Abuso d'ufficio e concorsi: quando astenersi

Un professore universitario è stato condannato per abuso d’ufficio per aver favorito un candidato in una selezione pubblica. La Corte di Cassazione ha annullato la sentenza di condanna per carenza di motivazione. I giudici hanno chiarito che, per configurare il reato, non basta una mera collaborazione scientifica tra commissario e candidato. È necessario dimostrare che tale rapporto abbia minato l’imparzialità e che il vantaggio concesso fosse effettivamente ingiusto, ovvero che il candidato favorito non fosse il più meritevole.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Abuso d’ufficio: la Cassazione sui concorsi universitari e il dovere di astensione

Il reato di abuso d’ufficio è una delle fattispecie più complesse e dibattute del nostro diritto penale, specialmente quando si applica al contesto dei concorsi pubblici. Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 28595/2024) offre spunti cruciali per comprendere i confini di questo reato, in particolare riguardo al dovere di astensione dei commissari e alla necessità di provare un vantaggio realmente ‘ingiusto’.

I fatti del caso

Il caso riguarda un professore universitario, coordinatore di un dottorato di ricerca e presidente di una commissione di selezione per un incarico di insegnamento. L’accusa era di aver favorito un candidato con cui aveva avuto un intenso rapporto di collaborazione scientifica (era stato suo tutor di dottorato e coautore di diverse pubblicazioni), omettendo di astenersi nonostante le ‘gravi ragioni di convenienza’. Secondo l’accusa, il professore avrebbe inoltre assegnato i punteggi sulla base di criteri diversi da quelli previsti dal bando di concorso, procurando così al candidato un indebito vantaggio patrimoniale a danno di un altro concorrente.
Dopo una condanna in primo grado, confermata in appello, il professore ha presentato ricorso in Cassazione.

Il dovere di astensione e l’abuso d’ufficio

Il primo punto affrontato dalla Corte riguarda il dovere di astensione. Quando una collaborazione scientifica tra un commissario e un candidato diventa un conflitto di interessi penalmente rilevante? La Cassazione chiarisce che la semplice esistenza di rapporti di collaborazione scientifica o di pubblicazioni comuni, fenomeni del tutto fisiologici nel mondo accademico, non è di per sé sufficiente a far scattare l’obbligo di astensione.

Citando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la Corte afferma che il dovere sorge solo quando ‘l’intensità della collaborazione’ è tale da far ritenere che la valutazione del candidato non si basi sulle sue qualità scientifiche, ma sulla conoscenza personale o su altri elementi estranei al merito. La sentenza di appello è stata ritenuta carente su questo punto, poiché si era limitata a parlare di ‘continuità e sistematicità’ delle pubblicazioni senza approfondire se esistessero interessi economici comuni o perché quelle specifiche pubblicazioni fossero state determinanti nella valutazione.

La violazione del bando di concorso

Un altro elemento chiave è la presunta violazione delle regole del bando. La Corte ricorda che il bando di concorso è un atto amministrativo, non una legge. La sua violazione può integrare il reato di abuso d’ufficio solo se le regole violate nel bando sono, a loro volta, una specificazione di precise norme di legge (in questo caso, la legge sull’ordinamento universitario n. 240/2010).

Anche su questo profilo, la sentenza impugnata è stata giudicata insufficiente, in quanto non aveva verificato il contenuto specifico del bando né la sua conformità ai regolamenti di ateneo e al codice etico, che rappresentano le fonti normative primarie a cui il bando deve attenersi.

La necessità della ‘doppia ingiustizia’ per l’abuso d’ufficio

Il punto forse più decisivo della sentenza riguarda il concetto di ‘doppia ingiustizia’. Per configurare il reato di abuso d’ufficio, non è sufficiente che la condotta del pubblico ufficiale sia illegittima (prima ingiustizia). È indispensabile dimostrare anche che l’evento che ne deriva – il vantaggio patrimoniale per il candidato favorito – sia ingiusto (contra ius, seconda ingiustizia).

In altre parole, il vantaggio è ingiusto solo se il candidato favorito non avrebbe avuto diritto a quel posto in base a una valutazione oggettiva dei titoli. Se, nonostante le presunte irregolarità procedurali, il vincitore del concorso era comunque il candidato più meritevole e qualificato, il vantaggio non può considerarsi ‘ingiusto’ e, di conseguenza, il reato di abuso d’ufficio non sussiste. La Corte d’appello aveva completamente omesso questa verifica cruciale.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha annullato la sentenza di condanna proprio a causa delle gravi lacune motivazionali. I giudici di merito non hanno adeguatamente analizzato tre profili essenziali:

L’effettiva intensità del rapporto tra commissario e candidato, tale da configurare un obbligo di astensione penalmente rilevante.
La specifica violazione di norme di legge attraverso l’inosservanza del bando.
La sussistenza di un vantaggio contra ius, ovvero non hanno verificato se il candidato prescelto fosse o meno il più qualificato a prescindere dalle irregolarità.

