Vincolo conformativo: quando incide sull'indennizzo

Alcuni proprietari si sono opposti all’indennizzo di esproprio per un terreno destinato alla costruzione di una strada, contestando la validità dei vincoli urbanistici che ne riducevano il valore. La Corte di Cassazione ha chiarito la distinzione fondamentale tra un **vincolo conformativo**, che rappresenta una regola generale di zonizzazione e incide legittimamente sull’indennizzo, e un vincolo preordinato all’esproprio, che non deve essere considerato nel calcolo. La Corte ha inoltre accolto il ricorso su un punto procedurale, stabilendo che le contestazioni alla perizia tecnica erano state erroneamente ritenute tardive, e ha rinviato il caso alla Corte d’Appello per una nuova valutazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 dicembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Vincolo Conformativo e Indennizzo: La Cassazione Fa Chiarezza

L’indennizzo di esproprio è una materia complessa, al crocevia tra diritto privato e pubblico. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione offre importanti chiarimenti sulla distinzione tra vincolo conformativo e vincolo preordinato all’esproprio, un tema decisivo per la corretta valutazione dei terreni espropriati. La pronuncia analizza anche aspetti procedurali rilevanti, come la tempestività delle contestazioni alla perizia del consulente tecnico d’ufficio (CTU).

I Fatti del Caso: Esproprio e Valore del Terreno

Alcuni proprietari terrieri si sono rivolti al tribunale per opporsi alla stima dell’indennizzo offerto da un’amministrazione provinciale per l’espropriazione di una parte dei loro fondi, necessari alla realizzazione di una nuova strada. L’offerta dell’ente pubblico era basata su un valore del terreno influenzato da diversi vincoli urbanistici previsti dal Piano Regolatore Generale (PRG).

I proprietari sostenevano che tali vincoli (tra cui “fascia di rispetto stradale”, “sede stradale di progetto”) fossero preordinati all’esproprio e, pertanto, non dovessero incidere sulla determinazione del valore dei terreni, i quali, a loro dire, avevano una vocazione edificabile ben più remunerativa.

La Decisione della Corte d’Appello e il Ricorso in Cassazione

La Corte d’Appello, basandosi su una Consulenza Tecnica d’Ufficio (CTU), aveva determinato l’indennizzo riconoscendo la natura parzialmente conformativa di alcuni vincoli. Aveva inoltre dichiarato tardive le contestazioni sollevate dai proprietari contro la CTU, in quanto presentate solo nelle note conclusive.

Contro questa decisione, i proprietari hanno presentato ricorso in Cassazione, articolandolo su due motivi principali:
1. Errore procedurale: la Corte d’Appello avrebbe sbagliato a considerare tardive le contestazioni alla CTU, dato che il rito sommario applicabile al caso non prevede preclusioni rigide.
2. Errore di diritto: la Corte avrebbe erroneamente qualificato come vincolo conformativo quello che in realtà era un vincolo preordinato all’esproprio, con un’errata interpretazione degli strumenti urbanistici.

Il Vincolo Conformativo secondo la Cassazione

La Suprema Corte ha respinto il secondo motivo, cogliendo l’occasione per ribadire la consolidata distinzione tra le due tipologie di vincolo. Un vincolo è conformativo quando si inserisce nella zonizzazione dell’intero territorio comunale, incidendo su una generalità di beni e soggetti in funzione della destinazione dell’intera zona. È il caso, ad esempio, delle previsioni di grandi opere viarie che definiscono l’assetto generale del territorio. Tali vincoli contribuiscono a definire le qualità intrinseche del bene e, quindi, il suo valore ai fini dell’indennizzo.

Al contrario, un vincolo è preordinato all’esproprio quando incide su beni determinati, non per una destinazione generale di zona, ma per la localizzazione puntuale di un’opera pubblica. In questo caso, il vincolo svuota di fatto il diritto di proprietà e non deve essere considerato nella stima, altrimenti si creerebbe un paradosso per cui l’ente espropriante ridurrebbe il valore del bene con lo stesso atto che ne prelude all’acquisizione.

