Abrogazione abuso d'ufficio: no al sequestro

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un Pubblico Ministero che chiedeva un sequestro preventivo. La richiesta era basata esclusivamente sul reato di abuso d’ufficio, successivamente abrogato. La Corte ha stabilito che, venuta meno l’unica ipotesi di reato contestata a fondamento della misura, il giudice non può ‘ex officio’ basare il sequestro su altre contestazioni non esplicitate nella richiesta originaria. La decisione sottolinea l’importanza della specificità nell’atto d’impulso cautelare da parte della Procura.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Abrogazione Abuso d’Ufficio: la Cassazione Ferma il Sequestro Preventivo

La recente abrogazione abuso d’ufficio ha generato significative conseguenze sui procedimenti penali in corso. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito un punto cruciale: se una richiesta di sequestro preventivo si fonda unicamente su tale reato, la sua successiva abrogazione rende la misura inapplicabile, senza che il giudice possa autonomamente cercare altri reati a sostegno. Analizziamo questo caso emblematico che riguarda concessioni demaniali, accuse e un intervento legislativo determinante.

I Fatti del Caso: Concessioni Demaniali e Accuse

La vicenda ha origine dalla gestione di alcune concessioni demaniali marittime. Un imprenditore, titolare di diverse concessioni, aveva ottenuto prima l’unificazione delle stesse e, successivamente, una licenza suppletiva per un ampliamento dell’area. Secondo la Procura della Repubblica, tale ampliamento era avvenuto in modo abusivo.

Di conseguenza, il Pubblico Ministero aveva richiesto l’applicazione di due misure cautelari:
1. Il sequestro preventivo dell’area demaniale, ritenuta illegittimamente occupata.
2. La misura interdittiva dai pubblici uffici per i funzionari comunali che avevano rilasciato la concessione, accusati di aver procurato intenzionalmente un ingiusto vantaggio patrimoniale all’imprenditore.

L’accusa principale su cui si basava la richiesta di sequestro era, appunto, il delitto di abuso d’ufficio previsto dall’art. 323 del codice penale.

Il Percorso Giudiziario e l’Impatto dell’Abrogazione Abuso d’Ufficio

Il percorso giudiziario è stato complesso. Inizialmente, sia il Giudice per le Indagini Preliminari (G.I.P.) che il Tribunale del Riesame avevano rigettato la richiesta del Pubblico Ministero. La Procura aveva quindi presentato ricorso in Cassazione, che in una prima fase aveva annullato la decisione, rinviando il caso per un nuovo esame.

Tuttavia, un evento legislativo ha cambiato radicalmente le carte in tavola: medio tempore, è intervenuta l’abrogazione abuso d’ufficio. Quando il caso è tornato davanti al giudice del rinvio, quest’ultimo ha preso atto della novità e ha dichiarato inammissibile l’appello del Pubblico Ministero. La motivazione era semplice e diretta: l’unica base giuridica della richiesta di sequestro (il reato di abuso d’ufficio contestato al capo E) era venuta meno.

La Procura ha impugnato nuovamente questa decisione, sostenendo che la sua richiesta cautelare fosse implicitamente fondata anche su altri reati contestati nel procedimento (capi C e D), ma la Cassazione ha respinto questa tesi.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte, nella sua decisione finale, ha stabilito un principio procedurale di fondamentale importanza. Il ricorso della Procura è stato giudicato infondato perché, come emergeva chiaramente (‘per tabulas’) dalla richiesta originale di misura cautelare, essa era stata avanzata esclusivamente in riferimento ai fatti costituenti il reato di abuso d’ufficio (capo E).

La Cassazione ha chiarito che il giudice del riesame non può agire ex officio, ovvero di sua iniziativa, per fondare una misura cautelare su contestazioni che la stessa Procura non aveva formalmente posto a base della sua richiesta. Il potere del giudice è vincolato alla domanda formulata dall’accusa. Se l’accusa chiede una misura per il reato X, il giudice può decidere solo su quello. Se il reato X viene abrogato, la richiesta perde il suo fondamento e non può essere ‘salvata’ dal giudice invocando il reato Y o Z, se non espressamente menzionati dalla Procura in quella sede.