Le conclusioni

La sentenza è stata annullata con rinvio a un’altra sezione della Corte di Appello, che dovrà riesaminare il caso attenendosi ai principi di diritto enunciati dalla Cassazione. Questa decisione ribadisce il rigore necessario per giungere a una condanna per abuso d’ufficio, un reato che richiede non solo la prova di una condotta illegittima e intenzionale, ma anche la dimostrazione concreta e autonoma dell’ingiustizia del vantaggio patrimoniale procurato.

Quando una collaborazione scientifica tra commissario e candidato crea un obbligo di astensione in un concorso?
Secondo la Corte, l’obbligo di astensione sorge non per una mera collaborazione scientifica, ma solo quando l’intensità di tale rapporto è tale da far ritenere che la valutazione si basi su conoscenza personale e non su meriti oggettivi, mettendo in dubbio l’imparzialità del giudizio. La semplice co-autorialità di pubblicazioni non è, di per sé, sufficiente.

Per il reato di abuso d’ufficio è sufficiente dimostrare la violazione delle regole di un bando?
No, non è sufficiente. La violazione di un bando, che è un atto amministrativo, rileva penalmente solo se si traduce in una violazione di specifiche norme di legge. Inoltre, è necessario provare che da tale violazione sia derivato un vantaggio o un danno ingiusto (contra ius).

Cosa si intende per ‘doppia ingiustizia’ nel reato di abuso d’ufficio?
Significa che il reato richiede due elementi distinti di ingiustizia. Il primo è la condotta illegittima del pubblico ufficiale (violazione di legge o dell’obbligo di astensione). Il secondo è l’evento che ne consegue: il vantaggio procurato deve essere ingiusto, cioè non spettante in base al diritto. Se il candidato favorito era comunque il più meritevole, il vantaggio non è ‘ingiusto’ e il reato non sussiste.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 28595 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 6 Num. 28595 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 14/05/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da

COGNOME NOME, nato a Rimini il DATA_NASCITA

avverso la sentenza del 22/09/2023 RAGIONE_SOCIALE Corte di appello di Potenza;

letti gli atti del procedimento, il ricorso e la sentenza impugnata; udita la relazione del consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico ministero, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore generale NOME COGNOME, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito il difensore del ricorrente, AVV_NOTAIO, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con atto del proprio difensore, NOME COGNOME impugna la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di appello di Potenza del 22 settembre 2023, che ha confermato quella emessa dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale RAGIONE_SOCIALE stessa città il 4 dicembre 2018 all’esito di giudizio abbreviato, con cui è stato condannato per il

delitto di abuso d’ufficio ed al risarcimento dei danni nei confronti RAGIONE_SOCIALE parte civile NOME COGNOME.

Nella sua veste di coordinatore di un collegio di dottorato di ricerca RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e di presidente RAGIONE_SOCIALE commissione per la selezione pubblica per titoli finalizzata al conferimento di un incarico di insegnamento annuale presso quell’università, egli avrebbe fatto prevalere il candidato NOME COGNOME, omettendo di astenersi nonostante gravi ragioni di convenienza (per essere stato tutor RAGIONE_SOCIALEo stesso nella redazione RAGIONE_SOCIALE tesi di dottorato ed aver curato insieme a lui diverse pubblicazioni scientifiche, oggetto di valutazione nell’àmbito RAGIONE_SOCIALE procedura), nonché assegnando i punteggi secondo criteri diversi da quelli stabiliti nel bando di selezione e, in questo modo, procurando al NOME un indebito vantaggio patrimoniale in pregiudizio RAGIONE_SOCIALE‘altro candidato COGNOME.
Il ricorso RAGIONE_SOCIALE‘imputato consta di due motivi.

2.1. Con il primo, si lamentano violazione di legge e vizi RAGIONE_SOCIALE motivazione del capo relativo all’affermazione di colpevolezza.