Nel caso di specie, la Cassazione ha ritenuto che la valutazione della Corte d’Appello, secondo cui una parte del vincolo stradale avesse natura conformativa, fosse una valutazione di merito ben motivata e non sindacabile in sede di legittimità.

La Questione Procedurale e il Vincolo Conformativo

Il primo motivo di ricorso è stato invece accolto. La Cassazione ha affermato che la Corte d’Appello ha commesso un errore nel dichiarare tardive le contestazioni alla CTU. Il procedimento di opposizione alla stima è disciplinato dal rito sommario di cognizione, che per legge esclude le preclusioni istruttorie tipiche del rito ordinario.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte ha specificato che le critiche alla CTU, se non denunciano vizi formali del procedimento, costituiscono mere argomentazioni difensive. Come tali, possono essere formulate anche in fasi avanzate del giudizio, persino nella comparsa conclusionale, purché non introducano nuovi fatti o nuove domande. L’averle dichiarate inammissibili ha costituito un vizio del procedimento.

Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza impugnata limitatamente a questo punto, rinviando la causa ad un’altra sezione della Corte d’Appello. Quest’ultima dovrà riesaminare il merito della controversia, tenendo conto delle specifiche contestazioni mosse dai proprietari alla perizia, in particolare quelle relative all’asserita inesistenza dei vincoli di elettrodotto e aeroportuale che, secondo la CTU, incidevano sul valore del terreno.

Le Conclusioni

Questa ordinanza è significativa per due ragioni. In primo luogo, consolida un principio fondamentale in materia di espropriazione: la necessità di distinguere attentamente la natura dei vincoli urbanistici. Un vincolo conformativo, derivante dalla pianificazione generale del territorio, è una caratteristica del bene che ne determina il valore. Un vincolo espropriativo, invece, è un’anticipazione dell’ablazione e va ignorato nella stima. In secondo luogo, ribadisce la flessibilità del rito sommario, chiarendo che le contestazioni tecniche alla CTU non sono soggette a rigide barriere temporali, garantendo così la pienezza del diritto di difesa delle parti.

Qual è la differenza tra un vincolo conformativo e un vincolo preordinato all’esproprio?
Un vincolo conformativo è una previsione urbanistica generale che si applica a un’ampia area e a una pluralità di immobili (es. zonizzazione), definendone le caratteristiche e influenzandone il valore. Un vincolo preordinato all’esproprio, invece, è una previsione specifica che localizza un’opera pubblica su un bene determinato, svuotandolo di contenuto economico in vista dell’espropriazione.

Un vincolo conformativo può ridurre legittimamente l’indennizzo di esproprio?
Sì. Secondo la Corte, un vincolo conformativo, come quello derivante dalla pianificazione di una grande opera viaria che interessa l’intero assetto comunale, incide sulla “generalità di beni” e contribuisce a definirne la natura e il valore. Pertanto, deve essere tenuto in considerazione nel calcolo dell’indennizzo di esproprio.

Nel rito sommario, le contestazioni a una perizia tecnica (CTU) possono essere presentate in qualsiasi momento?
Sì, entro certi limiti. La Corte ha stabilito che nel rito sommario, che non prevede preclusioni istruttorie rigide, le contestazioni critiche alla CTU sono argomentazioni difensive. Possono quindi essere sollevate anche dopo il deposito della perizia, ad esempio in udienza o nelle note conclusive, a condizione che non introducano fatti o domande nuove.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 25109 Anno 2024

RAGIONE_SOCIALE Ord. Sez. 1 Num. 25109 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/09/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 33878/2019 r.g. proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO, nonché dall’AVV_NOTAIO, giusta procura speciale in calce al ricorso, elettivamente domiciliati presso lo studio del secondo difensore, in Roma, INDIRIZZO.

