Violazioni ZTL: come si applicano le multe multiple

Un’automobilista riceveva numerose multe per accessi in una zona a traffico limitato, convinta di possedere un permesso valido poi rivelatosi scaduto a seguito di un cambio di residenza. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 19680/2024, ha stabilito che tali violazioni ZTL, se commesse in tempi ravvicinati e riconducibili a una programmazione unitaria, devono essere considerate come un’unica infrazione reiterata e non come illeciti distinti. Di conseguenza, si applica una sola sanzione, annullando tutte le altre.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Violazioni ZTL Multiple: La Cassazione Chiarisce il Concetto di Infrazione Unitaria

Ricevere una raffica di multe per accessi ripetuti in una Zona a Traffico Limitato è un’esperienza frustrante per molti automobilisti. Spesso, alla base c’è la convinzione di essere in regola, magari a causa di un permesso scaduto o non più valido. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta proprio il tema delle violazioni ZTL multiple, stabilendo un principio fondamentale: se gli accessi sono ravvicinati e derivano da un’unica condotta, si considera una sola infrazione. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Un Permesso Scaduto e una Raffica di Multe

Una cittadina riceveva un totale di 58 verbali per aver circolato in una ZTL senza la necessaria autorizzazione. Le infrazioni erano state commesse in un periodo di circa due mesi. La donna si opponeva alle sanzioni, sostenendo di aver agito in errore incolpevole: si era trasferita da tempo in un altro comune, ma era convinta che il suo vecchio permesso da residente fosse ancora valido, anche perché la sua abitazione originaria era rimasta di sua proprietà e utilizzata dalla figlia.

Il Percorso Giudiziario: Dal Giudice di Pace alla Cassazione

In primo grado, il Giudice di Pace accoglieva parzialmente il ricorso, annullando tutti i verbali tranne uno. La decisione si basava sulla scusabilità dell’errore dell’automobilista. Il Tribunale, in secondo grado, confermava questa impostazione, rigettando l’appello del Comune. Secondo i giudici di merito, l’errore sulla validità del permesso rendeva incolpevoli le successive violazioni, che erano una mera conseguenza della condotta iniziale. Il Comune, non soddisfatto, decideva di ricorrere in Cassazione.

Le violazioni ZTL secondo la Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del Comune, ma ha corretto la motivazione giuridica dei giudici precedenti. Il punto centrale, secondo la Suprema Corte, non è la scusabilità dell’errore per tutte le violazioni, ma l’applicazione del principio di reiterazione previsto dall’art. 8-bis della legge n. 689/1981.

Secondo la Corte, le violazioni contestate non configurano un’ipotesi di concorso formale (un’unica azione che viola diverse norme), ma devono essere considerate come reiterazioni del medesimo illecito amministrativo. Questo accade quando le infrazioni sono:

1. Della stessa natura.
2. Commesse in tempi ravvicinati.
3. Riconducibili a una programmazione unitaria.

Nel caso di specie, tutti gli accessi alla ZTL derivavano dalla medesima convinzione errata di possedere un titolo valido. Di conseguenza, non si tratta di 58 illeciti distinti, ma di un’unica infrazione che si è protratta nel tempo.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha chiarito che l’errore iniziale dell’automobilista (non restituire il permesso dopo il cambio di residenza) è colpevole. Tuttavia, le violazioni successive non sono assistite da un nuovo e autonomo elemento soggettivo (colpa), ma sono una diretta conseguenza di quella prima omissione.

Applicando l’art. 8-bis della legge sulle sanzioni amministrative, la Corte afferma che “le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria“. Pertanto, la soluzione corretta non è escludere la colpa per le violazioni successive alla prima, ma considerare l’intera serie di condotte come un’unica infrazione. Questo giustifica la validità di un solo verbale e l’annullamento di tutti gli altri.

Conclusioni: Cosa Cambia per gli Automobilisti

Questa ordinanza offre un’importante tutela per i cittadini che, in buona fede, commettono una serie di violazioni ZTL identiche in un breve lasso di tempo. Il principio stabilito è chiaro: non si può essere puniti decine di volte per quello che, nella sostanza, è un unico errore protratto. La decisione conferma che il sistema sanzionatorio deve essere proporzionato e non può tradursi in una vessazione per l’automobilista. Per gli enti locali, invece, rappresenta un monito a considerare il contesto e la continuità delle condotte prima di emettere una raffica di verbali.

Più accessi non autorizzati in una ZTL in giorni diversi sono sempre considerati violazioni separate?
No. Secondo la Corte di Cassazione, se le violazioni sono commesse in tempi ravvicinati e sono riconducibili a una programmazione unitaria (ad esempio, la convinzione errata di avere un permesso valido), devono essere considerate come un’unica infrazione reiterata, sanzionabile con un solo verbale.

