Vincolo espropriativo: come si calcola l'indennità?

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di un Comune, confermando la decisione della Corte d’Appello sul calcolo dell’indennità di esproprio. Il caso riguardava un terreno privato destinato alla costruzione di una scuola. La Corte ha stabilito che, poiché il vincolo urbanistico era ‘lenticolare’, cioè specifico per quell’area e finalizzato all’esproprio, il valore del terreno doveva essere calcolato in base alla potenzialità edificatoria delle aree circostanti, garantendo un giusto indennizzo al proprietario. Il riferimento a valori di mercato di un caso precedente è stato ritenuto legittimo come parametro di valutazione e non come applicazione di un giudicato vincolante.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Vincolo Espropriativo e Indennità: La Cassazione Chiarisce il Calcolo del Valore

Quando un ente pubblico decide di espropriare un terreno privato per realizzare un’opera di pubblica utilità, come una scuola o una strada, una delle questioni più delicate è la determinazione del giusto indennizzo per il proprietario. La recente ordinanza della Corte di Cassazione offre un importante chiarimento su come calcolare tale valore, in particolare quando sull’area grava un vincolo espropriativo. La distinzione tra un vincolo generale e uno specifico si rivela cruciale per garantire che il sacrificio imposto al privato sia equamente compensato.

I fatti di causa

Un Comune aveva espropriato un’area di proprietà di due cittadini per la realizzazione di una palestra annessa a un asilo nido. La Corte d’Appello aveva liquidato un’ingente somma a titolo di indennità, qualificando il terreno come edificabile e basando la valutazione sui valori di mercato di un’area limitrofa, oggetto di un precedente contenzioso tra le stesse parti. Il Comune ha impugnato questa decisione davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo che il terreno dovesse essere considerato non edificabile, in quanto gli strumenti urbanistici lo destinavano specificamente a ‘edilizia scolastica’. A suo avviso, questo vincolo, essendo di natura conformativa, avrebbe dovuto ridurre drasticamente il valore dell’indennizzo.

Il nodo della questione: la natura del vincolo espropriativo

Il cuore della controversia risiede nella corretta interpretazione della natura del vincolo imposto sul terreno. La difesa del Comune si basava sull’idea che la destinazione a ‘standard urbanistico’ rendesse l’area di fatto inedificabile per un privato, e quindi di minor valore. Tuttavia, la giurisprudenza consolidata distingue due tipi di vincoli:

1. Vincoli conformativi: Sono imposizioni di carattere generale che riguardano intere zone del territorio (es. zone verdi, zone agricole). Essi definiscono la natura e l’uso di tutti i terreni in quell’area, incidendo sul loro valore intrinseco.
2. Vincoli preordinati all’esproprio (o ‘lenticolari’): Sono vincoli specifici che interessano una porzione circoscritta di territorio, funzionali alla localizzazione di una precisa opera pubblica. Questi non degradano il valore del bene, ma sono il primo passo del procedimento espropriativo.

L’analisi della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto il ricorso del Comune, confermando l’impostazione della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno ribadito che, quando il vincolo ha un carattere ‘lenticolare’, ovvero è localizzato e funzionale a una specifica opera pubblica, esso è da considerarsi preordinato all’esproprio. Di conseguenza, per la determinazione dell’indennità, si deve prescindere da tale vincolo e valutare il terreno in base alla sua potenziale edificabilità, desumendola da quella delle aree circostanti al cui servizio l’opera pubblica è concepita.

Le motivazioni

La Corte ha ritenuto che i giudici di merito avessero correttamente applicato questi principi. Il vincolo per la costruzione della scuola era stato giustamente qualificato come ‘lenticolare’ e non conformativo, poiché non riguardava un’intera zona omogenea ma una porzione specifica destinata a un’opera pubblica. Pertanto, il valore del terreno doveva essere determinato come se fosse edificabile, in linea con le proprietà vicine.
Inoltre, la Corte ha dichiarato inammissibile la doglianza del Comune riguardo all’errato riferimento a una precedente sentenza. La Corte d’Appello, infatti, non aveva applicato impropriamente il principio del ‘giudicato’, ma aveva utilizzato i valori di mercato accertati in quel precedente giudizio come mero parametro di riferimento. Questa scelta è stata ritenuta logica e ben motivata, dato che i terreni appartenevano alla stessa zona omogenea e il mercato immobiliare era rimasto stabile nel tempo, rendendo superfluo disporre una nuova consulenza tecnica.

