Abuso d'ufficio: inammissibile ricorso in Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un funzionario pubblico e di un professionista, confermando la loro condanna per abuso d’ufficio e falso. Il caso riguarda il rilascio di un permesso di costruire illegittimo su un’area a rischio idrogeologico e la successiva falsificazione di documenti per attestare un fittizio inizio tempestivo dei lavori. La Corte ha rigettato le censure sulla prescrizione, calcolando il termine a partire dal sequestro dell’immobile, e ha ritenuto manifestamente infondate le doglianze relative alla configurabilità dei reati.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 5 dicembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Abuso d’ufficio in edilizia: la Cassazione chiude il caso

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 29749/2024, ha messo un punto fermo su un complesso caso di abuso d’ufficio e falso legato al rilascio di un permesso di costruire. La pronuncia dichiara inammissibili i ricorsi presentati da un funzionario comunale e un professionista, confermando la loro responsabilità penale. Questa decisione offre importanti spunti sulla configurazione del reato, sulla decorrenza della prescrizione e sulla rilevanza penale di certificazioni amministrative false, anche se non protocollate.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da una sentenza della Corte di appello che aveva parzialmente riformato una pronuncia di primo grado. Gli imputati, un responsabile dell’ufficio tecnico comunale e un professionista, erano stati condannati per i reati di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.) e falso in certificati (art. 480 c.p.).

Nello specifico, al funzionario veniva contestato di aver rilasciato un permesso di costruire nel 2012 per un’area soggetta a un vincolo di inedificabilità assoluta a causa di un elevato pericolo idrogeologico. Inoltre, egli non era legittimato al rilascio, essendo la competenza dello Sportello unico per le attività produttive. Infine, i lavori erano iniziati ben oltre il termine annuale previsto dalla concessione.

Per mascherare quest’ultima irregolarità, il professionista aveva redatto due documenti falsi (una comunicazione di proroga e una di inizio lavori) che erano stati poi timbrati e siglati dal funzionario comunale, pur senza essere protocollati, per attestare fittiziamente la regolarità temporale del cantiere.

I Motivi del Ricorso e l’analisi dell’abuso d’ufficio

Gli imputati hanno presentato un ricorso congiunto in Cassazione, basato su tre motivi principali:

1. Prescrizione dei reati: Sostenevano che il termine di prescrizione per entrambi i reati fosse già decorso.
2. Insussistenza dell’abuso d’ufficio: Contestavano la configurabilità del reato, anche alla luce della riforma del 2020, affermando l’assenza di violazioni di legge e di un ingiusto vantaggio patrimoniale.
3. Insussistenza del falso: Ritenevano che le comunicazioni non protocollate non potessero essere considerate ‘fatti destinati a provare la verità’ ai sensi della legge penale.

La Corte ha ritenuto i ricorsi manifestamente infondati, smontando ogni doglianza.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Cassazione ha confermato in toto l’impianto accusatorio. Per quanto riguarda l’abuso d’ufficio, i giudici hanno ribadito la solidità della motivazione della Corte di appello. L’illegittimità del permesso di costruire non derivava da un margine di discrezionalità mal esercitato, ma dalla violazione di norme specifiche e vincolanti: il vincolo di inedificabilità assoluta e la norma sulla competenza al rilascio dell’atto. Pertanto, la novella legislativa del 2020, che ha limitato il reato alla violazione di ‘specifiche regole di condotta’, non scagionava gli imputati.

L’ingiusto vantaggio patrimoniale per la committente è stato individuato nella ‘nuova possibilità di messa a reddito’ dell’area, resa edificabile illegittimamente, con un conseguente e ‘fisiologico incremento’ del suo valore di mercato.

Anche la condotta di falso è stata ritenuta correttamente contestata. Sebbene i documenti non fossero stati registrati al protocollo, erano stati timbrati e siglati dal pubblico ufficiale e inseriti, seppur tardivamente, nel fascicolo. La loro finalità era inequivocabilmente quella di attestare una circostanza non vera (l’inizio dei lavori entro i termini) per evitare la decadenza del permesso. Questo li rendeva a tutti gli effetti certificati destinati a provare la verità di un fatto.

Le conclusioni: la prescrizione e l’inammissibilità

Il punto cruciale, che ha determinato l’esito del processo, è stato il calcolo della prescrizione. La Corte ha stabilito che, trattandosi di condotte protratte nel tempo e culminate con la falsificazione dei documenti dopo il sequestro del cantiere (avvenuto il 24/11/2014), il termine di prescrizione dovesse decorrere da tale data. Sommando il termine ordinario (7 anni e 6 mesi) e i 467 giorni di sospensione accumulati durante il processo, la prescrizione sarebbe maturata solo il 3/9/2023. Poiché la sentenza di appello era stata pronunciata il 14/6/2023, il reato non era ancora estinto.