L’errore di un automobilista che crede di avere un permesso ZTL valido è sempre giustificabile?
Non necessariamente. La Corte distingue: l’errore iniziale, come la mancata restituzione di un permesso dopo un cambio di residenza, è considerato un comportamento colpevole. Tuttavia, le violazioni che ne conseguono non sono considerate nuove e distinte colpe, ma una prosecuzione della stessa condotta originaria.

Cosa significa “reiterazione” nel contesto delle sanzioni amministrative per violazioni ZTL?
Significa commettere più volte la stessa violazione. In base all’art. 8-bis della L. 689/1981, le violazioni successive alla prima, se commesse a breve distanza di tempo e legate da un’unica intenzione o errore, non vengono sanzionate autonomamente. Si applica la sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo, ma in questo caso la Corte ha ritenuto di dover applicare una sola sanzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 19680 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 19680 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25737/2022 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la SENTENZA del TRIBUNALE di RAGIONE_SOCIALE n. 303/2022 depositata il 07/04/2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/07/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

Con separati ricorsi, NOME COGNOME proponeva opposizione avverso 39 verbali di violazione dell’art. 7, commi 9 e 14 d.lgs. 30 aprile 1992, n, 285 (Codice della Strada, ‘CdS’), notificati in due tranches (18.09.2017 e 30.09.2017), nonché avverso ulteriori 19 verbali di violazione delle medesime norme, di nuovo notificati in due tranches (20.10.2017 e 02.11.2017), elevati dalla Polizia Municipale del Comune di Terni all’opponente per aver circolato nella zona a traffico limitato sprovvista della prescritta autorizzazione, nel periodo compreso tra l’11.07.2017 ed il 05.09.2017.
La COGNOME deduceva di essere incorsa in errore incolpevole, avendo – al momento della commissione delle diverse infrazioni – la convinzione di essere ancora titolare del permesso di circolare nella zona a traffico limitato, non avendo l’amministrazione comunale inviato alcuna comunicazione a distanza di circa due anni dal cambio di residenza dell’opponente (trasferitasi dal centro storico di Terni ad altro Comune in provincia di Siena), né avrebbe mai irrogato e notificato alcuna sanzione amministrativa prima di quelle oggetto di impugnazione.
1.1. Il Giudice di Pace di Terni, in parziale accoglimento dei ricorsi, annullava tutti i verbali tranne uno, determinando in €. 94,08 la somma da irrogare alla COGNOME quale sanzione amministrativa pecuniaria. Il giudice di prime cure riteneva sussistente l’errore giustificante l’accoglimento parziale del gravame valorizzando, per un verso, l’irrilevanza della perdita di efficacia del permesso «tipo residenti» già in possesso della ricorrente trasferitasi da Terni in altro comune alla data delle commesse violazioni; per altro verso, la
consapevolezza che la propria figlia, residente in Terni nell’abitazione ancora di proprietà della madre, fosse nelle condizioni di chiedere ed ottenere il permesso di accesso in zona a traffico limitato.

Il Comune RAGIONE_SOCIALE Terni impugnava la pronuncia del giudice di prime cure innanzi al Tribunale di Terni.

NOME COGNOME si difendeva con appello incidentale.

Il giudice del gravame, con la sentenza in epigrafe, rigettava sia l’appello principale sia quello incidentale, confermando la sentenza del giudice di prime cure, osservando che (per quel che ancora rileva in questa sede):

la questione controversa attiene alla valutazione della scusabilità dell’errore in cui sarebbe incorsa la COGNOME nel ritenersi legittimata ad accedere alla ZTL del Comune di Terni;

nel caso di specie, non sussiste alcun elemento positivo esterno idoneo ad ingenerare nell’autrice della trasgressione il convincimento della liceità della propria condotta, atteso che nessuna norma impone all’amministrazione comunale l’obbligo di dare comunicazione agli interessati della disabilitazione del permesso di transito in ZTL nel caso di decadenza accertata d’ufficio, né di scadenza del termine di validità dello stesso. Al contrario, è obbligo dei titolari dei permessi rilasciati per il transito e la sosta in ZTL comunicare agli uffici competenti il verificarsi di una delle cause legittimanti il venir meno dei requisiti e delle condizioni per il mantenimento dell’autorizzazione con restituzione del contrassegno;
-tuttavia, ai fini dell’esame della sussistenza dell’elemento soggettivo, deve ritenersi che la signora COGNOME può essere ritenuta incolpevole solo in relazione all’errore della mancata riconsegna del permesso scaduto, ovvero della mancata richiesta di rilascio di un

nuovo permesso a favore della figlia. A tale errore colpevole conseguiva la condotta e, a cascata, le violazioni contestate;

