Abuso d'ufficio e concessione demaniale: la Cassazione

La Corte di Cassazione ha annullato una decisione di un tribunale del riesame, ravvisando gravi indizi del reato di abuso d’ufficio a carico di un funzionario pubblico. Il caso riguarda il rilascio di una concessione demaniale marittima ‘suppletiva’ per sanare un’ingente occupazione abusiva, in palese violazione delle norme che imponevano invece la revoca della concessione originaria e lo sgombero dell’area. La Corte ha sottolineato che tale strumento suppletivo è eccezionale e non può essere usato per eludere le procedure di evidenza pubblica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 dicembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Abuso d’ufficio e Concessioni Demaniali: la Cassazione Annulla e Rinvia

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 35011/2024, è intervenuta su un’importante questione relativa al reato di abuso d’ufficio nel contesto delle concessioni demaniali marittime. La pronuncia chiarisce i confini tra l’esercizio del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione e la violazione di norme vincolanti, offrendo spunti fondamentali sulla gestione dei beni pubblici e sulle responsabilità dei funzionari.

I Fatti del Caso: La Concessione ‘Suppletiva’ per Sanare un Abuso

Il caso trae origine da un’indagine a carico del responsabile del Settore Demanio di un comune costiero. A un imprenditore, già titolare di una concessione per circa 1500 mq di arenile, veniva contestata l’occupazione abusiva di un’ulteriore, e ben più vasta, area di circa 2700 mq. Quest’ultima porzione di spiaggia era stata anche sottoposta a sequestro preventivo.

Invece di procedere con gli atti dovuti, ovvero l’ordine di sgombero e la dichiarazione di decadenza della concessione originaria per grave inadempimento, il procedimento amministrativo prendeva una piega inaspettata. Il funzionario responsabile, secondo l’accusa, si asteneva pretestuosamente dall’intervenire, consentendo al suo sostituto di rilasciare una cosiddetta ‘concessione suppletiva’ proprio per l’area abusivamente occupata. In questo modo, l’illecito veniva di fatto sanato, procurando un ingiusto vantaggio patrimoniale al concessionario, che si assicurava l’uso di un’area quasi tripla rispetto a quella originaria senza passare per alcuna procedura di evidenza pubblica.

Il Tribunale del riesame, in prima istanza, aveva escluso la sussistenza di gravi indizi di colpevolezza, ritenendo che l’operato dei funzionari rientrasse in un’attività discrezionale non palesemente illegittima. Contro questa decisione, il Procuratore della Repubblica proponeva ricorso in Cassazione.

L’Abuso d’Ufficio e la Violazione di Norme Vincolanti

La Corte di Cassazione ha completamente ribaltato la valutazione del Tribunale del riesame, accogliendo le argomentazioni del Procuratore. Il punto centrale della decisione ruota attorno alla nuova formulazione dell’art. 323 del codice penale, che per configurare l’abuso d’ufficio richiede la violazione di ‘specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge […] e dalle quali non residuino margini di discrezionalità’.

Secondo la Suprema Corte, il Tribunale ha errato nel non riconoscere che, nel caso di specie, la normativa di riferimento non lasciava alcuno spazio discrezionale al Comune. Sia l’art. 47 del Codice della Navigazione, sia la specifica legge regionale (art. 20 L.R. n. 17/2005), impongono alla Pubblica Amministrazione di dichiarare la decadenza della concessione in presenza di gravi violazioni da parte del concessionario, come l’abusiva occupazione di aree demaniali.

Questi atti, sottolinea la Corte, sono di natura ‘sostanzialmente vincolata’. Una volta accertati i presupposti fattuali (l’occupazione abusiva), l’amministrazione non ha la facoltà di scegliere se dichiarare o meno la decadenza, ma ha l’obbligo di farlo. Pertanto, l’aver omesso tali atti e aver proceduto con il rilascio di una concessione suppletiva costituisce una palese violazione di legge.

