantotto ore stabiliti dall’art. 321, comma 3-bis, cod. proc. pen. non preclude al giudice il potere di imporre ugualmente il vincolo reale con efficacia “ex nunc” ( Sez. 6, n. 29960 del 06/07/2022, COGNOME, Rv. 283881 01; Sez. 3, n. 15717 del 11/02/2009, Bianchi, Rv. 243249 01).
Non consentito in sede di legittimità e, comunque, manifestamente infondato risulta anche il secondo motivo d’impugnazione.

Il Tribunale, dopo aver dato atto che “sulla base della documentazione prodotta dal PM, risultava che gli indagati avevano realizzato “un manufatto destinato ad

uso civile in luogo del magazzino” assentite, ha ritenuto che non fosse intervenuto alcun provvedimento sanante.

A tale ricostruzione dei fatti, riportata nell’impugnato provvedimento, il ricorrente oppone le argomentazioni in precedenza sintetizzate lamentando, innanzitutto, l’errata valutazione circa l’incidenza sulla configurabilità dei reati, pare di capire, della procedura di sanatoria avviata.

2.1 Deve rilevarsi, a tale proposito, che l’ambito di operatività del giudizio di riesame Ł stato ormai compiutamente delimitato entro la verifica delle condizioni di legittimità della misura cautelare, che non può però tradursi in anticipata decisione della questione di merito concernente la responsabilità della persona sottoposta ad indagini in ordine al reato oggetto di investigazione, ma deve limitarsi al controllo di compatibilità tra la fattispecie concreta e quella legale, rimanendo preclusa ogni valutazione riguardo alla sussistenza degli indizi di colpevolezza ed alla gravità degli stessi (Sez. U, n. 7 del 23/02/2000, COGNOME Rv. 215840 – 01 2000 ed altre succ. conf.) pur permanendo l’obbligo di esaminare anche le confutazioni e gli elementi offerti dagli indagati che possano avere influenza sulla configurabilità e sulla sussistenza del “fumus” del reato contestato (Sez. 3, n. 18532 del 11/03/2010, COGNOME, Rv. 247103 01; Sez. 3, n. 27715 del 20/05/2010, COGNOME, Rv. 248134 01; Sez. 3, n. 58008 del 11/10/2018, COGNOME Rv. 274693- 01; Sez. 3, n. 8152 del 12/12/2023, COGNOME Rv. 285966 -01; Sez. 4 n. 20341 del 3/4/2024, COGNOME, Rv. 286366; Sez. 2, n. 18112 del 14/3/2025, COGNOME).
Si tratta di argomentazioni che il Collegio condivide e che chiariscono esattamente come il sindacato del Tribunale del riesame, lungi dall’estendersi ad. ogni questione prospettata dall’indagato, resta comunque vincola.to entro limiti ben precisi, rappresentati dalla effettiva influenza della questione dedotta sulla fondatezza del fumus del reato.

2.2 Ciò posto e considerato che le doglianze in merito alle prospettate carenze argomentative devono ritenersi inammissibili se riferite a un supposto vizio di motivazione, atteso che il ricorso per Cassazione avverso l’ordinanza emessa in sede di riesame di provvedimenti di sequestro (probatorio o preventivo) può essere proposto esclusivamente per violazione di legge e non anche con riferimento ai motivi di cui all’articolo 606 lettera e) cod. proc. pen.(Sez. U, n. 5876 del 28/01/2004, P.c. Ferazzi in proc. COGNOME, Rv. 22671001; Sez. 2, n. 5807 del 18/01/2017, COGNOME, Rv. 269119- 01), deve rilevarsi che, in ordine al requisito del fumus, l’ordinanza impugnata appare giuridicamente corretta.
2.3 Invero il Tribunale ha richiamato per relationem il verbale di accertamenti urgenti del Corpo Forestale allo scopo evidente di rimandare ai suoi contenuti per l’indicazione delle illegittimità ipotizzate ma ha anche confutato a vaglio critico l’argomentazione difensiva prospettante la sanatoria delle difformità.

2.4 A tale apparato argomentativo il ricorrente oppone il prevedibile accoglimento della richiesta di accertamento di conformità, desunto dal fatto che era pervenuto l’ “esito positivo” “dal punto di vista paesaggistico ed urbanistico”.

2.5 Si ritiene opportuno ricordare, a tale proposito, come questa Corte abbia già avuto modo di osservare che l’accertamento della correttezza dei procedimenti amministrativi per il rilascio di titoli abilitativi edilizi Ł sostanzialmente riservata al giudice di merito, poichØ presuppone necessariamente la verifica di atti della pubblica amministrazione, mentre il controllo in sede di legittimità concerne la correttezza giuridica dell’accertamento di merito sul punto. Deve peraltro tenersi conto della natura sommaria del giudizio cautelare, la quale impedisce una esaustiva verifica della regolarità dei procedimenti amministrativi, in quanto l’accertamento dell’esistenza del fumus dei reati Ł fondato sulle prospettazioni della pubblica accusa e sull’esattezza del loro inquadramento giuridico, potendo eventuali titoli abilitativi intervenuti rilevare solo ove confutino in modo incontrovertibile l’ipotesi accusatoria (così Sez. 3, n. 20571 del 28/4/2010, COGNOME, Rv. 247189; Sez. 3, n. 37451 del 11/04/2017, COGNOME, Rv. 270543 01; Sez. 3, n. 14977 del 25/02/2022, COGNOME, Rv. 283035 – 01).
2.6 Orbene, nel caso in esame, non essendo controverso che la procedura di sanatoria non si era ancora perfezionata al momento di adozione del provvedimento impugnato, il riesame postulava non una valutazione sulla rilevanza penale delle difformità di un provvedimento sanante intervenuto ma formulava una prognosi sull’esito della procedura di accertamento di conformità avviata e, su tale prognosi, chiedeva al Tribunale di pronunciarsi.

