Abuso d'ufficio: senza discrezionalità, c'è reato

Un dirigente comunale è stato accusato di abuso d’ufficio per aver sospeso un’ordinanza di rimozione di una recinzione su una strada pubblica. La Corte di Cassazione, pur dichiarando il reato estinto per prescrizione, ha confermato le statuizioni civili. La decisione si fonda sul principio che il funzionario ha violato una norma specifica che non lasciava alcun margine di discrezionalità, agendo con l’intenzione di favorire un privato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 febbraio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Abuso d’Ufficio: Quando la Violazione di una Norma Specifica Annulla la Discrezionalità

La recente sentenza della Corte di Cassazione n. 17850/2024 offre un’importante lezione sul reato di abuso d’ufficio, delineando con chiarezza i confini tra l’esercizio legittimo del potere discrezionale e la condotta penalmente rilevante. Il caso analizzato riguarda un dirigente comunale che, sospendendo un’ordinanza di rimozione di una recinzione, ha violato una norma specifica, integrando così gli estremi del reato. Sebbene il reato sia stato dichiarato prescritto, la Suprema Corte ha confermato la responsabilità civile, sottolineando la gravità della condotta.

I Fatti del Caso

Un dirigente dell’area tecnica di un Comune aveva revocato una precedente ordinanza che imponeva la rimozione di una recinzione posta a chiusura di una strada interpoderale. Tale strada, in base a una legge regionale, era stata trasferita in proprietà al Comune con un vincolo di destinazione a pubblico interesse generale. L’azione del dirigente aveva arrecato un ingiusto vantaggio ai proprietari del terreno su cui insisteva la strada e, di conseguenza, un danno ai titolari dei terreni vicini, ai quali veniva impedito l’accesso. Condannato in primo grado e in appello, il dirigente ha proposto ricorso in Cassazione, sostenendo di aver agito nell’esercizio del suo potere discrezionale e in assenza di dolo intenzionale.

L’Abuso d’ufficio e la Mancanza di Discrezionalità

Il fulcro della difesa si basava sull’idea che la nuova formulazione dell’art. 323 c.p. richieda la violazione di specifiche regole di condotta previste dalla legge e non un generico esercizio deviato del potere. L’imputato sosteneva di aver legittimamente esercitato il potere di autotutela, sospendendo l’efficacia dell’ordinanza di rimozione in attesa della definizione di un giudizio civile sulla questione.

La Cassazione, tuttavia, ha respinto questa linea difensiva. Ha chiarito che la normativa regionale (L. Reg. n. 47 del 2000) stabiliva un precetto specifico e immediatamente vincolante: gli enti pubblici cessionari dei beni non potevano mutarne la destinazione di pubblico interesse. Questa norma non lasciava al funzionario alcun margine residuale di discrezionalità. Una volta che l’area era stata ceduta al Comune con quella specifica finalità pubblica, il dirigente non aveva il potere di valutare lo stato dei luoghi o di contemperare interessi diversi, ma era obbligato a garantire il transito pubblico.

La Prova dell’Elemento Soggettivo

Un altro aspetto cruciale è stata la valutazione del dolo intenzionale, ovvero la volontà consapevole di arrecare un vantaggio o un danno ingiusto. La Corte ha ritenuto ampiamente dimostrata la sussistenza di tale elemento soggettivo basandosi sulla sequenza cronologica degli eventi. L’incarico dirigenziale era stato conferito all’imputato il 13 maggio 2015 da un’amministrazione comunale il cui vice-sindaco era proprio il soggetto interessato a mantenere la recinzione. Appena due giorni dopo, il 15 maggio 2015, il neo-dirigente adottava l’ordinanza di sospensione, annullando di fatto l’operato del suo predecessore. Questa stretta cadenza temporale è stata considerata una prova schiacciante dell’intenzionalità della condotta, finalizzata a favorire l’interesse privato a discapito di quello pubblico.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte Suprema ha stabilito che il provvedimento amministrativo adottato dal ricorrente non era un mero atto discrezionale, ma una violazione diretta di una regola di condotta cogente. La legge regionale imponeva un divieto assoluto di modificare la destinazione d’uso del bene trasferito. Pertanto, il dirigente era obbligato a dare seguito all’ordine di rimozione della recinzione, senza poter effettuare valutazioni di opportunità legate alla pendenza di un giudizio civile. La sua azione ha comportato, seppur temporaneamente, la sottrazione del bene alla sua destinazione pubblica, integrando pienamente la fattispecie di abuso d’ufficio.

Pur annullando la sentenza agli effetti penali per intervenuta prescrizione del reato, i giudici hanno confermato le statuizioni civili. Ciò significa che l’accertamento della responsabilità dell’imputato rimane valido ai fini del risarcimento del danno causato alle parti civili. La Corte ha ritenuto necessario esaminare il merito del ricorso proprio per stabilire la sussistenza dell’illecito civile derivante dal reato.