Conclusioni

Questa sentenza ribadisce la centralità del principio della domanda nel processo cautelare penale. L’abrogazione abuso d’ufficio ha avuto l’effetto di paralizzare la richiesta di sequestro perché essa era l’unica colonna portante della misura. Per gli operatori del diritto, la lezione è chiara: la Procura deve specificare in modo esaustivo tutte le ipotesi di reato su cui intende fondare una richiesta di misura cautelare. In caso contrario, il venir meno dell’unica contestazione esplicitata, per abrogazione o per altre ragioni, determina inevitabilmente la caducazione della richiesta stessa, senza possibilità di ‘recupero’ da parte del giudice.

Perché il ricorso del Pubblico Ministero è stato rigettato?
Il ricorso è stato rigettato perché la richiesta di sequestro preventivo si basava esclusivamente sul reato di abuso d’ufficio. Con l’abrogazione di tale reato, è venuto meno l’unico fondamento giuridico della misura cautelare richiesta.

Poteva il giudice basare il sequestro su altri reati contestati nel procedimento?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che il giudice non può agire ‘ex officio’ (di sua iniziativa) e fondare la misura su altri reati se questi non sono stati espressamente indicati dalla Procura come base giuridica specifica per la richiesta di sequestro.

Qual è la conseguenza pratica dell’abrogazione di un reato su una misura cautelare in corso?
Se una misura cautelare si fonda unicamente su un’ipotesi di reato che viene successivamente abrogata, la misura perde la sua base legale. Di conseguenza, la richiesta per la sua applicazione deve essere rigettata o, se già applicata, la misura deve essere revocata.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 4 Num. 31141 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 4 Num. 31141 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data Udienza: 10/09/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da: PROCURATORE DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE TRIBUNALE DI CATANZARO

nei confronti di:

COGNOME NOME nato a SOVERATO il 28/05/1961

avverso l’ordinanza del 06/02/2025 del TRIB. RAGIONE_SOCIALE‘ di CATANZARO

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME lette le conclusioni del PG

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza in data 6.2.2025 il Tribunale di Catanzaro, decidendo in sede di rinvio a seguito di annullamento disposto con sentenza n. 34419/2024 di questa Suprema Corte, Sez. Terza, in data 5.7.2024 dell’ordinanza di rigetto dell’appello proposto dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro avverso l’ordinanza del Gip del locale Tribunale datata 18.9.2023 con la quale veniva rigettata la richiesta di applicazione del sequestro preventivo a carico di COGNOME NOMECOGNOME ha dichiarato inammissibile l’appello.
Riepilogando in sintesi le fasi della presente vicenda cautelare, va premesso che :

NOME COGNOME COGNOME inizialmente titolare della concessione demaniale marittima n. 394 del 07/07/2003, emessa dalla Regione Calabria, di mq 13 per un manufatto di facile rimozione adibito ad attività turistico-marinare, acquisiva due ulteriori concessioni, la concessione n. 217-bis del 10/09/2007, valida sino al 31.12.2012, emessa dalla regione Calabria, di mq 287 per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio vario e sosta unità da diporto, e la concessione n. 27 del 22/07/2010, valida sino al 31.12.2015, emessa dal comune di Soverato, di mq 15 per il manufatto di facile rimozione adibito ad attività turisticomarinare;
il predetto COGNOME chiedeva ed otteneva di unificare le due concessioni del 2007 e del 2010 in unica concessione, la concessione n. 02 del 27/04/2018, emessa dal comune di Soverato, inizialmente valida sino al 31.12.2020, poi prorogata sino al 31.12.2023;

con delibera del Consiglio comunale di Soverato n. 6 del 07/05/2020 veniva adottato il piano comunale di spiaggia della città di Soverato all’esito di un iter che aveva contemplato una prima delibera del Consiglio comunale di Soverato n. 26 del 14/06/2017 di approvazione di una prima stesura del piano, la valutazione delle 19 osservazioni presentate da cittadini e titolari di concessioni demaniali con delibera consiliare n. 22 del 04/04/2018, l’acquisizione dei pareri dei vari enti interessati

con sentenza n. 2091 del 17/11/2022 il T.A.R. per la Calabria dichiarava inammissibile il ricorso principale proposto dal COGNOME avverso le delibere consiliari n. 26 del 14/06/2017 e n. 22 del 04/04/2018 e rigettava il ricorso per motivi aggiunti dello stesso ricorrente avverso ulteriori provvedimenti relativi all’iter di formazione del piano comunale di spiaggia nonché avverso la delibera consiliare n. 6 del 07/05/2020 di adozione conclusiva del piano;

