Abuso d'ufficio: ricorso inammissibile e giudicato

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso della Procura in un caso di abuso d’ufficio. I dirigenti di un’associazione, assolti in appello a seguito della riforma del 2020 che ha decriminalizzato la violazione di regolamenti, non possono essere giudicati per un altro profilo dello stesso reato (abusivismo edilizio) se questo non è stato oggetto di appello contro la sentenza di primo grado. La Corte ha applicato il principio del giudicato progressivo, stabilendo che la mancata impugnazione su un punto specifico cristallizza la decisione su quel punto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Abuso d’Ufficio: Quando il Ricorso del PM Diventa Inammissibile

Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 43682/2023) offre un’importante lezione sul reato di abuso d’ufficio e, soprattutto, sulle dinamiche processuali che possono determinarne l’esito. La Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso di una Procura Generale, cristallizzando un’assoluzione d’appello e chiarendo il funzionamento del ‘giudicato progressivo’. Questo principio impedisce di ‘recuperare’ in Cassazione capi d’accusa non specificamente contestati nei gradi di giudizio precedenti.

I Fatti del Caso: Una Gestione Controversa di Beni Pubblici

Il caso vedeva imputati i dirigenti di un’associazione locale, accusati di abuso d’ufficio in concorso con alcuni amministratori pubblici. L’accusa si fondava su due condotte distinte ma collegate:

1. La violazione di un regolamento comunale attraverso la gestione ‘sine titulo’ (senza un valido atto di concessione) di un parco pubblico e del bar annesso.
2. La realizzazione di un fabbricato abusivo all’interno dello stesso parco, adibito a cucina e sala riunioni per le attività dell’associazione, un’illegalità di cui i pubblici ufficiali erano a conoscenza.

In primo grado, il Giudice dell’udienza preliminare aveva condannato gli imputati, ma basando la sua decisione esclusivamente sulla prima condotta, ovvero la violazione del regolamento comunale. L’abuso edilizio era stato menzionato solo come prova del dolo, cioè dell’intenzionalità, ma non come elemento costitutivo autonomo del reato.

Il Percorso Giudiziario e la Riforma dell’Abuso d’Ufficio

La difesa degli imputati ha impugnato la condanna dinanzi alla Corte di Appello. Nel frattempo, un fattore decisivo ha cambiato le carte in tavola: la Legge n. 120 del 2020 ha riformato il reato di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.), restringendone l’ambito di applicazione. La nuova norma ha stabilito che la condotta penalmente rilevante deve consistere nella violazione di specifiche norme di legge e non di semplici regolamenti.

Di conseguenza, la Corte di Appello ha assolto gli imputati ‘perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato’. La condotta per cui erano stati condannati in primo grado – la violazione del regolamento comunale – era stata decriminalizzata. A questo punto, la Procura Generale ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che la Corte d’Appello avesse erroneamente ignorato la seconda condotta contestata: l’abusivismo edilizio, che costituisce violazione di norme di legge e non di un semplice regolamento.

Le Motivazioni della Cassazione: il Principio del Giudicato Progressivo

La Suprema Corte ha respinto il ricorso, dichiarandolo inammissibile. La motivazione è un’esemplare applicazione del principio del ‘giudicato progressivo’. I giudici hanno spiegato che, poiché la sentenza di primo grado aveva fondato la condanna solo sulla violazione del regolamento, la Procura avrebbe dovuto impugnare quella stessa sentenza per ‘ridimensionamento’ del capo d’imputazione. In altre parole, se la Procura riteneva che anche l’abuso edilizio costituisse un autonomo fondamento per la condanna, avrebbe dovuto farlo presente appellando la prima decisione.

Non avendolo fatto, la Procura ha di fatto accettato che l’oggetto del processo d’appello fosse limitato alla sola violazione del regolamento. Di conseguenza, la Corte d’Appello ha correttamente giudicato solo su quel punto e, data la modifica legislativa, non poteva che assolvere. Il tentativo della Procura di ‘recuperare’ l’accusa di abuso edilizio direttamente in Cassazione è stato ritenuto tardivo. Quella parte della vicenda processuale si era già ‘cristallizzata’, coperta da un giudicato parziale formatosi per mancata impugnazione sul punto.

