Voto agenzia entrate: la giurisdizione è ordinaria

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 20036/2024, ha risolto un conflitto di giurisdizione stabilendo che le azioni di risarcimento danni contro l’Agenzia delle Entrate per il suo voto negativo in un concordato preventivo rientrano nella competenza del giudice ordinario. La Suprema Corte ha chiarito che in tale contesto, il voto dell’Agenzia Entrate non costituisce esercizio di potere pubblico, ma un atto di natura privatistica compiuto in qualità di creditore, pertanto la controversia riguarda un diritto soggettivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 dicembre 2025 in Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Voto Agenzia Entrate: la Cassazione conferma la Giurisdizione Ordinaria

L’ordinanza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, n. 20036 del 22 luglio 2024, affronta una questione cruciale per le imprese in crisi: quale giudice è competente a decidere sulle richieste di risarcimento danni contro l’Amministrazione Finanziaria per il suo voto agenzia entrate nell’ambito di un concordato preventivo? La risposta della Suprema Corte è netta: la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.

I Fatti di Causa

Una società in liquidazione e il suo liquidatore avevano citato in giudizio l’Agenzia delle Entrate presso il Tribunale civile, chiedendo il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali. Secondo i ricorrenti, tali danni erano stati causati dalla dichiarazione di voto contrario, definita illegittima e arbitraria, espressa dall’Agenzia nell’ambito della proposta di concordato preventivo formulata dalla società. Questo voto negativo era risultato determinante per il mancato raggiungimento della maggioranza necessaria, portando successivamente alla dichiarazione di fallimento della società.

Il Tribunale civile adito, tuttavia, aveva declinato la propria giurisdizione, ritenendo che l’espressione di voto da parte dell’Agenzia costituisse un’attività discrezionale amministrativa e che la competenza spettasse quindi al giudice amministrativo. La causa veniva così riassunta dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale, il quale, a sua volta, sollevava un conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo che la controversia dovesse essere decisa dal giudice ordinario.

La Questione del Voto Agenzia Entrate e il Conflitto di Giurisdizione

Il cuore del problema risiedeva nella natura giuridica del voto agenzia entrate all’interno della procedura di concordato. Il giudice amministrativo ha sostenuto che l’Agenzia, pur essendo una pubblica amministrazione, nel momento in cui esprime il suo parere sulla proposta concordataria, agisce in veste privatistica, come un qualsiasi creditore che valuta la convenienza della proposta per la soddisfazione del proprio credito. Non vi sarebbe, in tale atto, un esercizio di potere pubblico, neppure mediato. Di conseguenza, la posizione giuridica lesa sarebbe quella di un diritto soggettivo, la cui tutela spetta al giudice ordinario, e non di un interesse legittimo, di competenza del giudice amministrativo.

La Decisione delle Sezioni Unite della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto la tesi del giudice amministrativo, risolvendo il conflitto e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ribadito il suo orientamento consolidato, secondo cui la giurisdizione si determina in base al cosiddetto “petitum sostanziale”, ovvero la reale natura della controversia e la posizione giuridica soggettiva fatta valere.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Suprema Corte si fondano su principi chiari e consolidati. In primo luogo, viene affermato che la pubblica amministrazione, quando esprime il proprio voto nel concordato preventivo, opera come qualsiasi altro creditore. La sua manifestazione di voto non rientra nel novero dei provvedimenti amministrativi, ma è un atto di gestione del credito di natura privatistica. Anche se il fine è la tutela dell’interesse pubblico al recupero del credito erariale, lo strumento utilizzato è quello previsto dal diritto comune per tutti i creditori.

La Corte ha specificato che tale voto, peraltro, non è nemmeno indispensabile se la maggioranza viene raggiunta altrimenti. Pertanto, l’azione risarcitoria intentata dalla società non contesta l’esercizio di un potere autoritativo, ma la lesione di un diritto soggettivo derivante da un comportamento (il voto contrario) tenuto dall’Agenzia in una posizione paritetica a quella degli altri creditori.