Si sostiene, infatti, che non gravasse sull’imputato alcun dovere di astensione, poiché le norme a tal fine richiamate in sentenza – art. 6 -bis, legge n. 241 del 1990; art. 7, d.P.R. n. 62 del 2013; art. 51, comma 2, cod. proc. pen. – tanto prevedono solo nel caso di rapporti di parentela, invece inesistenti con il candidato NOME.

Si citano, in proposito, vari precedenti del RAGIONE_SOCIALE di Stato, che, al di fuori dei casi di parentela, hanno limitato il dovere di astensione alle ipotesi di esistenza di un sodalizio professionale tra componente RAGIONE_SOCIALE commissione e candidato, di un rapporto, cioè, caratterizzato da stabilità e reciprocità d’interessi economici, e si lamenta la sostanziale assenza di motivazione sui rilievi in tal senso formulati con l’atto d’appello.

Riguardo, poi, all’inosservanza dei criteri stabiliti nel bando, la difesa si duole RAGIONE_SOCIALE‘omessa considerazione RAGIONE_SOCIALEe testimonianze del direttore del dipartimento COGNOME COGNOME dei componenti RAGIONE_SOCIALE commissione COGNOME e COGNOME, nella parte in cui hanno riferito che i criteri di attribuzione dei punteggi erano stati stabiliti prima d conoscere i nominativi dei candidati e di esaminarne i titoli.

Inoltre, il ricorso deduce: che l’assunto RAGIONE_SOCIALE sentenza per cui i titoli del NOME sarebbero stati valutati più volte è smentito dal verbale RAGIONE_SOCIALE commissione; che la Corte d’appello afferma essere stato violato il bando di gara, ma non indica in quale punto; che non è emersa alcuna ragione per cui l’imputato avrebbe avuto interesse a favorire NOME; che, dunque, non sono indicati gli elementi sui quali il

giudice d’appello ha formato il proprio convincimento, essendosi questi sostanzialmente limitato a «ratificare» la sentenza di primo grado.

2.2. Il secondo motivo denuncia i medesimi vizi RAGIONE_SOCIALE sentenza, in punto di diniego RAGIONE_SOCIALEe attenuanti generiche e di quella RAGIONE_SOCIALE‘art. 323-bis, primo comma, cod. pen..

Riguardo alle prime, manca qualsiasi motivazione sulla ritenuta assenza di elementi favorevoli all’imputato.

Per la seconda, poi, manca del tutto la motivazione, pur in presenza di uno specifico motivo d’appello.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è fondato, presentando la sentenza diverse lacune motivazionali, che richiedono di essere colmate.

Tanto dicasi, anzitutto, con riferimento alla ipotizzata violazione del dovere di astensione.

2.1. In proposito, va preliminarmente rilevato che, in linea di principio, tale violazione è sufficiente ad integrare il reato di abuso d’ufficio pur in assenza RAGIONE_SOCIALE‘inosservanza di «specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità», richiesta dall’attuale testo RAGIONE_SOCIALE‘art. 323, cod. pen., come modificato dalla novella del 2020 (Sez. 6, n. 7007 del 08/01/2021, Micheli Rv. 281158).

2.2. Ciò premesso, quanto al dato normativo di riferimento, mancando nella legge 30 dicembre 2010, n. 240, di disciplina RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento universitario, una specifica regola sul punto, correttamente i giudici di merito l’hanno individuata nell’art. 11, comma 1, d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 («Regolamento recante norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e RAGIONE_SOCIALEe altre forme di assunzione nei pubblici impieghi»), che opera un espresso richiamo alle fattispecie di astensione tipizzate per i magistrati dall’art. 51, cod. proc. civ., tra le quali quella – per cos dire “di chiusura” – RAGIONE_SOCIALEe gravi ragioni di convenienza.
Là dove la sentenza impugnata si rivela carente, però, è nell’analisi RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza amministrativa formatasi sul punto, che ha riempito di contenuto tale clausola normativa inevitabilmente generica e che, per il principio di unitarietà e non contraddizione RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento, non può non rappresentare un utile – se non addirittura necessario – punto di riferimento anche per il giudice penale.