L’Illegittimità della Concessione Suppletiva

Un altro profilo di illegittimità, evidenziato dalla Cassazione, riguarda l’uso distorto dello strumento della ‘concessione suppletiva’. Questo istituto, disciplinato dall’art. 24 del regolamento di esecuzione del Codice della Navigazione, è una deroga ai principi generali di gara pubblica e libera fruizione delle aree demaniali. Esso può essere utilizzato solo per variazioni ‘minime’ e ‘scarsamente apprezzabili’ rispetto alla concessione originaria, che siano funzionali al miglior utilizzo del bene già concesso.

Nel caso in esame, la concessione suppletiva non riguardava un piccolo ampliamento, ma un’area di quasi il doppio rispetto a quella originaria, già oggetto di sequestro per occupazione abusiva. Utilizzare questo strumento per sanare un illecito di tale portata è, per la Corte, un esercizio ‘non illecito o manifestamente irrazionale di attività discrezionale’, bensì una chiara violazione delle sue stesse finalità e dei suoi rigorosi presupposti.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha stabilito che la condotta del funzionario pubblico, consistita nell’omettere gli atti dovuti di revoca e sgombero e nel consentire il rilascio di una concessione suppletiva per sanare un’occupazione abusiva di vaste dimensioni, integra una violazione di specifiche norme di legge che non lasciano margini di discrezionalità. La normativa nazionale e regionale imponeva, in una situazione del genere, un’azione vincolata volta a ripristinare la legalità. L’uso dello strumento della concessione suppletiva è stato ritenuto palesemente illegittimo perché utilizzato al di fuori dei suoi eccezionali e restrittivi presupposti, ovvero per regolarizzare un abuso sostanziale e non per apportare modifiche marginali. L’astensione del responsabile e l’azione del suo sostituto sono state lette come un’azione coordinata e intenzionale finalizzata a procurare un ingiusto vantaggio al privato, configurando così i gravi indizi del reato di abuso d’ufficio.

Le conclusioni

La sentenza rappresenta un importante monito per la Pubblica Amministrazione nella gestione dei beni demaniali. La Cassazione ribadisce che la lotta all’abusivismo e il rispetto delle procedure di evidenza pubblica non sono opzioni discrezionali, ma obblighi giuridici precisi. I funzionari pubblici sono chiamati a applicare la legge in modo rigoroso, specialmente quando sono in gioco interessi pubblici fondamentali come la tutela del demanio e la parità di trattamento tra gli operatori economici. La decisione ha quindi annullato l’ordinanza impugnata, rinviando il caso al Tribunale del riesame per una nuova valutazione che dovrà attenersi ai principi di diritto affermati.

Quando un funzionario pubblico commette il reato di abuso d’ufficio in materia di concessioni demaniali?
Secondo la sentenza, il reato di abuso d’ufficio si configura quando il funzionario viola specifiche e vincolanti norme di legge che non lasciano margini di discrezionalità. Nel caso specifico, le norme imponevano la revoca di una concessione a seguito di un’occupazione abusiva, ma si è proceduto illecitamente con il rilascio di una concessione suppletiva per sanare l’illecito.

Una ‘concessione suppletiva’ può sanare un’occupazione abusiva di un’area demaniale?
No. La Corte chiarisce che la concessione suppletiva è uno strumento eccezionale e restrittivo, utilizzabile solo per variazioni minime e funzionalmente necessarie. Non può essere impiegata per regolarizzare un’occupazione abusiva sostanziale, poiché ciò eluderebbe le norme sulla repressione degli illeciti e le procedure di gara pubblica.

L’astensione di un funzionario dal compiere un atto dovuto può configurare abuso d’ufficio?
Sì. La sentenza afferma che l’astensione intenzionale del funzionario responsabile, finalizzata a permettere a un suo sostituto di emettere un provvedimento illegittimo (la concessione suppletiva), è parte integrante della condotta criminosa. L’omissione degli atti dovuti, come l’ordine di sgombero e la revoca, è considerata strumentale al conseguimento del fine illecito.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 35011 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 35011 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 26/06/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica del Tribunale di Catanzaro nel procedimento penale nei confronti di NOME NOME, nato a Davoli il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 12/12/2023 del Tribunale di Catanzaro visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dal Presidente;