Conclusioni

La sentenza rappresenta un importante monito per tutti i funzionari pubblici. L’abuso d’ufficio non si configura solo in presenza di una macroscopica deviazione dai fini istituzionali, ma anche quando si viola una norma di legge specifica e vincolante che non lascia spazio a scelte discrezionali. In questi casi, il funzionario non può invocare l’autotutela o la pendenza di altre procedure per giustificare una condotta contraria a un obbligo di legge. La decisione ribadisce che la responsabilità del pubblico ufficiale è quella di applicare la legge in modo imparziale, senza cedere a pressioni o interessi privati, specialmente quando la norma di riferimento è chiara e inequivocabile.

Quando un funzionario pubblico commette il reato di abuso d’ufficio?
Secondo la sentenza, il reato si configura quando il pubblico ufficiale, nello svolgimento delle sue funzioni, viola intenzionalmente una specifica norma di legge che non gli lascia alcun margine di discrezionalità, procurando a sé o ad altri un ingiusto vantaggio o arrecando ad altri un danno ingiusto.

La pendenza di un giudizio civile può giustificare la sospensione di un ordine amministrativo?
No. La Corte ha chiarito che se un funzionario è vincolato da una norma di legge specifica (in questo caso, il divieto di mutare la destinazione pubblica di un bene), non ha il potere di sospendere i propri doveri d’ufficio in attesa dell’esito di un procedimento civile. L’obbligo di legge è prevalente.

Cosa accade alle richieste di risarcimento del danno se il reato si prescrive?
Se il reato viene dichiarato estinto per prescrizione dopo una condanna nei primi gradi di giudizio, la Corte di Cassazione è comunque tenuta a valutare la fondatezza dell’accusa ai soli fini della responsabilità civile. Se, come in questo caso, la condotta illecita viene confermata nel merito, le condanne al risarcimento dei danni a favore delle parti civili restano valide.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 17850 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 6 Num. 17850 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 04/04/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da COGNOME NOME, nato a Grottole DATA_NASCITA

avverso la sentenza del 14/4/2023 emessa dalla Corte di appello di Potenza visti gli atti, la sentenza e il ricorso;

udita la relazione del consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni formulate dal Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO generale NOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto di dichiarare inammissibile il ricorso;

letta la memoria depositata dall’AVV_NOTAIO, il quale ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

1. La Corte di appello di Potenza confermava la condanna dell’imputato per il reato di abuso d’ufficio, commesso nella qualità di dirigente del Comune di

Garaguso, revocando una precedente ordinanza con la quale era stata ordinata la rimozione della recinzione posta a chiusura di una strada interpoderale, in violazione dell’art. 20 della I. reg. n. 47 del 2000, in tal modo arrecando un ingiusto vantaggio ai proprietari del terreno sul quale la predetta strada insisteva e con conseguente danno nei confronti dei titolari dei terreni cui la strada consentiva l’accesso.

Avverso tale sentenza, il ricorrente ha formulato tre motivi di impugnazione.

2.1. Con il primo motivo, deduce la violazione dell’art. 323 cod. pen., rappresentando che la nuova formulazione della norma incriminatrice presuppone la violazione di specifiche regole di condotta, espressamente previste dalla legge. Nel caso in esame, l’imputato aveva legittimamente esercitato il potere di autotutela con riguardo ad una precedente ordinanza (con la quale era stata ordinata la rimozione della recinzione), sulla base di una valutazione necessariamente caratterizzata da profili di discrezionalità, dovendosi stabilire se l’area controversa fosse o meno adibita a transito.
Peraltro, evidenzia il ricorrente come l’atto posto in essere non è neppure qualificabile come annullamento di una precedente ordinanza, posto che l’imputato si era limitato a disporre la sospensione dell’ordinanza di rimozione della recinzione, in attesa della definizione del giudizio petitorio che vedeva contrapposti i proprietari del terreno e il Comune di Garaguso.

2.2. Con il secondo motivo, deduce il vizio di motivazione in merito alla ritenuta sussistenza del dolo intenzionale richiesto dall’art. 323 cod. pen., richiamando plurime circostanze idonee ad escludere non solo l’intenzione di arrecare un vantaggio al proprietario del terreno, ma anche la consapevolezza dell’esistenza di un “tratturo” sul fondo in questione. A tal riguardo, la Corte di appello aveva omesso di valutare dati rilevanti, quale l’annotazione a firma del Comandante della Stazione dei Carabinieri che dichiarava che il tratturo in parola risultava inesistente già in epoca antecedente al 1993; la proprietaria del terreno era stata assolta nel procedimento relativo all’occupazione dell’area tratturale; la pendenza del giudizio civile vertente sulla titolarità del terreno; l’ordinanza con la quale era stata disposta la rimozione della recinzione non aveva tenuto conto della ulteriore documentazione valutata dall’imputato; l’ordinanza a firma dell’imputato si era limitata a sospendere l’efficacia di quella precedente, sulla base di una valutazione di opportunità dettata dalla pendenza del giudizio civile.
2.3. Con il terzo motivo, deduce violazione di legge e vizio di motivazione in relazione all’omesso rinvio dell’udienza del 14 aprile 2023, nonostante

l’impedimento a comparire dell’imputato.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso, non ,essendo inammissibile, impone di rilevare l’intervenuta 9—-prescrizione maturai A nel dicembre del 2023, pur considerando i periodi di sospensione, posto che il fatto risulta commesso in data 14 maggio 2015.