-ricorrenti –

contro

Provincia di Treviso, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO

NOME COGNOME, giusta procura speciale in calce al controricorso, la quale dichiara di voler ricevere ogni comunicazione all’indirizzo di posta elettronica certificata indicato, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in R oma, INDIRIZZO.

-controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di Venezia n. 1167/2019, depositata in data 3 aprile 2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’11/7/2024 dal AVV_NOTAIO COGNOMEAVV_NOTAIO;

RILEVATO CHE:

Con ricorso ex art. 54 del d.P.R. n. 327 del 2001 ed ex art. 702bis c.p.c. depositato l’8/4/2014, i ricorrenti NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, proponevano opposizione alla stima definitiva dei beni espropriati, in relazione all’espropriazione di pubblica utilità per la realizzazione di una strada da parte della provincia di Treviso, convenendo in giudizio quest’ultima.

In particolare, agli opponenti era stata offerta la somma complessiva di euro 88.010,00, con riferimento alla particella di cui al mappale n. 458, per una superficie espropriata di mq 3270, sui complessivi mq 7580.

In relazione a mq 1568 di terreno era stata offerta la somma di euro 41,00 m², per complessivi euro 64.288,00, con destinazione urbanistica a seminativo, ZTO C1/9, «di rispetto stradale».

Con riferimento a mq 886 di terreno era stata offerta la somma di euro 15,00 al metro quadrato, per complessivi euro 13.290,00, con la destinazione urbanistica a seminativo, zona F1/3.

Con riguardo a mq 816 di terreno era stata offerta la somma di euro 12,00 m², per complessivi euro 9792,00, con la destinazione urbanistica a seminativo, «sede stradale di progetto».

Era stata poi offerta la somma di euro 640,00, per indennità essenze arboree.

A fronte di tale offerta, gli opponenti evidenziavano l’assenza di vincoli conformativi, trattandosi esclusivamente di vincoli preordinati all’esproprio, che non potevano incidere sul valore dei terreni.

L’esame della destinazione urbanistica doveva dunque riferirsi al PRG del 1993.

In particolare, dunque, i terreni dell’estensione di mq 2340, con destinazione urbanistica C1/9, erano edificabili, con un valore al metro quadrato di euro 84,00, per un valore complessivo di euro 196.560,00.

I terreni, per la estensione di mq 930, avevano destinazione a ZTO F1/3, con un valore di euro 48,00 al metro quadrato, per un ammontare complessivo di euro 44.640,00.

Doveva, dunque, muoversi dal PRG del 1993, con la variante di cui alla delibera n. 67 del 22/9/2000, con successiva variante n. 84 del 10/4/2012 ed altra variante n. 87 del 19/7/2012.

Le varianti n. 87 del 19/7/2012 e n. 84 del 10/4/2012 non avevano connotato conformativo, ma natura di vincolo preordinato all’espropriazione, sicché non se ne doveva tenere conto ai fini della determinazione del valore del terreno.

La Corte d’appello disponeva CTU, con la quale si determinava l’indennizzo espropriativo, ai sensi dell’art. 32 del d.P.R. n. 327 del 2001, nella somma complessiva di euro 92.032,00, di cui euro 67.424,00, con riferimento a mq di terreno 1568, valutati euro 43,00 al metro quadrato, euro 14.176,00 per mq 886 di terreno, valutati euro 16,00 al metro quadrato, ed infine euro 9792,00, con

riferimento a mq 816 di terreno, valutati euro 12,00 al metro quadrato.

Inoltre, veniva riconosciuto un indennizzo per il deprezzamento del terreno residuo ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. n. 327 del 2001, determinato nella somma di euro 10.095,00.

2.1 La CTU veniva depositata il 20/2/2018 e, successivamente, il 23/7/2018 il CTU provvedeva a depositare i chiarimenti, con i quali confermava la precedente valutazione.