utelitda4t1 Pubblico Ministero, in persona Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME, che ha concluso chiedendo l’annullamento con rinvio;

i u tko, tbc kft.o l w,incni;o,

letta la memoria difensiva con la quale si chiede il rigetto del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con l’impugnata ordinanza, del 12 dicembre 2023, il Tribuna e del riesame di Catanzaro ha rigettato l’appello, proposto dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro, avverso l’ordinanza, del 10/07/2023, con la quale il Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Catanzaro aveva respinto la richiesta di

applicazione della misura cautelare interdittiva dai pubblici uffici per la durata di anni uno, nei confronti – tra gli altri – di COGNOME NOME, in relazione all’incolpazion provvisoria di cui agli artt. 40, 110, 323 commi 1 e 2 cod.pen. perché, in concorso con COGNOME NOME, responsabile f.f. del Settore RAGIONE_SOCIALE del Comune di Soverato, il COGNOME NOME, responsabile titolare astenutosi nel procedimento amministrativo, in violazione dell’art. 20 lett. b) e c) e d) della L.R. Calabria 17/2005 e degli art. 47 lett. e) e f) e 54 del cod. nav., nonché delle nOrme di legge in materia di concessione demaniali che prescrivono obbligatoriamente in materia l’osservanza di procedure ad evidenza pubblica, a seguito di sequestro preventivo di pg effettuato a carico di COGNOME NOME, in relazione all’occupazione abusiva di mq. 2.715 di demanio marittimo, omettevano i seguenti atti dovuti: a) ingiunzione a rimettere le cose in pristino, b) declaratoria di decadenza di COGNOME NOME dalla concessione demaniale n. 5 del 07/08/2013 relativa a mq. 1.520 adiacenti ai mq. 2.715 sequestrati perché abusivamente occupati, e, su istanza del medesimo COGNOME, con provvedimento n. 5 del 16/06/2023, senza alcUna procedura di evidenza pubblica, davano in concessione suppletiva al medesimo COGNOME l’area abusivamente occupata e già sequestrata, in tal modo procuravano intenzionalmente all’COGNOME un ingiusto vantaggio patrimoniale assicurando il prodotto del reato di cui all’art. 1161 cod. nav., in conseguenza del rilascio della predetta concessione demaniale, fatto commesso dal NOME il quale si asteneva pretestuosamente sull’istanza di concessione dell’COGNOME, sicchè il provvedimento era emesso dal COGNOME, e omettevano lo sgombero della predetta area (capo B della imputazione cautelare).
2. Il provvedimento impugnato fonda il rigetto dell’appello cautelare sulla riscontrata assenza, per lo meno a livello indiziario, degli elementi costitutivi del reato di abuso di ufficio, tanto sotto il profilo della “violazione di specifiche regole condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità” quanto sotto il concorrente profilo del dolo intenzionale previsto dalla norma incriminatrice (art. 323 cod.pen.).

Secondo il Tribunale (e ancor prima il Gip), in particolare, non sarebbe sussistente alcuna violazione di legge, attesa la legittimità del rilascio – da parte del coindagato COGNOME NOME, responsabile f.f. del Settore RAGIONE_SOCIALE del Comune di Soverato per effetto della astensione, nella procedura amministrativa in esame, del titolare odierno indagato COGNOME NOME – della cd. concessione “sppletiva” (n. 05 del 16.6.2023) di area demaniale marittima mediante affidamento diretto in favore di COGNOME NOME COGNOME, trattandosi di esercizio non illecito o manifestamente irrazionale di attività discrezionale, consentita dall’ordinamento ai
sensi dell’art. 24 del DPR 328/1952 (Regolamento per l’esecuzione dl Codice della Navigazione).

Sotto altro aspetto, l’affidamento diretto e senza gara non sarebbe precluso: né dalla presenza, al momento dell’adozione del provvedimento, del sequestro penale – in relazione al reato di cui all’art. 54, 1161 cod. nav. – dell’area demaniale in quanto sino a quel momento occupata sine titulo dall’COGNOME; né dalla affermata, ma invece inesistente, obbligatorietà per la P.A. competente (il Comune RAGIONE_SOCIALE Soverato) di emettere un provvedimento di sollecito al ripristino dell’area.