Le conclusioni

L’ordinanza consolida un principio fondamentale a tutela del proprietario espropriato. Se la pubblica amministrazione impone un vincolo su un’area specifica per realizzare un’opera pubblica, tale vincolo non può essere usato per svalutare il bene e pagare un’indennità inferiore. Il valore del terreno deve essere calcolato considerando la sua effettiva vocazione edificatoria, desunta dal contesto urbanistico in cui è inserito. Questa decisione riafferma che il sacrificio della proprietà privata per l’interesse pubblico deve essere sempre accompagnato da un indennizzo serio, giusto ed equo, che rifletta il reale valore di mercato del bene, astraendo dalle limitazioni imposte proprio in vista dell’esproprio.

Come si calcola il valore di un terreno con un vincolo destinato a un’opera pubblica?
Se il vincolo è ‘lenticolare’ (cioè specifico e localizzato per un’opera pubblica), il suo valore deve essere determinato sulla base della potenzialità edificatoria delle aree limitrofe, come se il vincolo non esistesse. Non si deve considerare il terreno come non edificabile solo a causa della destinazione pubblica.

Qual è la differenza tra un vincolo conformativo e un vincolo espropriativo?
Un vincolo conformativo definisce l’uso di intere zone del territorio (es. zona agricola) e incide sul valore intrinseco di tutti i beni in essa. Un vincolo espropriativo, invece, è imposto su un’area specifica e circoscritta per la futura realizzazione di un’opera pubblica ed è il primo passo verso l’esproprio; non ne diminuisce il valore ai fini dell’indennizzo.

Una precedente sentenza tra le stesse parti sul valore di un terreno vicino è sempre vincolante?
No, non è automaticamente vincolante come ‘giudicato’. Tuttavia, secondo la Corte, i valori di mercato accertati in un precedente giudizio possono essere legittimamente usati come riferimento per la quantificazione dell’indennità in un caso successivo, se il giudice ritiene, con motivazione congrua, che le condizioni (zona, mercato immobiliare) siano rimaste simili e pertinenti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 304 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 304 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 08/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27032/2021 R.G. proposto da :

COMUNE DI LIZZANO (TA), rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE per procura speciale allegata al ricorso

-ricorrente-

contro

COGNOME, COGNOME, rappresentati e difesi da ll’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE per procura speciale allegata al controricorso

-controricorrenti- avverso l’ ORDINANZA della CORTE D’APPELLO di LECCE -SEZ.DIST. DI TARANTO – n. 137/2021 depositata il 02/08/2021; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con ordinanza n.137/2021, pubblicata il 2-8-2021, la Corte di Appello di Lecce -sezione distaccata di Taranto – liquidava in favore di NOME COGNOME e di NOME COGNOME l’indennità di acquisizione ex art. 42 bis T.U. espropri in €328.783,16, a titolo di danno patrimoniale, l’indennità espropriativa a titolo di danno non patrimoniale in € 32.878,32, e l’indennità per occupazione senza titolo nell ‘importo di € 438.377,60, condannando il Comune di Lizzano a versare al M.E.F. la complessiva somma di €800.040,00, oltre interessi legali compensativi decorrenti dalla scadenza di ciascuna annualità, con detrazione dell’indennità eventualmente già versata. La Corte territoriale qualificava il vincolo apposto sull’area dei privati come espropriativo, in quanto lenticolare, e liquidava, senza disporre C.T.U., le indennità sulla scorta dei valori di mercato utilizzati in un precedente giudizio svoltosi tra le stesse parti avente ad oggetto altra area limitrofa (espropriata per la realizzazione della palestra del medesimo asilo nido) avente le stesse potenzialità edificatorie, sul rilievo che il mercato immobiliare era rimasto fermo e costante.
Avverso tale ordinanza il Comune di Lizzano ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi, resistito con controricorso da NOME COGNOME e di NOME COGNOME.