2.2. All’udienza del 18/9/2018 i ricorrenti contestavano le risultanze della CTU, affermando «si contestano le risultanze dei chiarimenti peritali sia sotto il profilo del vincolo stradale della variante 84 poiché è meramente indicativo. Contesta il vincolo di elettrodotto per mancato calcolo dei parametri di emissione ex legge regionale Veneto n. 27/1993 e quello aereoportuale poiché i limiti di altezza del PDI, erano inferiori rispetto a quelli dettati dal vincolo».

Tali limiti erano pari a 45 metri, ben superiori a quelli del PDL di 11 metri.

2.3. Veniva fissata la discussione orale per l’udienza del 12/3/2019, con termine per note, depositate il 20/2/2019.

Nelle note, in particolare, i ricorrenti deducevano che erano «inesistenti i vincoli di ‘fascia di rispetto stradale’ – ‘distacco da elettrodotto’ – ‘di fascia di rispetto aeroportuale’ rilevati dal CTU».

Aggiungevano che «quanto alla seconda ‘distacco da elettrodotto’, sarebbe stato prudente dal CTU un sopralluogo sui luoghi di causa (mai intervenuto) piuttosto che il solo esame del solo carteggio del certificato urbanistico per derivare che: – il distacco dagli elettrodotti non va ad inficiare la potenzialità edificatoria del lotto in quanto la linea è posta a sud oltre la tangenziale nord e non di grossa portata (ciò risulta dal doc. 2 repertorio fotografico agli atti della Corte depositato dal CTP in sede di osservazioni del CTP del
6/7/2018 ai chiarimenti resi dal CTU). Dal CTU dovevano essere eseguiti dei rilievi puntuali per stabilire l’eventuale limite di rispetto ai campi elettromagnetici».

I ricorrenti, poi, precisavano «quanto al c.d. ‘vincolo dettato dalla fascia di rispetto aeroportuale’ il medesimo non determina nessun aggravio in quanto tutto il Comune è sottoposto a tale vincolo e nello stesso sono stati progettati ed edificati immobili di altezza ben più alta dei limiti imposti dalla zona C1/9. Infatti come si desume dall’art. 17 – come di tipo ‘C1’ dalle NTA di PRG approvato con DGRV n. 317 del 27/1/1993 l’altezza massima prevista per le ZTO C1/9 è di 8,50 mesi. E quindi ben al di sotto del limite di legge per costruzioni. Ma soprattutto come si evince dalla norma regolamentare precettiva di cui all’art. 35 del NTA del PRG di Mogliano Veneto che il CTU avrebbe dovuto esaminare, secondo cui il vincolo da 9) fasce di rispetto aeroportuale (NUMERO_DOCUMENTO del 6/12/2011, RAGIONE_SOCIALE) riguarda solo: 1) limitazione per la costruzione di discariche e fonti attrattive di fauna selvatica; 2) – limitazione per l’attività o costruzione di manufatti con finiture esterne riflettenti campi fotovoltaici, luci pericolose e fuorvianti, ciminiere con emissione di fumi ed antenne o apparati radioelettrici irradianti. Limitazione per l’attività o costruzione di impianti eolici; 3) limitazione per l’attività o costruzione di impianti eolici . E quindi il PPVM delle costruzioni residenziali dei Zona Territoriale Omogena C1/9 non sono inficiate dal vincolo di fascia aeroportuale come previsto dalle norme di piano generale».
La Corte d’appello di Venezia accertava che la giusta indennità spettante ai ricorrenti era quella di euro 102.127,50.

Precisava in motivazione che, per valutare la destinazione a strada pubblica, e quindi la sussistenza del vincolo conformativo o del vincolo preordinato all’espropriazione, doveva tenersi conto della giurisprudenza di legittimità (si citava Cass., n. 11236 del 2013).