Di conseguenza, l’azione non interferisce con l’attività autoritativa della Pubblica Amministrazione e deve essere correttamente incardinata davanti al Tribunale ordinario, che è il giudice naturale dei diritti soggettivi.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un importante principio di diritto, offrendo certezza giuridica alle imprese che si trovano ad affrontare procedure di ristrutturazione del debito. Viene stabilito in modo definitivo che l’Agenzia delle Entrate, quando partecipa alle votazioni nei concordati, non gode di una posizione privilegiata derivante dalla sua natura pubblica, ma è soggetta alle stesse regole e alla stessa giurisdizione di un creditore privato. Qualsiasi presunto abuso o illegittimità nel suo comportamento dovrà essere valutato dal giudice ordinario, garantendo così una parità di trattamento tra tutti i soggetti coinvolti nella gestione della crisi d’impresa.

Quale giudice ha giurisdizione sulle richieste di risarcimento danni contro l’Agenzia delle Entrate per il suo voto in un concordato preventivo?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario, poiché l’Agenzia agisce come un creditore privato e la controversia riguarda la lesione di un diritto soggettivo.

Quando l’Agenzia delle Entrate esprime il proprio voto in un concordato, agisce come pubblica amministrazione o come creditore privato?
Secondo la Corte di Cassazione, l’Agenzia delle Entrate opera come qualsiasi altro creditore. La sua manifestazione di voto è un atto di natura privatistica e non un provvedimento amministrativo espressione di potere pubblico.

Perché il voto negativo dell’Agenzia delle Entrate non è considerato un atto amministrativo?
Non è considerato un atto amministrativo perché si inserisce in una procedura concorsuale in cui l’Agenzia partecipa per la tutela del proprio credito, in posizione paritetica con gli altri creditori, senza esercitare un potere autoritativo o discrezionale tipico della pubblica amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 20036 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 20036 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/07/2024

sul conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al n.r.g. 1151NUMERO_DOCUMENTO sollevato dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, con ordinanza n. 144/2024 depositata il 15/01/2024 nel procedimento vertente tra:

COGNOME NOME, SI.AL. RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrenti non costituiti in questa sede –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO ;

– resistente –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/05/2024 dal consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte di cassazione, in camera di consiglio, affermi che la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.

Fatti di causa

NOME COGNOME, in proprio e nella qualità di liquidatore della RAGIONE_SOCIALE, con atto di citazione, notificato il 29/10/2018 convenne in giudizio, innanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_SOCIALE, avanzando domanda, ex art. 2403 cod. civ., per il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali asseritamente cagionati agli istanti dalla illegittima e arbitraria dichiarazione di voto contrario espressa dall’RAGIONE_SOCIALE nei confronti della proposta di concordato preventivo formulata dalla società RAGIONE_SOCIALE
In particolare, l’RAGIONE_SOCIALE, chiamata a esprimere il voto sulla falcidia del proprio credito, ai sensi degli artt. 160, secondo comma, e 177, secondo comma, della legge fallimentare, aveva manifestato voto contrario, risultando così determinante ai fini del mancato raggiungimento della maggioranza stabilita dall’art.177 l . f. per l’approvazione del concordato, tant’è che il Tribunale di Sciacca, con sentenza n.10/2017 del 2/11/2017, aveva dichiarato il fallimento della Società.
L’adito Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n.1071/2019, resa all’esito dell’udienza del 13.11.2019, ritenuto che l’espressione di voto contrario costituisse attività discrezionale amministrativa a tutela dell’interesse pubblico ( al recupero del credito erariale nella misura più alta possibile ), declinava la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo, ai sensi dell’art.7 del decreto legislativo 2 luglio 2010 n.104 (C.P.A.);

dopo la regolare traslatio iudici ad opera di NOME COGNOME, in proprio e nella qualità di legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, con ordinanza n.144/2024, depositata il 15 gennaio 2024, sollevava conflitto negativo di giurisdizione ritenendo la propria giurisdizione insussistente per essere la controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario;