Il ricorso è stato fissato per la trattazione in camera di consiglio. Le parti hanno depositato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorrente denuncia: i ) con il primo motivo la v iolazione dell’art. 111 c omma 6 Cost. e degli artt. 42 bis, comma 3, e 37 DPR 327/2001, ai sensi dell’art.360 comma 1 n. 3 c.p.c.; deduce che erroneamente la Corte di merito ha ritenuto l’area edificabile in quanto inclusa in zona omogena B, in quanto, invece, l’area aveva destinazione urbanistica ad edilizia scolastica in base agli strumenti urbanistici, anche esecutivi (PdF approvato nel 1981 e successivo

vigente PRG approvato in data 26-9-2003, in base al quale la particella per cui è causa ricadeva in zona omogenea Bb con destinazione a ‘standard urbanistico’); rileva che, da una più attenta lettura degli atti, la Corte di merito avrebbe dovuto trarre la conclusione che il vincolo era conformativo, e dunque l’area inedificabile, poiché, quando il Comune, vigente il piano di fabbricazione del 1981, avviò la procedura espropriativa con l’occupazione d’urgenza e costruì l’edificio della scuola elementare, la particella era destinata ad edilizia scolastica, e ciò sin dal 1994; rimarca , inoltre, l’errata determinazione del valore del terreno e deduce che la Corte di merito avrebbe dovuto attribuire rilevanza alla situazione urbanistica esistente alla data dell’acquisizione sanante; ii) con il secondo motivo l’omesso esame di fatto decisivo, ai sensi dell’art.360 comma 1 n. 5 c.p.c. , e la violazione dell’art. 2909 c.c. in relazione all’art 360 c omma 1 n. 5 c.p.c.; ad avviso del Comune non sussiste un giudicato vincolante, costituito dall’ordinanza della stessa Corte d’appello n.602/2013, sul rilievo della diversità di petitum e causa petendi delle questioni controverse in quel giudizio rispetto al presente.
In via pregiudiziale, in ordine all’istanza di riunione avanzata dai controricorrenti, i quali si sono costituiti depositando due identici controricorsi in quanto hanno ricevuto per due volte la notifica del stesso ricorso, va rilevato che il procedimento iscritto a ruolo dalla parte ricorrente risulta essere uno solo (R.G.27032/2021), ossia il presente, sicché non v’è luogo a provvedere sulla suddetta istanza.

I motivi, che si possono esaminare congiuntamente per la loro connessione, sono in parte infondati e in parte inammissibili.

3.1. Secondo l’orientamento di questa Corte che il Collegio condivide ‘ Mentre della condizione di inedificabilità del suolo assoggettato a procedura ablatoria, perché destinato a servizi ed attrezzature pubbliche (nella fattispecie, ad asilo nido), deve tenersi conto agli effetti valutativi per la determinazione