Sempre secondo i giudici della cautela, in conseguenza della aSsenza di una macroscopica illegittimità dell’atto difetterebbe anche il principale indizio del dolo intenzionale, che nella fattispecie non trova riscontro nemmeno in ulteriori elementi, quali ad esempio la prova di contatti fra gli indagati tali da far arguire un disegno criminoso comune.

Avverso il provvedimento ha proposto ricorso per cassazione I Procuratore della Repubblica, denunciando la violazione di legge (art. 47, 54 cod. nav. e art. 20 L.R Calabria n. 17/2005) e difetto di motivazione.

Secondo il Pubblico Ministero ricorrente la normativa richiamata impone al pubblico funzionario, senza margini di discrezionalità, la revoca della concessione demaniale in presenza di occupazioni abusive del demanio, e, dunque, il Comune di Soverato non poteva elargire la concessione suppletiva perché, al contrario, erano sorti i presupposti vincolanti per lo sgombero dell’area illecitamente occupata e per la revoca a monte della concessione originaria. Da tale macroscopica illegittimità dell’atto discenderebbe la principale prova del dolo intenzionale, desuntà anche dalle ulteriori connotazioni della vicenda, che vede il coindagato COGNOME COGNOME il provvedimento di concessione suppletiva in qualità di responsabile facente funzionale del Settore RAGIONE_SOCIALE Comune di Soverato, a seguito della astensione – reputata dal PM illegittima e strumentale – del responsabile titolare NOME COGNOME, odierno indagato. Inoltre, sulla base di tali elementi sarebbe evidente il difetto d motivazione del provvedimento impugnato che ha escluso il dolo intenzionale.
Il Procuratore generale ha depositato requisitoria l’annullamento dell’ordinanza con rinvio. scritta con qui ha chiesto

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.11 ricorso è fondato.

Il Tribunale del riesame ha escluso la gravità indiziaria nei confronti dell’indagato con motivazione errata in diritto sulla base delle seguenti agioni.

Deve rilevarsi, quanto al caso in esame, la modifica normativa all’art. 323 cod.pen. per effetto dell’art. 23 del dl. 16 luglio 2020, n. 76, “Misure Urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”, conv. con mod. nella legge 11 settembre 2020, n. 120, secondo cui all’art. 323 comma 1 cod.pen., le parole “di norme di legge o di regolamento,” sono state sostituite dalle seguenti: “di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità”. Ora, la violazione di norme contenute nei regolamenti è esclusa dal perimetro della condotta di abuso, l’abuso potrà, infatti, essere integrato solo dalla violazione di “regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge”, cioè da fonti di rango primario. Rileva, poi, la sola inosservanza di regole di condotta “specifiche” ed “espressamente previste” dalle citate fonti primarie. Infine, si è previsto che rilevano Solo regole d condotta “dalle quali non residuino margini di discrezionalità”.
Fatta questa premessa centrale l’ordinanza impugnata è incorsa in ripetute violazioni di legge rilevanti ai sensi dell’art. 323 cod.pen.

3.1. In primo luogo, viene in rilievo, come indicato nel capo di incolpazione, la denuncia di violazioni di legge specifiche da cui non residuano margini di discrezionalità e segnatamente l’art. 47 del cod. nav. e l’art. 20 della Legge Calabria n. 17 del 2005.

Secondo l’art. 47 del Codice della Navigazione, l’amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario:

per mancata esecuzione delle opere prescritte nell’atto di concessione, o per mancato inizio della gestione, nei termini assegnati;

per non uso continuato durante il periodo fissato a questo effetto nell’atto di concessione, o per cattivo uso;

per mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo per il quale é stata fatta la concessione;

per omesso pagamento del canone per il numero di rate fissato a questo effetto dall’atto di concessione;

per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione;

per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o di regolamenti.