Stante l’intervenuta condanna al risarcimento in favore delle parti civili, deve ugualmente esaminarsi nel merito il ricorso, al fine di stabilire la sussistenza o meno dei presupposti dell’illecito civile derivante dal reato.

A tal fine, si ritiene che il dato di partenza è necessariamente costituito dall’individuazione della norma disciplinante la materia in relazione alla quale è intervenuto il provvedimento amministrativo adottato dal ricorrente, nella veste di responsabile dell’area tecnica del Comune di Garaguso.

In base alla normativa di settore della Regione Basilicata, introdotta con la I.reg. n. 47 del 2000, l’area oggetto del provvedimento adottato dall’imputato rientrava tra quelle trasferite in proprietà al Comune.

In base all’art. 19, I.reg. n. 47 del 2000, infatti, «Le strade interpoderali, l mulattiere, i canali, i fossi, i laghetti collinari, gli invasi, le piazze, le co idriche e fognarie, etc., vengono cedute a titolo gratuito ai comuni, alle Comunita montane ed alle province in base alle rispettive competenze. Sono escluse da tale cessione le strade interpoderali, le mulattiere, i fossi, che abbiano perso la loro originaria destinazione e possono essere oggetto di riordino fondiario nella zona, anche attraverso la cessione in proprietà agli aventi diritto».
In applicazione della citata norma, l’area era stata trasferita dall’ente regionale competente al Comune di Garaguso con atto del 2006, con conseguente accertamento dell’esistenza dei presupposti richiesti per la cessione della proprietà all’ente comunale.

A fronte di tale attribuzione di proprietà, l’art. 20 della menzionata normativa stabilisce che «Gli Enti pubblici ed ecclesiastici cessionari dei beni immobili di cui al precedente art. 19 non possono mutarne la destinazione di pubblico generale interesse».

Orbene, quest’ultima norma deve ritenersi contenente un precetto specifico e immediatamente vincolante, contenendo una regola di condotta, ossia il divieto di dare ai beni trasferiti una destinazione difforme, che non lasciava residuare in capo al pubblico funzionario alcun margine residuale di discrezionalità.

In buona sostanza, una volta intervenuta la cessione dell’area al Comune, il

mutamento di destinazione non poteva conseguire ad un mero provvedimento amministrativo, occorrendo un accertamento giurisdizionale idoneo a superare l’effetto traslativo, previa verifica dell’insussistenza dei presupposti. Né può dubitarsi dell’idoneità del provvedimento di sospensione dell’ordine di rimozione ad incidere sulla “destinazione” del bene trasferito al Comune, atteso che tale provvedimento comportava – sia pur in via temporanea – la sottrazione del bene alla destinazione pubblica.

Quanto detto consente di affermare che il ricorrente non aveva il potere di valutare lo stato dei luoghi, né di contemperare le esigenze dell’amministrazione rispetto alla precedente ordinanza di rimozione della recinzione, tanto meno poteva procedere ad una valutazione degli effetti derivanti dalla pendenza del procedimento civile instaurato da uno dei confinanti per ottenere il ripristino del passaggio.

Come correttamente evidenziato nella sentenza impugnata, l’imputato era obbligato, senza margine di discrezionalità alcuna, a non adottare alcun provvedimento, tanto più che il suo predecessore aveva già esercitato il potere amministrativo – in conformità al disposto degli artt. 19 e 20, I.reg. n. 47 del 2000 – nel senso di ordinare la rimozione della recinzione che impediva il transito sull’area di proprietà comunale.

Né può dubitarsi della sussistenza dell’elemento soggettivo del reato, insito nella stessa successione cronologica degli eventi, dovendosi condividere il giudizio espresso dalla Corte di appello lì dove stigmatizzava come l’incarico dirigenziale nei confronti di COGNOME veniva conferito in data 13 maggio 2015 – dal Comune di Garruso il cui vice-sindaco era COGNOME, ovvero il soggetto interessato al mantenimento della disponibilità esclusiva dell’area – e, dopo soli due giorni, il predetto dirigente adottava l’ordinanza di sospensione del provvedimento con il quale, il suo predecessore, aveva disposto la rimozione della recinzione.
La cadenza temporale degli eventi è stata giudicata, con conforme motivazione da parte dei giudici di merito e senza che emerga alcun vizio di manifesta illogicità o contraddittorietà, come ampiamente dimostrativa della sussistenza dell’elemento soggettivo che contraddistingue il reato di abuso d’ufficio.

Alla luce delle considerazioni che precedono, quindi, deve dichiararsi l’intervenuta prescrizione del reato, con conferma delle statuizioni civili, dovendo trovare conferma l’accertamento incidentale di responsabilità in merito all’azione risarcitoria.

P.Q.M.

Annulla senza rinvio la sentenza impugnata agli effetti penali, perché il reato è estinto per prescrizione.

La Presidente

Così deciso il 4 aprile 2024 Il Consigliere estensore

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