Conclusioni: Lezioni di Diritto Sostanziale e Processuale

La sentenza è emblematica per due ragioni. Sul piano del diritto sostanziale, conferma l’impatto della riforma del 2020, che ha notevolmente ridotto la portata applicativa del reato di abuso d’ufficio, escludendo le violazioni di norme regolamentari. Sul piano processuale, ribadisce un principio fondamentale: le strategie processuali e le scelte impugnatorie sono decisive. La mancata contestazione di una parte di una sentenza può precludere definitivamente la possibilità di discuterne nei successivi gradi di giudizio, portando alla formazione di un giudicato ‘progressivo’ che limita il perimetro del processo. Una lezione cruciale per l’accusa, che deve valutare attentamente ogni aspetto di una decisione prima di decidere se e come impugnarla.

Cosa succede se un reato viene decriminalizzato dopo una condanna in primo grado?
Se una legge successiva (abolitio criminis) decriminalizza un fatto per cui è intervenuta una condanna, il giudice d’appello deve assolvere l’imputato ‘perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato’, come accaduto in questo caso.

Perché il ricorso della Procura è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile perché la Procura ha tentato di sollevare in Cassazione una questione (la rilevanza penale dell’abuso edilizio come reato autonomo) che non aveva contestato in appello contro la sentenza di primo grado. Quest’ultima aveva infatti basato la condanna solo su un altro profilo, poi decriminalizzato.

Cosa si intende per ‘giudicato progressivo’ in questo contesto?
Significa che la parte della sentenza di primo grado non impugnata dalla Procura (cioè la decisione di non considerare l’abuso edilizio come fondamento autonomo del reato) è diventata definitiva. Pertanto, quella specifica questione non poteva più essere discussa nei successivi gradi di giudizio, limitando l’oggetto del processo d’appello e del successivo ricorso.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 43682 Anno 2023

Penale Sent. Sez. 6 Num. 43682 Anno 2023

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data Udienza: 21/09/2023

SENTENZA

sul ricorso proposto da Procura generale della Repubblica presso la Corte di appello di Bologna avverso la sentenza della Corte di appello di Bologna il 26 gennaio 2023 nel procedimento penale promosso nei confronti di COGNOME NOMENOME nato a Finale Emilia i! DATA_NASCITA COGNOME NOME, nata a Finale Emilia il DATA_NASCITA COGNOME NOME, nato a Finale Emilia GLYPHDATA_NASCITA visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta da! componente NOME COGNOME COGNOME; Letta la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale, NOME COGNOME che ha concluso chiedendo l’annullamento con rinvio
della sentenza impugnata

Letta la memoria trasmessa dalla difesa degli imputati, con la quale è stata chiesta la conferma della sentenza impugnata previa dichiarazione di inammissibilità del ricorso

RITENUTO IN FATTO

Con la sentenza descritta in epigrafe la Corte di appello di Bologna, accogliendo il gravame interposto da NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME avverso la sentenza del Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Modena che, in esito a giudizio abbreviato, li aveva condannati alla pena ritenuta di giustizia per i reati di cui agli artt. 110, 323 e 353 bis cod. pen, agli stess ascritti, ha mandato assolti gli imputati perché, quanto all’abuso contestato, perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato, e in 1 .elazione all’ipotizzata violazione dell’art 353 bis, perché il fatto non sussiste.
In particolare, con riferimento all’ipotizzato abuso di ufficio’ legato alla ritenuta violazione di un regolamento del Comune di Finale Emilia, relativo alle concessioni in uso di beni patrimoniali e di proprietà del detto ente – violato dagli imputati, tutti dirigenti dell’RAGIONE_SOCIALE, in concorso con il sindaco, l’assessore e il dirigente comunale competenti, separatamente giudicatiperché la detta RAGIONE_SOCIALE avrebbe esercitato la manutenzione dell’omonimo parco e la gestione di un bar ivi allocato sine titulo sino al marzo del 2016), la Corte territoriale ha rimarcato che !a novella apportata dalla legge n. 120 del 2020 di conversione del decreto legge n. 76 del 2020, ha ristretto l’ambito applicativo della fattispecie incriminatrice contestata, espungendo !a violazione delle disposizioni dettate dai regolamenti dai novero delle condotte sanzionabili ai sensi dell’art 323 cod. pen..
Da qui l’aboliti° criminis posta a fondamento della decisione.