Ebbene, più volte il RAGIONE_SOCIALE di Stato si è espresso nel senso che, nell’àmbito dei concorsi universitari, non costituisce ragione d’incompatibilità, per i componenti RAGIONE_SOCIALEe commissioni per l’assegnazione di incarichi di docenza, la sussistenza sia di rapporti di mera collaborazione scientifica, sia di pubblicazioni comuni con il candidato, essendo ravvisabile un obbligo di astensione solo in presenza di una comunanza di interessi anche economici, di intensità tale da porre in dubbio l’imparzialità del giudizio (tra diverse altre: sez. VI, 19.7.2018, n. 5050; sez. VI, 3.7.2014, n. 3366; sez. III, 20.9.2012, n. 5023; sez. VI, 31.5.2012, n. 3276). Ciò in quanto l’esistenza di rapporti scientifici di collaborazione costituisce ipotesi frequente e del tutto fisiologica nel mondo accademico e non è tale da inficiare di per sé il rispetto del principio di imparzialità dei commissari, specie laddove si versi in un campo specialistico e sia difficile trovare un esperto che non abbia avuto alcun tipo di contatto scientifico o didattico con uno dei candidati (sez. II, 7.3.2014, n. 3768).
In linea generale, dunque, un dovere di astensione del commissario non sussiste allorquando la collaborazione scientifica con il candidato abbia avuto carattere di mera occasionalità (sez. VI, 13.12.2017, n. 5865; sez. VI, 16.4.2015, n. 1962).

Ma, anche quando tale occasionalità non vi sia, non per ciò solo quel dovere sussiste. Non può essere un caso, infatti, che la citata legge n. 240 sull’ordinamento universitario non lo abbia specificamente previsto, ma abbia piuttosto concentrato l’attenzione sui procedimenti di scelta dei componenti RAGIONE_SOCIALEe commissioni, prevedendo il coinvolgimento negli stessi RAGIONE_SOCIALE comunità scientifica ed accademica, alla quale costoro rispondono RAGIONE_SOCIALEe loro valutazioni. Del resto, nel senso che, per il corretto espletamento dei concorsi per le docenze universitarie, costituisca maggior garanzia il rigore nel procedimento di formazione RAGIONE_SOCIALEe commissioni esaminatrici, piuttosto che l’inevitabilmente vago parametro RAGIONE_SOCIALE comunanza d’interessi tra commissari e candidati, si è espresso anche il RAGIONE_SOCIALE (“A.n.a.c.”), nalla delibera n. 25 del 15 gennaio 2020, contenente “Indicazioni per la gestione di situazioni di conflitto di interessi a carico dei componenti RAGIONE_SOCIALEe commissioni giudicatrici di concorsi pubblici e dei componenti RAGIONE_SOCIALEe commissioni di gara per l’affidamento di contratti pubblici”.
In conclusione, allora, la violazione del dovere di astensione va ravvisata quando l’«intensità RAGIONE_SOCIALE collaborazione» tra componente RAGIONE_SOCIALE commissione e candidato sia tale da far ritenere che la valutazione di quest’ultimo sia stata basata non sulle sue qualità scientifiche o didattiche, ma sulla conoscenza personale tra costoro o comunque su elementi di altra natura (in questi termini, sez. VI, n. 5050/2018, cit.; costituiscono espressione del medesimo principio, tra diverse altre: Sez. III, 17.01.2020, n. 420; sez. VI, 29.8.2017, n. 4105; sez. III,
28.4.2016, n. 1628; sez. V, 17.11.2014 n. 5618; sez. VI, 23.09.2014 n. 4789; sez. VI, 27.11.2012, n. 4858; per una rassegna più completa, si veda la citata delibera RAGIONE_SOCIALE‘”A.n.a.c.”).

2.3. Il Collegio ritiene di condividere tale posizione ermeneutica del RAGIONE_SOCIALE di Stato, che è coerente con il maggior disvalore che connota l’illecito penale rispetto a quello di altri settori RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento, con le più incisive ricadute RAGIONE_SOCIALE sanzione penale sulla sfera di libertà del cittadino, ma anche con la particolare e più intensa forma di dolo necessaria per la configurabilità del delitto di abuso d’ufficio, che presuppone l’intenzionale scelta RAGIONE_SOCIALE‘agente di favorire o danneggiare indebitamente qualcuno.
2.4. Sui dati di fatto RAGIONE_SOCIALE collaborazione con il candidato NOME, essenziali, dunque, per stabilire se su COGNOME gravasse un dovere di astensione e se egli lo abbia scientemente violato, la sentenza impugnata non risulta esauriente, limitandosi a riferire di «pubblicazioni di ricerche effettuate insieme, caratterizzate da continuità e sistematicità», e di una conoscenza «nel dettaglio», da parte RAGIONE_SOCIALE‘imputato, RAGIONE_SOCIALEe pubblicazioni del candidato, «per averle fatte insieme», senza tuttavia specificare non solo se tra i due vi fossero comuni interessi economici, ma neppure, e quanto meno, se e per quale motivo quelle pubblicazioni comuni avessero rivestito un ruolo determinante nelle valutazioni RAGIONE_SOCIALE commissione.
Anche nell’ipotesi in cui non fosse configurabile un dovere di astensione, e quindi non potesse ravvisarsene una violazione, il delitto di abuso d’ufficio sarebbe comunque configurabile – come detto – in caso di inosservanza di «specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità».