Entro i limiti di cognizione come in precedenza delineati, i giudici del riesame hanno, dunque, compiutamente analizzato la questione trattata rilevando, in modo esplicito, come le prospettazioni difensive incentrate sulla sanatoria dell’abuso non apparissero idonee ad incidere sulla sussistenza del fumus dei reati.

Tale’ risposta, in quanto fondata su una valutazione del tutto coerente con gli atti amministrativi allegati e con i principi giurisprudenziali di riferimento, si sottrae al sindacato di legittimità.

E, tuttavia, la documentazione allagata al ricorso qualche spunto di riflessione lo consente.

Non può non osservarsi che la “relazione istruttoria paesaggistica” dà conto della traslazione dell’area di sedime, di modifiche interne del locale magazzino e dell’estensione dell’aggetto del tetto antistante il prospetto ovest per creare un’area coperta, aperta su tutti i lati. Viene, inoltre, richiamata, nella “proposta di provvedimento di mantenimento delle opere”, la previsione dell’art. 36 bis d.P.R. 380/2001, che, giovà ricordarlo, permette la sanatoria in presenza di parziali difformità o di variazioni essenziali.
L’ipotesi accusatoria delineata nel provvedimento impugnato, però, ipotizza una totale difformità rispetto a quanto assentite, riconducibile alle ipotesi di cui all’art. 31 del d.P.R. 380/01, sostenendo che si sia in presenza di un manufatto che costituisce un aliud pro alio rispetto al magazzino autorizzato, risultando l’edificio in sequestro “suddiviso in sei stanze, con due bagni, due camere da letto, un ripostiglio e tracce dei corrugati con predisposizione per la scatola di derivazione piø una veranda”, e posizionato “in un’area di sedime sita 90 metri ad ovest rispetto a quanto previsto nel progetto originario”.
Giova ricordare che in tema di violazioni edilizie e paesaggistiche, il mutamento della destinazione d’uso di un immobile in zona vincolata, realizzato mediante modifiche interne tali da renderlo idoneo ad un uso residenziale, diverso da quello originariamente assentite, integra sia il reato di esecuzione di lavori in difformità totale dal permesso di costruire, che quello di esecuzione di lavori su beni paesaggistici in assenza di autorizzazione (Sez. 3, n. 4555 del 11/12/2007, dep. 2008, P.m. in proc. COGNOME, Rv. 238854 01, relativa al sequestro probatorio di un immobile in cui erano state realizzate opere interne difformi dal progetto approvato dalle quali si evinceva la destinazione ad uso residenziale in luogo dell’uso agricolo assentite; Sez. 3, n. 44346 del 14/11/2024, Fiore).
Tanto la “relazione istruttoria paesaggistica” che “la proposta di provvedimento” allegati al ricorso, quindi, forniscono una rappresentazione dell’organismo edilizio in sequestro che non corrisponde a quella delineata nel provvedimento impugnato, cosicchØ la loro incidenza sul procedimento pendente appare, al contrario di quanto sostenuto dal difensore nel corso della discussione, tutt’altro che evidente.

Quanto esposto, avuto riguardo per il vincolo paesaggistico gravante sull’area, consente anche di escludere che il manufatto possa beneficiare di un provvedimento di sanatoria rilasciato ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/01. Giova ricordare che per la sanatoria delle opere abusive ai sensi del predetto d.P.R. 380/2001 Ł indispensabile l’accertamento di conformità sia agli strumenti urbanistici vigenti al momento della realizzazione e della richiesta, sia alle disposizioni in materia di compatibilità paesaggistica qualora l’area sia assoggettata a vincolo (Cons. di Stato, n. 8752/2022, Cons. di Stato n. 1874/2019; Tar Lazio, 24/2/2025 n. 138). Nel caso di specie, avendo l’illecito intervento determinato la realizzazione di volumi sfruttabili a fini residenziali in una area di sedime diversa da quella assentita, Ł da escludere, a tacer d’altro, che l’immobile possa essere regolarizzato ai fini paesaggistici ex post ai sensi dell’art. 167 comma 4 d.lgs. 42/2004 e, conseguentemente, sanato ex art. 36 d.P.R. 380/01 (Sez. 3, n. 35965 del 05/02/2015, COGNOME, Rv. 264875 01).
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Per quanto riguarda, invece, il profilo relativo alla sospensione volontaria dei lavori disposta dal direttore dei lavori, va osservato che l’argomento non risulta prospettato dinanzi al Tribunale del Riesame ed Ł dunque inammissibile.

In tema di impugnazioni cautelari reali, il prevalente orientamento di legtttimità, dal Collegio condiviso, ritiene che la parte che propone richiesta di riesame, per la natura di mezzo di gravame della stessa, Ł tenuta ad articolare appositi motivi, sicchØ, ove successivamente proponga ricorso per cassazione avverso la decisione del tribunale del riesame, Ł tenuta a dedurre motivi corrispondenti a quelli con i quali erano state fatte valere le questioni a questo prospettate, pena l’inammissibilità delle deduzioni, siccome nuove (Sez. 3, n. 29366 del 23/04/2024, COGNOME, Rv. 286752- 01).
Alla manifesta infondatezza dei ricorsi consegue la condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese processuali e, in mancanza di elementi atti ad escludere la colpa nella determinazione della causa di inammissibilità, la condanna al versamento di una somma di denaro in favore della cassa delle ammende che si stima equo determinare in euro tremila.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali e della somma di euro 3.000,00 in favore della cassa delle ammende. Così deciso il 28/5/2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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