il Giudice amministrativo rilevava che nella specie a fronte di petitum formale di risarcimento dei danni di per se ‘muto’ quanto all’individuazione del giudice munito di giurisdizione, in ragione del fatto che il risarcimento del danno costituisce una tecnica di tutela, e non una autonoma posizione giuridica soggettivasussisteva un petitum sostanziale riconducibile alla giurisdizione del giudice ordinario perché la richiesta risarcitoria si fondava sull’asserita lesione derivante da un comportamento del l’RAGIONE_SOCIALE non riconducibile, neanche mediamente, all’esercizio del potere amministrativo con la conseguenza che i ricorrenti agivano a tutela di una posizione giuridica qualificabile in termini di diritto soggettivo. In particolare, secondo i l Giudice amministrativo, l’RAGIONE_SOCIALE, indubitabilmente pubblica amministrazione, aveva agito in veste privatistica, senza che fosse dato riscontrare un esercizio, neppure mediato, di potere pubblico, in quanto il parere reso, nell’ambito della transazione RAGIONE_SOCIALE sulla falcidiazione del proprio credito si atteggiava quale atto espresso come creditore e non come atto posto a valle dell’esercizio di un potere amministrativo;
il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art.380 bis -1 cod. proc. civ.;

g li attori del giudizio di merito, ai quali l’ordinanza per il regolamento è stata comunicata, non si sono costituiti;

l ‘Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato ha depositato mero atto di costituzione per l’RAGIONE_SOCIALE ;

il P.M., nella persona del AVV_NOTAIO, ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Ragioni della decisione

secondo il costante orientamento della Corte <<ai sensi dell'art. 386 c.p.c., la giurisdizione si determina in base all'oggetto della domanda e il significato della disposizione va inteso nel senso che il criterio in base al quale debbono essere regolati i rapporti tra le diverse giurisdizioni è quello del " petitum sostanziale", cioè dello specifico oggetto e della reale natura della controversia, da identificarsi non soltanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", costituita dal
contenuto della posizione soggettiva dedotta in giudizio e individuabile in relazione alla sostanziale protezione accordata, in astratto, dall'ordinamento alla posizione medesima, senza che a tal fine possa assumere rilievo la prospettazione dalla parte ( ex multis , Cass. civ., S.U., 10 gennaio 2023, n. 362; Cass., S.U., 30 giugno 2022 n. 20852). Il petitum sostanziale, va determinato, dunque, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione ( ex multis , Cass., Sez. U. 16 aprile 2021 n. 10105; Cass. civ., Sez. U., 7 settembre 2018, n. 21928; id. 26 giugno 2019, n. 17123);
alla luce di tali principi il conflitto va risolto, conformemente alle conclusioni del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, affermando che la controversia in esame appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario onde avrebbe dovuto proseguire innanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE;

in materia, si è già consolidato, nella giurisprudenza di questa Corte, un orientamento dal quale non vi è motivo per discostarsi e alla cui luce può ribadirsi che: <> (v. Cass. 17/12/2020 n. 28895);
le controversie relative al mancato assenso dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE alle proposte di trattamento dei crediti tributari regolate dall’art. 182 ter l.f. spettano, anche con riguardo al periodo anteriore all’entrata in vigore del d.lgs. n. 14 del 2019, alla giurisdizione ordinaria del tribunale fallimentare, considerata l’obbligatorietà di tali proposte nell’ambito RAGIONE_SOCIALE procedure nelle quali sono consentite e in ragione, altresì, del disposto degli artt. 180, 182 bis e 182 ter l.fall., nel testo modificato dal citato d.lgs. n. 14 del 2019 e dal d.l. n. 125 del 2020, da cui si evince la prevalenza, con riferimento all’istituto in esame, dell’interesse concorsuale su quello tributario, senza che assuma rilievo, invece,
la natura giuridica RAGIONE_SOCIALE obbligazioni oggetto dei menzionati crediti (Cass., Sez. Un., 25 marzo 2021 n. 8504);

l’anzidetta giurisdizione del giudice ordinario esclude pure la giurisdizione del giudice tributario (Cass., Sez. Un., 22/11/2021 n. 35954);

considerato, pertanto, alla luce dei superiori principi, che il voto dell’RAGIONE_SOCIALE non è neppure astrattamente riconducibile al novero degli atti amministrativi sicché la posizione giuridica soggettiva fatta valere dagli attori non interferisce con l’esercizio dell’attivi tà autoritativa della Pubblica Amministrazione, deve concludersi affermando che l’azione risarcitoria in esame correttamente era stata incardinata e avrebbe dovuto proseguire davanti al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE;

non vi è luogo a provvedere sulle spese per il carattere officioso del presente regolamento.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa la sentenza declinatoria del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE innanzi al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 14 maggio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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