– il T.A.R., con la predetta sentenza e con riferimento alla principale questione sollevata dal COGNOME circa la corretta estensione delle CDM 13 e 11 in danno della CDM 12 collocata in mezzo alle prime due, dopo aver precisato al punto 15.3.3 che l’art. 12, comma 2, punto IV della legge reg. n. 17/2005 dispone che il piano comunale di spiaggia debba contenere «la planimetria catastale aggiornata con la indicazione della destinazione d’uso di tutte le aree del demanio marittimo occupate sia in concessione, sia abusivamente o che siano oggetto di contenzioso, ivi inclusi gli arenili di nuova formazione non ancora riportati in catasto», al punto 15.4.4, con riferimento alla concessione demaniale marittima n. 5 del 07/08/2013 in favore del controinteressato NOME COGNOME di mq 1520 contestata dal COGNOME, richiamava nuovamente l’art. 12 legge reg. n. 17/2005 e gli artt. 3 e 4 P.I.R. che impongono di “calare” nel piano comunale di spiaggia le concessioni demaniali turistico-ricreative esistenti non precarie, rendendo così doveroso per il comune di Soverato inserire nel piano la suddetta concessione (n. 5 del 07/08/2013) per tutta l’estensione e con il contenuto ivi previsto, ribadendo che «fintantochè una concessione (CDM 13, CDM 11, CDM 12 o qualsiasi altra) sia esistente.. .è legittimo e doveroso che questa venga inserita tal quale all’interno del piano»;
– con delibera della Giunta comunale di Soverato n. 100 del 10/05/2023, preso atto della sentenza del T.A.R. per la Calabria n. 2091/2022 e considerato che erano venute meno le motivazioni che avevano indotto il tecnico redattore del piano a considerare la CDM 12 relativa al COGNOME come “soggetta a contenzioso”, si disponeva di ripristinare la pianificazione così come prevista in fase di adozione della delibera consiliare n. 22 del 04/04/2018 relativa alla CDM 6 12 e alle CDM limitrofe, dando incarico al redattore del piano di elaborare le nuove tavole progettuali e le norme tecniche di attuazione;
– con provvedimento ex art. 321 cod., proc. pen. in data 08/06/2023 veniva sequestrata a carico del COGNOME un’area demaniale marittima di mq 1.300, occupata abusivamente in ampliamento dell’area assentita con concessione demaniale marittima n. 2 del 27/04/2018 con 89 ombrelloni, 100 sdraio, cabine smontate, pedana in legno e due docce poggiate su mattonelle a secco, recinzione in legno avente dimensione di m 26,50 x h 1,40, con annessa struttura in legno di m 2,80 x 3,00 recante l’insegna “Lido Lazzarella”; venivano sequestrate, inoltre, delle opere non autorizzate realizzate nell’area assentita dalla concessione n. 2 del 27/04/2018, segnatamente tre strutture in legno di varie dimensioni con coperture in cannucciato;
– con delibera del Consiglio comunale di Soverato n. 16 del 28/06/2023, si approvavano gli elaborati progettuali del piano comunale di spiaggia come

adeguati e modificati a seguito delle indicazioni della delibera di Giunta n. 100 del 10/05/2023, confermando la delibera consiliare n. 22 del 04/04/2018;

con provvedimento n. 6 del 06/07/2023 il responsabile del settore del comune di Soverato concedeva licenza suppletiva al Passafaro riguardante l’area demaniale marittima di complessivi mq 1648 allo scopo di adibirla quale area scoperta per la posa di ombrelloni, sdraio, alaggio varo e sosta di unità da diporto, compreso il mantenimento del manufatto originario di mq 15 e il nuovo manufatto di mq 16;