-non possono ritenersi assistite del necessario elemento soggettivo (dolo o colpa) le successive violazioni integrate dai singoli accessi alla zona a traffico limitato, atteso che esse traggono origine unicamente dalla precedente omissione e sono prive di quella coscienza e volontà di porsi in contrasto con l’ordinamento richiesta dall’art. 3 della legge n . 689/1981, come anche confermato dal fatto che dopo la notifica delle prime contravvenzioni avvenuta in data 18.09.2017 il permesso è stato rinnovato e nessun altro accesso ingiustificato si è verificato.
La predetta sentenza veniva impugnata dal Comune di Terni per la Cassazione e il ricorso affidato ad un unico motivo, illustrato da memoria.

Si difendeva NOME COGNOME depositando controricorso.

CONSIDERATO CHE:

Con l’unico motivo di ricorso si deduce violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, comma 2, legge 24 novembre 1981; dell’art. 198 d.lgs. n. 285/1992, in riferimento all’art 360 comma 1, n. 3) cod. proc. civ. Il ricorrente censura la sentenza in quanto si pone in palese contrasto, innanzitutto, con i principi espressi dalla Corte di legittimità in tema di scusabilità dell’errore di fatto sulla condotta illecita: la mera tolleranza, ovvero la mancanza di controlli, non è in alcun modo idonea a configurare la buona fede del trasgressore e ad escludere l’elemento soggettivo dell’illecito (Cass. n. 657/1999). In secondo luogo, pur avendo il giudice accertato che si tratta di una pluralità di condotte, ne ha erroneamente ed illogicamente dedotto la riconducibilità dell’aspetto colposo delle violazioni alla sola prima infrazione commessa in forza di un’improbabile unificazione delle
singole condotte. Invece, la configurazione di tali illeciti come un tutt’uno presupporrebbe il loro inquadramento nella categoria giuridica del concorso formale, tuttavia espressamente escluso per le violazioni alla disciplina in tema di zona traffico limitato ed aree pedonali dall’art. 198, comma 2, CdS.

1.1. Il motivo è infondato.

La seconda obiezione posta dal Comune di Terni riguarda -come espressamente argomentato nel mezzo di gravame -il concorso formale, effettivamente escluso dalla disposizione di legge speciale richiamata (art. 198, comma 2, CdS).

Nel caso di specie, tuttavia, non si verte nell’ambito di applicazione di detta fattispecie, in quanto le trasgressioni compiute dalla COGNOME non integrano un’ipotesi di concorso formale, il quale richiede l’unicità dell’azione (od omissione) produttiva della pluralità di violazioni ( ex multis : Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 10890 del 07/05/2018, Rv. 648176 – 01). Le violazioni, anche in tempi diversi, della medesima norma (art. 7, comma 9, CdS) relativa alla circolazione di un veicolo non avente i requisiti amministrativi richiesti dalla legge (nel caso che ci occupa: mancanza del permesso di accesso a ZTL) devono, semmai, essere considerate come un’unica infrazione in quanto reiterazioni del medesimo illecito amministrativo (reiterazione specifica), ai sensi della legge vigente ratione temporis (v. art. 8bis legge n. 689/1981; l’art. 198 -bis CdS avente analogo contenuto è entrato i vigore il 06.08.2022, dunque successivamente alla commissione delle infrazioni da parte della COGNOME), stante la sostanziale omogeneità degli illeciti perpetrati, e avuto riguardo alla natura dei fatti che le costituiscono e alle modalità della condotta.
A mente del comma 5 dell’art. 8 -bis menzionato: «Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate , ai fini della

reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati riconducibili ad una programmazione unitaria».

Si può, quindi, confermare la soluzione adottata dal giudice di seconde cure laddove ritiene valido ed efficace un unico verbale di contestazione: n on si tratta, infatti, di escludere l’elemento soggettivo del trasgressore con riferimento alle violazioni successive (il che vale a rispondere alla prima delle censure elevate dal ricorrente), quanto piuttosto -in applicazione della disposizione citata -di elidere la valutazione delle violazioni amministrative successive alla prima (Cass. n. 2965 del 16.02.2016).
I n parte qua , deve, dunque, essere disposta la correzione della sentenza impugnata, ex art. 384, ultimo comma, cod. proc. civ.

Il Collegio rigetta il ricorso, liquida le spese secondo soccombenza come da dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater D.P.R. n. 115 del 2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione rigetta il ricorso, condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, in favore del controricorrente, che liquida in €. 370,00 per compensi, oltre ad €. 100,00 per esborsi e agli accessori di legge nella misura del 15%.

Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013, stante il tenore della pronuncia, va dato atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1quater D.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di

un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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