Ai sensi poi dell’art. 20 comma 2 della Legge Regione Calabria n. 17 del 21 dicembre 2005, il Comune dichiara la decadenza del Concessionario, oltre che per inosservanza delle condizioni indicate alle lettere “a”, “h” e “e” del omma 1 del precedente articolo 18 (ovvero per inosservanza dei termini entro i essere eseguite le opere previste in progetto o deve essere iniziata la quali devono gestione; per

inosservanza dell’obbligo dell’uso continuato delle attività per l’intero p »odo previsto nella concessione; per inosservanza del divieto di mutare le attività poste a base della concessione), anche nei seguenti casi:

per omesso pagamento del canone di cui all’articolo 18 comma 2, determinato ai sensi del precedente articolo 19;

per inadempienza di obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamenti;

per inottemperanza alle prescrizioni di cui all’articolo 15;

per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione.

3.2. Sotto altro, ma non meno rilevante profilo, rileva, la condotta attiva, contesta nel capo di incolpazione, del rilascio della c.d. concessione suppletiva dei mq. 2715, già oggetto di sequestro preventivo in quanto abusivamente occupati, da cui la dedotta violazione di legge relativa alla questione della legittimità o meno della cd. concessione suppletiva rilasciata dall’indagato.

Muovendo dal primo profilo di violazione di legge, osserva il Collegio che, come evidenziato dal Procuratore generale nella requisitoria scritta, la giurisprudenza amministrativa, (Consiglio di Stato, Sezione VI, 8 maggio 2014, n. 2356, Consiglio di Stato, Sezione VI, 17 giugno 2014, n. 3044, Consiglio di Stato, Sentenza n. 5616 del 7 giugno 2023), ha da tempo chiarito che al ricorrere delle ipotesi di decadenza della concessione demaniale marittima disciplinate dall’art. 47 Cod. Nav. – e dalle eventuali normative regionali integrative – l’autorità concedente esercita una discrezionalità di tipo tecnico, dovendosi essa limitare al ricorso dei relativi presupposti fattuali. Una volta che sia accertata la sussistenza di tali presupposti, il provvedimento di decadenza ha natura sostanzialmente vincolata ed è escluso dunque ogni possibile bilanciamento tra l’interesse pubblico e le esigenZe del privato concessionario. Sempre secondo i giudici amministrativi, infatti, l’art. 47 cod. nav., nella parte in cui stabilisce che la P.A. può dichiarare la decadenza del cOncessionario nei casi tassativamente previsti dalla stessa norma, indica un potere della P.A. concedente che si concretizza in un atto vincolato, dovendosi la P.A. limitare appunto al solo riscontro dei relativi presupposti fattuali.
4.1 Nel caso in esame, viene, anche, in rilievo l’art. 20 della Legge Calabria n. 17 del 2005 che, alle condizioni ivi previste (vedi supra), impone la dedadenza dalla concessione demaniale.

Si tratta di una disposizione di legge specifica e dalla quale non residuano margini di discrezionalità, che deve trovare applicazione nel caso in esame.

“Norme per marittimo”, La Legge Regione Calabria – L.R. 21 dicembre 2005, n. 17 recant l’esercizio della delega di funzioni amministrative sulle aree del demani

disciplina, per sua espressa previsione all’art. 1, l’esercizio delle funzion amministrative in materia di demanio marittimo destinato a fini turiStico-ricreativi delegate alla Regione ai sensi del D.P.R. n. 616/1977, nonché di quelle conferite ai sensi del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e successive modifiche ed integrazioni e, all’art. 4, delinea le competenze dei Comuni, delegate tlalla Regione, e in particolare le funzioni per l’attività amministrativa inerenti:

il rilascio ed il rinnovo, la revoca e la decadenza delle concessioni demaniali marittime;

la vigilanza sull’uso delle aree concesse rispetto alle finalità turisticd-ricreative.