In virtù della manifesta infondatezza di tutti i motivi, la Corte ha dichiarato i ricorsi inammissibili. Tale declaratoria, secondo un principio consolidato, preclude la possibilità di dichiarare l’estinzione del reato per prescrizione maturata successivamente. Di conseguenza, i ricorrenti sono stati condannati al pagamento delle spese processuali e di una sanzione pecuniaria.

Quando inizia a decorrere la prescrizione per un abuso d’ufficio continuato e legato a falsi documentali?
Secondo la Corte, il termine decorre dall’ultimo atto della condotta illecita. In questo caso, non dal rilascio del permesso, ma dalla data del sequestro dell’immobile (24/11/2014), poiché i falsi certificati per mascherare l’irregolarità sono stati creati dopo tale momento.

La riforma del 2020 sul reato di abuso d’ufficio può assolvere un funzionario che ha violato un vincolo di inedificabilità assoluta?
No. La Corte ha chiarito che la riforma non si applica quando l’illegittimità dell’atto deriva dalla violazione di norme di legge specifiche e non da un cattivo esercizio del potere discrezionale. Il vincolo di inedificabilità è una regola di condotta espressa e non lascia margini di discrezionalità.

Un certificato falso, anche se non registrato al protocollo, può integrare un reato?
Sì. La Cassazione ha confermato che la rilevanza penale di un certificato non dipende dalla sua protocollazione, ma dalla sua idoneità a provare la verità di un fatto. Nel caso di specie, i documenti, timbrati e siglati dal pubblico ufficiale, erano finalizzati a dimostrare falsamente la regolarità dell’inizio dei lavori.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 29749 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 29749 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 12/06/2024

SENTENZA

sui ricorsi proposti da NOME COGNOME, nato a Torpè (NU) il DATA_NASCITA COGNOME NOME, nato a Nuoro il DATA_NASCITA

avverso la sentenza del 14/6/2023 della Corte di appello di Cagliari, sezione distaccata di Sassari;

visti gli atti, il provvedimento impugnato ed i ricorsi; sentita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore generale NOME COGNOME, che ha chiesto annullare la sentenza senza rinvio per prescrizione

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza del 14/6/2023, la Corte di appello di Cagliari, sezione distaccata di Sassari, in parziale riforma della pronuncia emessa il 22/7/2020 dal Tribunale di Nuoro, dichiarava non doversi procedere nei confronti di NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME in ordine ai reati di cui ai capi a), d), e), f),

perché estinti per prescrizione, rideterminando la pena quanto a COGNOME e COGNOME, in ordine alle restanti contestazioni di cui ai capi b) e c), nella misura d dispositivo.

Propongono congiunto ricorso per cassazione i due condannati, deducendo i seguenti motivi:

violazione e falsa applicazione degli artt. 129 cod. proc. pen., 157 ss. cod. pen. La Corte di appello avrebbe dovuto dichiarare estinti per prescrizione anche i reati di cui ai capi b) e c). Quanto al primo (art. 323 cod. pen.), l’abuso di uffic si consumerebbe al momento dell’adozione dell’atto illegittimo (qui indicato nel permesso di costruire del 10/7/2012), mentre l’eventuale, successiva RAGIONE_SOCIALE edificatoria costituirebbe un post factum irrilevante, perché riferibile ad un diverso soggetto; quanto al secondo (art. 479 cod. pen.), la decorrenza del termine non potrebbe ritenersi successiva alla data del sequestro (24/11/2014), oltre a non comprendersi quale vantaggio avrebbe avuto dalle due comunicazioni la committente (e coimputata) COGNOME, considerato l’intervenuto provvedimento di sequestro;
carenza e/o contraddittorietà della motivazione quanto al delitto di cui all’art. 323 cod. pen. Quanto al capo b), la Corte di appello avrebbe riconosciuto l’abuso d’ufficio senza valutare la novella di cui al d.l. 16 luglio 2020, n. 76, converti con modificazioni, dalla I. 20 settembre 2020, n. 120: nessuna violazione di legge, infatti, emergerebbe dagli atti, se non “comportamenti residuali di discrezionalità” di cui il ricorrente era titolare in ragione della funzione ricoperta. Nessun vantaggio patrimoniale, peraltro, sarebbe stato raggiunto dalla RAGIONE_SOCIALE, poiché il diritto ad edificare sarebbe stato legittimamente esercitato, come da relazione dei tecnici COGNOME e COGNOME;
erronea applicazione della legge penale; vizio di motivazione quanto al capo c). La Corte di appello, con argomento viziato, affermerebbe, da un lato, che le comunicazioni a firma del COGNOME non sarebbero state registrate al protocollo, e, dall’altro, che le date apposte sulle stesse sarebbero false perché successive al sequestro. Ebbene, queste comunicazioni non potrebbero ritenersi “fatti destinati a provare la verità”, ai sensi dell’art. 480 cod. pen., in quanto la stessa sentenza darebbe conto che non sarebbero mai state registrate al protocollo, né confluite nel fascicolo amministrativo.