— in tale contesto, il Pubblico ministero avanzava la richiesta di applicazione della misura cautelare interdittiva dai pubblici uffici per la durata di un anno a carico di NOME COGNOME e NOME COGNOME, ritenuti concorrenti nel reato di cui all’art. 323 cod. pen., per aver intenzionalmente procurato ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuavano margini di discrezionalità, nonché il sequestro preventivo dell’area demaniale oggetto della concessione suppletiva e dell’area già oggetto di concessione demaniale n. 2 del 27/04/2018;
tale richiesta è stata, però, disattesa dal G.I.P. del Tribunale di Catanzaro ed il Pubblico ministero ha proposto appello cautelare;

il Tribunale cautelare, sul presupposto che l’area oggetto di occupazione illegittima da parte del COGNOME fosse quella antistante alla porzione di area oggetto della concessione assegnata allo stesso (il cd. fronte mare), ha ritenuto che il rilascio della concessione suppletiva non fosse eziologicamente collegato al sequestro, ma giustificato dalle lungaggini di una procedura che ha condotto all’ampliamento in forza di una concessione demaniale preesistente, aggiungendo inoltre, in conformità al G.I.P., che l’adozione del provvedimento di concessione suppletivo era il frutto dell’esercizio di un potere pubblico dotato di margini di discrezionalità rimesso alla Pubblica Amministrazione ex art. 24 d.P.R. n. 328/1952 e che, conseguentemente, non sussistevano gli elementi costitutivi del delitto di abuso d’ufficio contestato sub E), tanto sotto il profilo oggettivo della “violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità”, quanto sotto il profilo soggettivo del dolo intenzionale richiesto dall’art. 323 cod. pen.
proposto ricorso per cassazione da parte del Pubblico Ministero, questa Corte, Sez. Terza con la sentenza già prima menzionata ha ritenuto che “i profili di evidente illegittimità da cui è affetto il provvedimento amministrativo inficiano la tenuta logica e strutturale della motivazione dell’ordinanza impugnata, anche in ordine all’elemento soggettivo richiesto dall’art. 323 cod. pen., dovendosi tener

conto delle peculiari caratteristiche del caso di specie, nonché dell’anomala cadenza temporale che ha scandito i passaggi dell’azione della Pubblica Amministrazione con riferimento alla definizione della procedura amministrativa riguardante la concessione suppletiva, risoltasi in soli due giorni..” con conseguente annullamento con rinvio per nuovo giudizio;

con l’ordinanza oggi impugnata il giudice del rinvio, preso atto che medio tempore é intervenuta l’abrogazione del delitto di abuso d’ufficio e ritenuto che l’istanza di applicazione della misura cautelare reale era fondata solo su tale titolo di reato, ha dichiarato inammissibile l’appello del Pubblico Ministero.

Avverso detta ordinanza la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Catanzaro ha proposto ricorso per cassazione articolato in un solo motivo con cui lamenta la motivazione omessa o illogica.

Si assume invero che, contrariamente a quanto ritenuto nel provvedimento impugnato, dalla lettura completa della richiesta cautelare del Pubblico Ministero si evince il riferimento anche ai reati di cui ai capi C) e D) della contestazione.

Il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione ha depositato requisitoria scritta nella quale ha concluso per l’annullamento con rinvio dell’ordinanza impugnata.

La difesa dell’indagato ha depositato memoria difensiva con cui chiede dichiararsi l’inammissibilità o in subordine rigettarsi il ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso é infondato.

Dalla richiesta di misure cautelari avanzata dalla Procura Distrettuale al Gip del Tribunale di Catanzaro in data 7 agosto 2023 in cui si chiedeva, tra l’altro, anche il sequestro preventivo dell’area demaniale oggetto di concessione suppletiva in favore di COGNOME NOME e dell’area demaniale già oggetto di concessione demaniale in favore del medesimo, emerge per tabulas (già dalla premessa-pg. 5) che la richiesta é stata avanzata in riferimento ai fatti di cui al capo E).

Ne deriva che correttamente il Tribunale del riesame, in virtù dell’intervenuta abrogazione del reato di cui all’art. 323 cod.pen. (contestato al capo E)), ha ritenuto di non poter fondare ex officio il titolo cautelare su contestazioni non formulate dalla locale Procura.

In conclusione il ricorso va rigettato.

rigetta il ricorso.

Così deciso il 10.9.2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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