La destinazione a strada pubblica non era di per sé espressione di un potere di pianificazione esercitato in via astratta e generale, ed il carattere conformativo della relativa previsione ricorreva soltanto se il PRG aveva previsto la strada nell’ambito di una destinazione delle zone del territorio con limitazioni di ordine generale ricadenti su una pluralità indistinta di beni; sussisteva invece un vincolo preordinato all’espropriazione ove ricorresse una localizzazione lenticolare della strada, incidente su specifici beni e con un rilievo all’interno e al servizio delle singole zone.
Nel caso di specie – precisava la Corte territoriale – la variante del PRG n. 87 del 19/7/2012 apponeva esclusivamente il vincolo preordinato all’esproprio a sede stradale e fascia di rispetto stradale sul fondo dei ricorrenti, «che pacificamente va considerato ininfluente a fini indennitari».

Tuttavia – chiariva il giudice dell’opposizione alla stima – il vincolo conformativo derivava dalla delibera n. 84 del 2012.

Non poteva essere accolta la richiesta dei ricorrenti di qualificare l’area secondo la destinazione residenziale ZTO C1/9 per metri quadri 2340 e ZTO F1/3 per mq 930.

Ed infatti, la variante tecnica n. 84 del 10/4/2012 «riporta le previsioni vigenti per le aree fino alla data di adozione della variante n. 87 che ha posto il vincolo preordinato all’esproprio».

Pertanto, per la Corte d’appello, in conformità con quanto accertato dal CTU, il vincolo conformativo derivava proprio dalla variante tecnica n. 84 del 2012.

La destinazione urbanistica con riferimento a metri quadri 1568 di terreno era in ZTO C1/9: Residenziale di espansione con obbligo di strumento urbanistico attuativo in fascia di rispetto stradale e sottoposti ad ulteriori vincoli (distacco dagli elettrodotti e rispetto aeroportuale).

La destinazione urbanistica di mq 886 di terreno si individuava in ZTO F1/3: attrezzatura a verde con obbligo di strumento urbanistico attuativo.

La destinazione urbanistica in relazione a mq 816 di terreno si rinveniva in sede stradale di progetto.

Pertanto, per la Corte d’appello, già nel contesto della variante n. 84 del 2012, era presente «una superficie destinata a ‘sede stradale di progetto’ che si riferisce ad un’opera diversa sia per conformazione che per dimensione rispetto a quella prevista con variante n. 87’».

Precisava la Corte territoriale che nel caso concreto non si trattava di un vincolo imposto a titolo particolare, «in quanto la destinazione a sede stradale non opera all’interno ed a servizio di una singola zona, ma concreta un vincolo inquadrabile nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui la viabilità ricade».
Infine, la Corte d’appello reputava «la tardività delle ulteriori contestazioni svolte nelle citate note conclusive, in cui viene per la prima volta lamentata l’attribuzione del valore di euro 43,00/mq al fondo di 1568 mq. Della ZTO C1/), frutto, secondo parte attrice, della considerazione da parte del CTU di alcuni vincoli, asseritamente inesistenti, in particolare di fascia di rispetto stradale, distacco

dall’elettrodotto e dal vincolo dettato dalla fascia di rispetto aeroportuale.

Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso per cassazione i ricorrenti COGNOME, affidato a due motivi, depositando anche memoria scritta.

Ha resistito con controricorso la provincia di Treviso, depositando anche memoria scritta.

CONSIDERATO CHE:

Con il primo motivo di impugnazione i ricorrenti deducono la «violazione dell’art. 3, comma 1, e dell’art. 29, comma 1, del d.lgs. 1/9/2011, n. 150, dell’art. 54 del d.P.R. n. 327 dell’8/6/2001. Violazione dell’art. 702bis e 702ter c.p.c. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c. Nullità della sentenza o del procedimento».

La Corte d’appello sarebbe incorsa in errore nell’aver ritenuto tardiva l’eccezione «asseritamente introdotta solo nelle note conclusive relativamente all’inesistenza dei vincoli sia di elettrodotto che aeroportuale sul fondo espropriato».