CONSIDERATO IN DIRITTO

I ricorsi risultano manifestamente infondati.

Con riguardo all’abuso d’ufficio di cui al capo b), questo è stato adeguatamente provato, innanzitutto, in relazione alla concessione edilizia n. 32

del 10/7/2012: entrambe le sentenze di merito hanno infatti evidenziato – con motivazione del tutto solida, fondata su precise emergenze istruttorie e priva di contraddizioni – che il provvedimento non avrebbe potuto essere rilasciato, in quanto: a) stante la normativa all’epoca vigente, l’area in oggetto era connotata da un vincolo di inedificabilità assoluta in ragione di un pericolo idrogeologico di grado molto elevato; b) il COGNOME – responsabile dell’ufficio tecnico del Comune non era legittimato al rilascio della concessione, il cui potere di emanazione era in capo allo RAGIONE_SOCIALE; c) in ogni caso, i lavori eran iniziati dopo la scadenza del termine annuale di cui al provvedimento.
4.1. In senso contrario, peraltro non può essere qui esaminata la censura di cui al punto B-2) del comune ricorso, che attiene alla valutazione della consulenza redatta dai tecnici COGNOME e COGNOME. La doglianza, incentrata sulla compatibilità idraulica dell’intervento con la normativa vigente, risulta sollevata, infatti, con mero richiamo ad un brevissimo passaggio della relazione, peraltro neppure allegata ai ricorsi; ancora nel senso dell’inammissibilità, poi, questa Corte rileva che la stessa censura non si confronta affatto con la motivazione della sentenza di appello che, pronunciandosi proprio sul punto (pag. 11), ha esaminato ampiamente i vincoli insistenti sull’area e la normativa di riferimento, concludendo per la inedificabilità della prima e, dunque, per l’illegittimità della concessio edilizia.
4.2. In senso contrario, ancora, non risulta decisivo il richiamo alla novella di cui al d.l. n. 76 del 2020 ed alla modifica apportata al testo dell’art. 323 cod. pen (con particolare riguardo alla violazione “di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità”). La censura, infatti, si muove lungo un generico profilo di merito, sul presupposto che, per un verso, l’istruttoria avrebbe dato atto – in capo al ricorrente – soltanto di “comportamenti residuali di discrezionalità”, e, per altro verso, l’RAGIONE_SOCIALE edificatoria sarebbe risultata del legittima, come da relazione dei citati consulenti. Ebbene, adeguatamente confutato in sentenza questo secondo profilo, con motivazione con la quale – si ribadisce – i ricorsi non si confrontano affatto, il Collegio rileva la evide genericità del richiamo ai “comportamenti residuali di discrezionalità”, che ancora non tiene conto degli argomenti spesi dalla Corte di appello (e, prima, dal Tribunale), che ha compiutamente richiamato la normativa di riferimento ed i conseguenti obblighi in tema di edificazione. Con riguardo, poi, all’ingiusto vantaggio patrimoniale che la committente COGNOME avrebbe ottenuto, che i ricorsi non ravvisano, questo è stato congruamente individuato nella (così) riconosciuta edificabilità dell’area, con conseguente “nuova possibilità di messa a reddito e un conseguente e fisiologico incremento” del valore del bene.
4.3. Ancora in ordine all’abuso d’ufficio di cui al capo b), poi, la comune impugnazione risulta del tutto infondata anche sul secondo profilo contestato, concernente i due atti che il COGNOME non avrebbe protocollato, pur pervenuti in Comune (comunicazione di proroga di inizio lavori del 27/6/2013 e dichiarazione di inizio lavori del 1°/9/2014, entrambe a firma del COGNOME). Le sentenze di merito hanno concluso per la falsità di queste certificazioni, tese a dimostrare contrariamente al vero – che i lavori in corso erano regolari, quantomeno sotto il profilo temporale, con evidente interesse per la “committenza e la direzione dei lavori (in forza della concessione edilizia, infatti, le opere avrebbero dovuto avere inizio entro un anno dal 10/7/2012); non essendo state prodotte dal NOME agli operanti nel novembre 2014, infatti, i Giudici della cognizione hanno ritenuto con argomento non manifestamente illogico – che queste certificazioni fossero state materialmente redatte dopo il 24/11/2014, data del sequestro dei manufatti, e poi acquisite dall’ufficio con timbro del Comune e visto di accettazione sottoscritto dal COGNOME, ancorché non protocollate, soltanto a falsa attestazione del rispetto dei termini. L’abuso d’ufficio, infine, è stato riscontrato a carico ricorrente anche per l’accertato omesso esercizio dei poteri di vigilanza di cui all’art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001, riconosciuto come protratto fino al sequestro del cantiere appena citato: questo profilo, tuttavia, è estraneo ai ricorsi, così ch la sentenza sul punto non ha ricevuto censura.
4.4. Proprio in ragione di quanto accertato, la stessa pronuncia risulta dunque immeritevole di censura anche in ordine al delitto contestato al capo c), relativo al concorso nel falso di cui all’art. 480 cod. pen.: sono state riscontrate in modo adeguato, infatti, tanto la falsità dei certificati in esame quanto il fatto che i documenti, sebbene non protocollati, erano comunque pervenuti all’ufficio comunale, laddove erano stati timbrati e siglati dal COGNOME, in evidente accordo con il COGNOME, al fine di far figurare la regolarità (almeno cronologica) dell’inizio lavori.
4.5. Al riguardo, peraltro, non può essere accolto l’ultimo motivo del comune ricorso, teso a contestare l’art. 480 cod. pen. sul presupposto che questi due atti non sarebbero mai stati inseriti nel fascicolo amministrativo, non essendo, pertanto, destinati a provare la verità di un fatto. La stessa censura, invero, richiama il “fascicolo amministrativo messo a disposizione delle Forze dell’ordine dal NOME“, ma trascura il contenuto delle sentenze nella parte in cui hanno riscontrato che la doppia falsità materiale era stata consumata in epoca successiva al momento in cui il COGNOME stesso – su richiesta degli operanti, nel novembre 2014 – aveva consegnato il permesso di costruire, peraltro producendo una cartografia di Google Earth, a data 4/7/2014, dalla quale risultava che i lavori non avevano ancora avuto inizio; linea difensiva evidentemente poi mutata, con l’acquisizione
all’ufficio delle false certificazioni di cui al capo c), congruamente ritenute false appositamente redatte nei termini già evidenziati.