dell’indennità di espropriazione e per la liquidazione del danno da occupazione appropriativa, sempre che sia riconoscibile un vincolo conformativo, ovvero riguardante porzioni del territorio comunale identificate in base a criteri generali e predeterminati, riconducibili alla logica della zonizzazione, diversamente, nel caso in cui la destinazione a utilizzazione collettiva sia funzionale a porzioni circoscritte del territorio comunale – e la previsione di opera pubblica si suol dire oggetto, nella specie, di previsione “localizzativa” o “puntiforme” – la valutazione del bene deve essere inserita nel contesto territoriale i cui bisogni il previsto servizio è destinato a soddisfare, poiché si è in presenza di un vincolo preordinato a esproprio, e la valutazione dei suoli destinati alla realizzazione dell’opera pubblica deve essere riferita alla potenzialità edificatoria delle aree limitrofe, al cui servizio la destinazione pubblicistica è concepita, tenendo conto degli spazi da assegnare ad attrezzature collettive ‘ (Cass. 8218/2007). E’ stato infatti ulteriormente precisato (Cass. 20232/2016) che in via di eccezione, i suoli inseriti nella zona attrezzature pubbliche possono avere natura edificabile qualora sia accertato il carattere localizzativo (pre-espropriativo) della relativa destinazione urbanistica, sicché il suolo va valutato alla stregua della zona all’interno della quale l’opera pubblica da realizzare garantisce la prestazione del servizio pubblico (Cass., Sez. 1, n. 10343/2005), fermo restando che l’edificabilità va identificata con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area e non con gli interventi finalizzati unicamente alla realizzazione dello scopo pubblicistico, i quali, lungi dal costituire espressione dello ius aedificandi , risultino funzionali alla realizzazione stessa (Cass. 2812/2006). Occorre altresì ribadire che in tema di espropriazione per pubblica utilità, per individuare la qualità edificatoria dell’area, da effettuarsi in base agli strumenti urbanistici vigenti al momento dell’espropriazione, occorre distinguere tra vincoli conformativi ed
espropriativi, sicché ove con l’atto di pianificazione si provveda alla zonizzazione dell’intero territorio comunale, o di una sua parte, sì da incidere su di una generalità di beni, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui essi ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell’area espropriata, mentre, ove si imponga un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, il vincolo è da ritenersi preordinato all’espropriazione e da esso deve prescindersi nella stima dell’area (Cass.2019/2019; Cass. 16084/2018; Cass.207/2020 citate anche dai controricorrenti).
3.2. La Corte d’appello si è attenuta a questi principi , ha accertato, con motivazione congrua, che il vincolo era lenticolare, concernente una porzione circoscritta, e ha ritenuto sussistente il carattere localizzativo (pre-espropriativo) della relativa destinazione urbanistica, di conseguenza e coerentemente poi valutandone il valore di mercato in base alla potenzialità edificatoria delle aree limitrofe, al cui servizio la destinazione pubblicistica era concepita, tenendo conto degli spazi da assegnare ad attrezzature collettive.
3.3. E’ inammissibile la censura espressa con il primo motivo nella parte in cui del tutto genericamente si deduce che la valutazione non è stata effettuata con riferimento alla data dell’acquisizione ex 42 bis (pag.12 ricorso), poiché non è indicato nel ricorso in base a quali argomentazioni o elementi di supporto sia basata la suddetta critica.

3.4. Anche le doglianze espresse con il secondo motivo sono inammissibili. La Corte d’appello ha considerato i valori di mercato applicati in un precedente giudizio svoltosi tra le stesse parti solo come riferimento per la quantificazione delle indennità, ossia, in altre parole, ha utilizzato lo stesso parametro liquidatorio adottato nella precedente decisione, ritenendolo motivatamente pertinente e

ancora congruo, sul rilievo che i beni appartenevano alla medesima zona omogenea (area edificata Bb) e che il mercato immobiliare era rimasto fermo e costante negli anni, sulla base delle risultanze della documentazione prodotta dalle parti e indicata nell’ordinanza. Dunque, non coglie nel segno la doglianza relativa alla violazione dell’art.2909 c.c., benché in effetti la Corte di merito impropriamente richiami il precedente ‘giudicato’, poiché il complessivo percorso argomentativo dell’ordinanza impugnata sul punto è univocamente da intendersi riferito nel senso appena precisato, considerato che è stata chiaramente esplicitata l’effettuata comparazione sia della pertinenza e identità della destinazione urbanistica dei beni ablati nei due distinti giudizi, sia della persistente congruità all’attualità dei valori di mercato, sì da rendere utilizzabili, senza necessità di disporre nuova C.T.U. estimativa, anche nel successivo giudizio le risultanze istruttorie acquisite nel precedente.
Infine è impropriamente diretta a sollecitare il riesame dei fatti, oltre che del tutto generica perché priva di specifiche allegazioni e deduzioni a supporto, la censura riferita all’asserita diversità dei beni oggetto dell’altro giudizio per estensione, conformazione morfologica, destinazione urbanistica e utilizzabilità, a fronte delle puntuali argomentazioni svolte a tale riguardo dalla Corte d’appello.

In conclusione, il ricorso va complessivamente rigettato.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, ove dovuto (Cass. S.U.

23535/2019).

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite del presente giudizio, che liquida in € 15.200,00, di cui €200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, ove dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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