In realtà, il procedimento sommario di cognizione di cui all’art. 702bis c.p.c., non prevederebbe preclusioni istruttorie, tanto più nella materia dell’opposizione alla stima, in cui l’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 150 del 2011, esclude l’applicazione dei commi 2 e 3 dell’art. 702ter c.p.c.

Peraltro, la contestazione specifica in ordine alla insussistenza dei vincoli di rispetto stradale, di elettrodotto ed aeroportuale era stata dedotta nell’udienza del 18/9/2018, subito dopo il deposito dei chiarimenti da parte del CTU in data 23/7/2018.

Le contestazioni erano state soltanto specificate nelle note illustrative del 20/2/2019, in vista della discussione orale del 12/3/2019.

È evidente, dunque, l’errore della Corte d’appello che ha ritenuto tardive le eccezioni di sostanziale inesistenza dei vincoli, che invece erano state sollevate sia nell’udienza del 18/9/2018, sia nelle note del 20/2/2019, prima dell’udienza di trattazione orale del 12/3/2019.

Il motivo è fondato.

2.1. Deve muoversi dalla considerazione che il procedimento di opposizione alla stima risulta disciplinato dall’art. 29 del d.lgs. 1/9/2011, n. 150.

L’art. 3, comma 1, di tale d.lgs. dispone che «nelle controversie disciplinate dal Capo III , non si applicano i commi secondo e terzo dell’articolo 702ter del codice di procedura civile», ossia della possibilità di conversione del rito da sommario in ordinario di cognizione.

Erano sicuramente legittime e tempestive le contestazioni trascritte puntualmente nel ricorso per cassazione – sollevate dai ricorrenti, sia all’udienza del 18/9/2018, immediatamente successiva al deposito dei chiarimenti da parte del CTU (23/7/2018), sia nelle note conclusionali del 20/2/2019, depositate in vista della discussione orale fissata al 12/3/2019.

Ad ogni modo, seppure tali rilievi fossero stati mossi solo nelle note conclusionali del 20/2/2019, essi non potrebbero, comunque, ritenersi tardivi.

Persino nel rito ordinario di cognizione, nel quale il sistema delle preclusioni è più rigido, si è affermato che «le contestazioni e i rilievi critici delle parti alla consulenza tecnica d’ufficio, ove non integrino eccezione di nullità relative al suo procedimento, come tali disciplinate dagli articoli 156 e 157 c.p.c., costituiscono argomentazioni difensive, sebbene di carattere non tecnicogiuridico, che possono essere formulate per la prima volta nella

comparsa conclusionale e anche in appello, purché non introducano nuovi fatti costitutivi, modificativi o estintivi, nuove domande o eccezioni o nuove prove ma si riferiscono all’attendibilità e alla valutazione delle risultanze della CTU e siano volte a sollecitare il potere valutativo del giudice in relazione a tale mezzo istruttorio» (Cass., Sez. U., 21 febbraio 2022, n. 5624; anche Cass., sez. 3, 1 settembre 2022, n. 25823; Cass., n. 20829/2018).

Il che, a fortiori , è a dirsi per un rito certamente più celere e deformalizzato, come il rito sommario, applicabile ex artt. 29 d.lgs. 150/2011 e 54 d.P.R. 327/2001, all’opposizione alla determinazione dell’indennità di esproprio

Non v’è dubbio, allora, che il motivo di ricorso per cassazione sia fondato, con rinvio alla Corte d’appello per un rinnovato giudizio di merito.

Il giudice del rinvio dovrà, dunque, tenere conto delle specifiche contestazioni mosse dai ricorrenti alla CTU espletata a chiarimenti.