A seguito del nuovo quadro normativo di cui alla legge 8 luglio 2003 n. 172, come anche chiarito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 377 del 2007, il Comune è oggi titolare delle funzioni amministrative sul demanio marittimo, incluso quello portuale, che il Codice della navigazione affidava alle RAGIONE_SOCIALE e che consentono all’ente locale, l’amministrazione diretta dei beni demaniali marittimi, sicchè in capo a questo spetta l’esercizio di tutte le funzioni amministrative in tema, tra cui rientra, per quanto qui rileva, la disciplina della decadenza dallà concessione.
In tale quadro la Regione Calabria, con la legge n. 17 del 2005, ha adottato una legge che, nel disciplinare le competenze conferite ai propri Comuni costieri per l’esercizio di tutte le funzioni amministrative relative al deman o marittimo, intendendosi per beni demaniali quelli elencati nell’art. 822 del cod. civ. e 28 del codice della navigazione e cioè il lido del mare, la spiaggia, i porti, le rade, le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa e salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano liberamente col mare, i canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo, ha previsto una disciplina, all’art. 20, della decadenza più stringente rispetto a quella prevista dal codice della navigazione ex art. 47, prevedendo l’obbligatorietà della decadenza in presenza delle condizioni ivi previste, sicchè al verificarsi di tali condizioni, radicando la competenza in questa materia in capo ai Comuni, funzionale ad adeguare l’azione amministrativa alle divérse esigenze nella gestione di siffatti beni, anche tenuto conto delle specifiche e differenziate esigenze della collettività, spetta al Comune l’adozione in via vincolata e obbligatoria dei provvedimenti tra cui, sempre con riguardo al caso in esame, la decadenza dalla concessione.
Così delineate le questioni secondo una corretta prospettazione in diritto, è già evidente che l’ordinanza impugnata che ha escluso la violazi ne di legge specifiche da cui non residuano margini di discrezionalità e segnatam nte l’art. 47 del cod. nav. e l’art. 20 della Legge Calabria n. 17 del 2005 non è conforme a diritto.

Quanto al caso concreto, come argomentato dal PM ricorrente, l concessione originariamente rilasciata all’COGNOME (n.5 del 7.8.2013) reca l’espressa previsione per la quale il concessionario “non potrà eccedere i limiti assegnatigli, né variarli” e “non potrà cedere ad altri, in tutto o in parte… quanto forma oggetto di concessione”, sicchè, al livella indiziario, non è contestato, che l’COGNOME abbia Occupato una porzione di demanio marittimo ben oltre i limiti assegnati dalla concessione originaria del 2013, utilizzando sine titulo mq. 2715,00 di arenile (quelli oggetto della concessione “suppletiva” n. 5 del 16.6.2023). Parimenti non è contestàto anche che una parte della attività oggetto della concessione originariamente rilasciatagli è stata svolta, senza alcuna autorizzazione ex art. 45 Cod. Nav., da altro soggetto. Ciò posto, ricorrevano i casi indicati dalle sopra citate lettere e) ed f) dell’art. 47 Cod. Nav. dalla lettera b) dell’art. 20 della Legge Regione Calabria n. 21 dicembre 2005, n. 17 per la decadenza della concessione originaria n. 5 del 7.8.2013.
L’ordinanza impugnata, muovendo dall’errato presupposto in diritto dell’assenza di violazione di specifiche disposizioni di legge da cui non residuano margini di discrezionalità, come sopra delineato, ha compiuto un errore nterpretativo delle disposizioni di legge e pertanto, va annullata con rinvio per nuovo giudizio.

6. Ma non solo l’ordinanza impugnata ha compiuto altro errore di diritto là dove ha ritenuto legittimo il rilascio della concessione suppletiva per i mq. 2715 n. 5 del 16/06/2023, trattandosi di materiale occupazione di una estensione di demanio di una consistenza tale da non poter in alcun modo configurare uno sforamento minimo e scarsamente apprezzabile sia in sè medesimo, sia in quanto rapportato percentualmente alle dimensioni della originaria concessione di soli circa mq. 1500.