Propone ricorso la Procura generale presso la Corte di appello di Bologna e lamenta violazione di legge con riguardo all’ad 323 cod. pen.

Con l’impugnazione si rimarca che il capo di imputazione, oltre alla dedotta violazione del regolamento sopra indicato, contestava agli imputati e ai concorrenti soggetti qualificati, l’accertata situazione di abusivismo edilizio riscontrata all’interno dello spazio pubblico concesso all’RAGIONE_SOCIALE da loro diretta, per avere costruito, senza alcuna autorizzazione, un fabbricato – adibito a cucina e sala riunioni e asservito all’attività della detta RAGIONE_SOCIALE– della cui illiceità i pubbl ufficiali coinvolti dall’imputazione erano pienamente a conoscenza. Aspetto questo integralmente pretermesso dalla Corte del merito nel giungere alla integrale riforma della sentenza di condanna resa n primo grado, così da giustificare i vizi addotti con il ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è inammissibile per le ragioni di seguito precisate.

L’impugnazione contrasta la sentenza di assoluzione resa in appello limitatamente al solo capo relativo all’abuso di ufficio.

2.1. Rispetto a siffatta contestazione, giova evidenziare che, in linea con quanto messo in luce dal ricorso, il capo di imputazione, tra le diverse condotte esposte a sostegno del contestato abuso d’ufficio, faceva riferimento anche all’illecito edilizio descritto in narrativa. Il tutto ricompreso in un più ampi contesto al cui interno venivano complessivamente indicati diversi contegni funzionali al reato contestato e senza che l’imputazione recasse un formale accenno ad una possibile continuazione tra più fatti di abuso autonomamente riferiti agli imputati.
2.2. In questa cornice, va altresì sottolineato, che, con la condanna resa in primo grado, il giudice dell’udienza preliminare non ebbe a considerare tale porzione di condotta- quella inerente l’abuso edilizio- quale momento costitutivo oggettivo del reato riscontrato.

Piuttosto, la lettura della decisione appellata consente di evidenziare senza incertezze che la detta condotta venne apprezzata e valorizzata, nell’ottica della riscontrata responsabilità, ma solo al fine di sostenere, in via argomentativa, il ritenuto dolo specifico dell’unico contegno materiale che, ad avviso di quel decidente, integrava i costituti oggettivi dell’abuso contestato, quello attinente alla dedotta violazione del regolamento comunale indicato in narrativa, coincidente con l’uso, sine titulo, degli spazi pubblici inerenti al parco comunale in questione.
Tanto lo si evince con immediatezza dal tenore delle argomentazioni spese alle pagine 12 e 13 (punto d) della motivazione di primo grado, allorquando, il fatto ora rivendicato dalla parte pubblica, viene per l’appunto considerato non quale autonoma ragione di responsabilità / bensì quale situazione in fatto evocata a supporto logico deila ritenuta intenzionalità propria dell’abuso inerente all’uso indebito del bene ascritto alla disponibilità comunale, posto in essere dall’RAGIONE_SOCIALE facente capo ai tre imputati in questione con la compiacenza dei soggetti qualificati.
2.3. Dei resto, in linea con i connotati formali dell’imputazione, la condanna poi ribaltata in appello ebbe a riguardare un unico reato di abuso ex art 323 cod. pen. e non più fatti fonti di autonoma responsabilità, se del caso uniti dai vincolo della continuazione.

Ciò premesso, a voler seguire Vabbrivio tracciato dall’impugnazione – in forza del quale l’imputazione dava conto di due autonome ragioni ci abuso, da

sanzionare separatamente-, la pubblica accusa avrebbe dovuto appellare la sentenza di condanna, che fondava la condanna solo su un fatto, ridimensionando il portato oggettivo della vicenda contestata dal capo di imputazione.

Gravame di merito nel caso non interposto, con conseguenti ricadute pregiudiziali sull’ulteriore corso del processo in questione, non potendo i giudici di appello, in assenza di una doglianza in tal senso prospettata, valutare la responsabilità degli imputati oltre il perimetro del fatto oggettivamente apprezzato dal primo giudice; e non potendo, a sua volta, la Procura ricorrente provare a recuperare ora, con il ricorso di legittimità, ambiti di responsabilità ormai coperti dal giudicato progressivo formatosi nella specie.
Da qui la inammissibilità del ricorso.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso.

Così deciso il 21/09/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.