Con il secondo motivo di impugnazione i ricorrenti lamentano la «violazione dell’art. 32 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 327 e violazione dell’art. 34 del NTA in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Errato utilizzo del criterio distintivo della sistematica dei vincoli tra i limiti conformativi ed espropriativi di strada individuata nella variante di PRG come strada di progetto».

La Corte d’appello ha reputato che la variante n. 84 del 2012 del PRG del Comune di Mogliano Veneto avesse natura conformativa della proprietà privata, quale espressione del programma generale di sviluppo urbanistico.

Al contrario, per la Corte, la variante del PRG n. 87 del 19/7/2012 costituiva solo vincolo preordinato all’esproprio a sede stradale e fascia di rispetto stradale sul fondo dei ricorrenti.

In realtà, però, – a detta dei ricorrenti – la stessa variante n. 84 del 2012, che la Corte d’appello reputava di natura conformativa, conteneva «una specifica norma che riconosceva espressamente l’esistenza di un vincolo espropriativo in presenza di strade di progetto», rappresentata dall’art. n. 34 del NTA di tale variante.

Infatti, successivamente al piano regolatore del 1990 era intervenuta la variante n. 84 del 2012, che aveva riformulato interamente l’art. 34 delle NTA del PRG del Comune di Mogliano Veneto «riferito a tutte le opere viarie con una precisa ed inequivoca previsione che attribuisce rilievo dirimente alla cartografia di piano nelle individuazione della viabilità a ‘strada di progetto’ quale opera pubblica oggetto di apposizione attuale di vincolo preordinato all’esproprio».

Pertanto, in tale norma non vi era «alcuna distinzione tra opere viarie ma una precisa disciplina riferita a tutte indistintamente le opere viarie».

Sarebbe incorsa in errore, allora, la Corte d’appello – a parere dei deducenti – nell’affermare che la variante n. 84 del 2012 si riferiva ad un’opera diversa sia per conformazione che per dimensione, in quanto l’art. 34 delle NTA «prescinde da questa distinzione e costituisce immediatamente un vincolo preordinato all’esproprio su tutte indistintamente le opere viarie in una cartografia o tavole grafiche di PRG individuate come ‘strade di progetto’».

L’art. 34 suddetto individua come strade di progetto quelle «destinate alla realizzazione di nuove strade, o all’ampliamento o rettifica del tracciato di quelle esistenti; sono preordinate alla espropriazione per pubblica utilità».

13. Il motivo è infondato.

13.1. In realtà, i ricorrenti tentano di ottenere una diversa valutazione del materiale istruttorio, già congruamente valutato dal giudice d’appello, non consentita in questa sede.

Quanto ai vincoli di natura conformativa, costituisce principio consolidato di legittimità quello per cui il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, perlopiù spaziale, con un’opera pubblica (Cass., 22 dicembre 2022, n. 37574; Cass., sez. 1, 19 gennaio 2020, n. 207; Cass. 10 febbraio 2017, n. 3609).
Hanno, quindi, natura conformativa i vincoli inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale, o di parte di esso, in grado di incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle caratteristiche estrinseche o intrinseche o del rapporto perlopiù spaziale con un’opera pubblica. In tal caso, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell’area espropriata (Cass., sez. 1, 14 marzo 2023, n. 7393).
Al contrario, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4321)

e da esso deve prescindersi nella stima dell’area (Cass., sez. 1, n. 7393 del 2023, cit.). Si tratta di vincoli incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui localizzazione non può coesistere con la proprietà privata.

Deve, poi, evidenziarsi che la distinzione tra vincolo preordinato all’espropriazione e vincolo conformativo, si staglia in modo particolare in ambito di viabilità.