La sentenza impugnata, sotto questo specifico ed ulteriore profilo, si limita a sottolineare ripetutamente che, nella vicenda in esame, siano state violate le disposizioni del bando di concorso.

Vero è, come sostiene la difesa ricorrente, che il bando è un atto amministrativo e non un avente forza di legge. Tuttavia, la violazione di legge rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALE‘art. 323, cod. pen., può anche essere mediata, allorché la disposizione subprimaria non rispettata, operando quale norma interposta, si risolva nella specificazione di un precetto comportamentale già compiutamente definito nella norma di legge, purché questa sia conforme ai canoni RAGIONE_SOCIALE tipicità e tassatività propri del precetto penale (Sez. 6, n. 33240 del 16/02/2021, COGNOME, Rv. 281843).
Ebbene, l’attribuzione al bando di gara del compito di stabilire le regole RAGIONE_SOCIALEe procedure competitive per l’affidamento di incarichi pubblici è una costante RAGIONE_SOCIALE nostra legislazione, e una specifica disposizione in tal senso si rinviene anche nella

già citata legge n. 240 del 2010, regolatrice RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento universitario: la quale, all’art. 23, per gli insegnamenti a contratto, come quello di cui si discute, stabilisce presupposti, tempi e requisiti di massima, prevedendo in conclusione che «i contratti sono attribuiti previo espletamento di procedure disciplinate con regolamenti di ateneo, nel rispetto del codice etico, che assicurino la valutazione comparativa dei candidati e la pubblicità RAGIONE_SOCIALE atti.»

Perché, dunque, possa dirsi realizzata nell’ipotesi oggetto di giudizio una violazione di legge, così come richiede l’art. 323, cod. pen., è necessario allora verificare i contenuti del bando e la conformità RAGIONE_SOCIALEe relative previsioni al regolamento di ateneo ed al codice etico, ed in particolare alle disposizioni ivi eventualmente presenti in tema di titoli, loro ordine d’importanza e, più in generale, criteri di giudizio dei vari elementi di valutazione (sulla necessità, in linea di principio, che l’amministrazione specifichi nel bando tali elementi, indicandoli in ordine decrescente di importanza e disciplinando inoltre, attraverso la lettera d’invito, i criteri di valutazione, non potendo la commissione operare tale definizione direttamente in sede di scelta tra i concorrenti o successivamente alla ricezione RAGIONE_SOCIALEe loro domande, vds. Cons. Stato, Sez, V, 13.4.1999, n. 412).
Anche una tale indagine, però, nella sentenza impugnata non si rinviene.

Quest’ultima trascura, infine, un ulteriore profilo decisivo.

Costituisce dato acquisito che, perché possa configurarsi il delitto di abuso d’ufficio, sia necessaria una doppia ed autonoma ingiustizia: la condotta, cioè, non solo deve risultare non iure, vale a dire porsi in contrasto con la legge, ma deve pure produrre un evento di vantaggio o di svantaggio contra ius, poiché non spettante o consentito in base al diritto oggettivo (tra le moltissime, a puro titolo esemplificativo, Sez. 6, n. 17676 del 18/03/2016, COGNOME, Rv. 267171; Sez. 6, n. 10133 del 17/02/2015, COGNOME, Rv. 262800).
In applicazione di tale principio al caso in esame, risulta necessario verificare, dunque, se, nonostante l’eventuale comunanza d’interessi con l’imputato e/o la violazione di specifiche prescrizioni del bando, il candidato NOME vantasse titoli prevalenti rispetto a quelli dei propri concorrenti: ove mai così fosse, infatti, il delitto ipotizzato non sussisterebbe.

Anche sotto questo aspetto, dunque, s’impone un supplemento di motivazione da parte del giudice di merito.

La sentenza impugnata dev’essere, pertanto annullata, con rinvio al giudice d’appello, affinché integri la motivazione sui profili indicati.

Annulla la sentenza impugnata con rinvio per nuovo giudizio alla Corte di appello di Salerno.

Così deciso in Roma, il 14 maggio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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