La c.d. concessione suppletiva trova la sua disciplina nell’art. 24 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione (D.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328) che al secondo comma prevede le “variazioni al contenuto della concessione” ed, al secondo comma, prevede che “Qualsiasi variazione nell’estensiorhe della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio deve essere richiesta preventivamente e può essere consentita mediante atto o licenza sup)pletivi dopo l’espletamento dell’istruttoria. Qualora, peraltro, non venga apportata alterazione sostanziale al complesso della concessione o non vi sia modifica nell’estensione della zona demaniale, la variazione può essere autorizzata per iscritto dal capo del compartimento, previo nulla osta dell’autorità che ha approvato l’atto di concessione”. Come affermato dalla giurisprudenza amministrativa si ratta di una disposizione che costituisce una deroga alla disciplina dell’art. 36 del codice della navigazione ed ai principi di carattere generale, quali quello della libera ruizione per la collettività delle aree demaniali, ovvero dell’affidamento in concessi ne secondo
modalità volte alla massimizzazione dell’interesse pubblico e della piena contendibilità delle risorse economiche (cfr. in tale senso Cons. Stato, VI, 18 gennaio 2012, n. 169 e da ultimo Adunanza Plenaria 17/2022) evidenziando al contempo che seppure non vi sia dubbio che la c.d. concessione suppletiva sia provvedimento discrezionale, tuttavia, pur condividendo tale carattere con la concessione tout court, le modalità di esercizio della discrezionalità sono affatto differenti e più restrittive nell’esercizio della discrezionalità, dovendo essere interpretata reStrittivamente proprio perché vi fa eccezione, consentendo l’affidamento diretto e senza gara al precedente concessionario a condizioni da individuarsi preventivamente e rigorosamente, la cui sussistenza va poi vagliata in concreto caso per caso; precisamente, come già rilevato in giurisprudenza, l’affidamento d retto di una maggiore superficie “in ampliamento” al titolare di concessione di bene demaniale marittimo può ammettersi “solo in presenza di situazioni eccezionali e nella misura in cui l’estensione della originaria concessione sia obiettivamente funzionale e necessaria per l’effettivo corretto e proficuo utilizzo del bene già concesso ed abbia in ogni caso una minima consistenza quantitativa e non anche quando essa riguardi un (ulteriore) bene demaniale che solo soggettivamente sia collegato al primo, ma che obiettivamente potrebbe essere oggetto di una autonoma e distinta concessione” (così Cons. Stato, V, 13 luglio 2017, n. 3459, nonché id., 11 luglio 2017, n. 3416, citate in sentenza). L’istanza di concessione in ampliamento va qUindi valutata all’amministrazione alla stregua dei rigorosi presupposti della deroga, diversi da quelli che stanno a fondamento della scelta di indire una gara per affidare una nuova concessione di bene demaniale, e, parimenti, non v’è dubbio, sul verSante penale, che anche sul provvedimento concessorio sia consentito l’ordinario sindacato incidentale che compete al giudice penale ai fini del giudizio sull’integrazione dei reati. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
7.Anche tali principi sono stati pretermessi nell’ordinanza impugnata che va sul punto annullata con rinvio per nuovo giudizio alla stregua dei principiklui affermati sulla scorta dei quali dovrà valutare, il Tribunale cautelare, il presdpposto della gravità indiziaria nei confronti del NOME NOME NOME quale si contesta di aver commesso il reato di abuso in atti di ufficio: “in qualità di responsabile titolare del Settore RAGIONE_SOCIALE del Comune di Soverato, titolare della posizione giuridioa di garanzia sulla liceità dei provvedimenti amministrativi del suo Settore, il quale si asteneva pretestuosamente sulla istanza di concessione di NOME NOME del quale aveva doverosamente irrogato le sanzioni amministrative pec data 9/6/2023, omettendo tuttavia, in violazione manifesta delle no o – a carico niarie già in ma citate e dell’art. 54 cod. nav., in particolare, di intimare con lo stesso provvedimento lo sgombero dell’area – al chiaro scopo di evitare di rigettarla, e ne con entiva in tal
modo l’accoglimento da parte del suo sostituto COGNOME COGNOME, con la tacita, ma intenzionale pretermissione dei provvedimenti dovuti ai sensi dei citati artt. 20 L.R. Calabria n. 17/2005, 47 e 54 cod. nav.”.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata e rinvia per nuovo giudizio al Tribunale di Catanzaro competente ai sensi dell’art. 309 comma 7 cod.proc.pen.

Così deciso il 26/06/2024

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