In forza delle considerazioni che precedono, risulta dunque manifestamente infondato anche il primo comune motivo di ricorso, con il quale è eccepita l’intervenuta prescrizione anche dei reati contestati ai capi b) e c) in esame.

5.1. Premesso che la censura non indica affatto quando sarebbe maturata la prescrizione per questi delitti, il Collegio osserva che il relativo termine non er comunque decorso alla data della pronuncia della sentenza di appello, il 14/6/2023. Al termine ordinario di 7 anni e 6 mesi di cui agli artt. 157-161 cod. pen., infatti, debbono essere aggiunti ben 467 giorni di sospensione (come indicato nella sentenza d’appello e riscontrato da questa Corte: dal 12/4/2017 al 2/5/2017, dal 2/5/2017 al 14/6/2017, dal 14/6/2017 al 25/10/2017, dall’11/5/2018 al 29/6/2018, dal 23/11/2018 al 25/1/2019, dal 4/12/2019 all’8/4/2020 e dall’8/4/2020 all’11/5/2020); questo complessivo termine, peraltro, deve intendersi decorrere dal 24/11/2014, data del sequestro dell’immobile, sul presupposto – adeguatamente riconosciuto dalle sentenze di merito – che le false certificazioni oggetto dei capi b) (in evidente continuazione interna con il rilasci della concessione edilizia n. 32/2012 e con l’omesso esercizio dei poteri di cui all’art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001) e c) erano state redatte dopo l’esecuzione della misura (e per effetto di questa), e che non era emerso dagli atti alcun riferimento cronologico anteriore. Con l’effetto, pertanto, che il termine di prescrizione è maturato il 3/9/2023, quindi successivamente alla pronuncia della sentenza di appello (14/6/2023), sì da risultare irrilevante in ragione dell’inammissibilità entrambi i ricorsi.
Alla luce della sentenza 13 giugno 2000, , GLYPH n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento nonché quello del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata in euro 3.000,00.
Dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento d spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa d ammende.

Così deciso in Roma, il 12 giugno 2024

Il Cr igliere estensore

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.