15.1. Particolarmente chiara, sul punto, la pronuncia di questa Corte n. 15519 del 7/12/2001, con cui si è chiarito che, premesso che il piano regolatore generale contiene di regola il programma generale di sviluppo urbanistico, e che le previsioni, necessariamente generiche, in esso contenute, sono condizionate dalle caratteristiche fisico – geografiche del territorio comunale, la destinazione di parti del territorio a determinati usi, pur preludendo ad una possibile acquisizione pubblica dei suoli necessari, resta estranea alla vicenda espropriativa, di modo che, pur non potendosi escludere, in particolari casi, che la destinazione di singole aree, in genere rimessa alle previsioni dello strumento di attuazione, sia direttamente indicata dal piano generale, l’indicazione delle opere di viabilità nel piano regolatore generale (art. 7, secondo comma, n. 1 legge 17 agosto 1942 n. 1150), pur comportando un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio interessate, con le relative conseguenze nella scelta del criterio di determinazione dell’indennità di esproprio nel sistema dell’art. 5bis legge 8 agosto 1992, n. 359, basato sulla edificabilità o meno dei suoli, non concreta un vincolo preordinato ad esproprio; a meno che tale destinazione non sia assimilabile all’indicazione delle reti stradali all’interno e a servizio delle singole zone (art. 13 legge 1150/42), di regola rimesse allo strumento di
attuazione, e come tali riconducibili a vincoli imposti a titolo particolare, a carattere espropriativo.

Infatti, i collegamenti stradali sono previsti dall’n. 1 dell’art. 7, 2º comma, della legge 17/8/42, n. 1150 (contenuto del piano generale), in base al quale «il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale. Esso deve indicare essenzialmente: 1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti».

Lo strumento di attuazione del piano generale è considerato, invece, dall’art. 13 della legge n. 1150 del 1942 (contenuto dei piani particolareggiati), a mente del quale «il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione nei quali devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona ».

Nel primo caso, allora, la previsione è per sua natura generale e risponde a scelte dettate dalla programmazione a grandi linee del territorio nelle sue direttrici di sviluppo.

Nel secondo caso, invece, si tratta di opere al servizio delle singole zone, che rientrando nel novero delle previsioni particolari, è da ritenere siano appositamente destinate all’ablazione dei suoli necessari alla loro realizzazione, e in quanto integrante altrettanti vincoli espropriativi, di esse non deve tenersi conto ai fini del calcolo dell’indennità espropriativa, risentendo tali aree della natura assegnata alla singola zona cui sono di corredo.

Successivamente si è chiarito che l’inserimento delle opere di viabilità nel piano regolatore (art. 7, 2º comma, n. 1, della legge n. 1150 del 1942), pur comportando un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio assoggettate a destinazione viaria e di rispetto, non concreta un vincolo preordinato ad esproprio, a meno che tale destinazione non sia assimilabile all’indicazione delle reti stradali

all’interno ed a servizio delle singole zone (art. 13 della legge n. 1150 del 1942), di regola rimesso allo strumento di attuazione e, come tale, riconducibile a vincoli imposti a titolo particolare, di carattere espropriativo, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare di un’opera pubblica, incidente su specifici beni (Cass., sez. 1, 25/9/2007, n. 19924; Cass. n. 7/12/2001, n. 15519; Cass., n. 11/1/2002, n. 296; anche Cass., 10/5/2013, n. 11236).

In caso, dunque, di opere di grande viabilità che interessano una parte rilevante del territorio comunale, il vincolo imposto dal PRG non può essere qualificato come preordinato all’ablazione, consistendo invece in una limitazione di ordine generale che cade su una pluralità indistinta di beni e per una finalità di interesse pubblico che trascende i singoli interessi dei proprietari delle aree, che dunque dall’esecuzione dell’opera potranno trarre un beneficio (in motivazione Cass. n. 19924 del 2007).

Nella specie, con ampia valutazione di merito, la Corte territoriale ha ritenuto che la porzione di terreno di mq 816, destinata a «strada di progetto» ha natura conformativa, in quanto «nel caso concreto non si è in presenza di un vincolo imposto a titolo particolare in quanto la destinazione a sede stradale non opera all’interno ed a servizio di una singola zona, ma concreta un vincolo inquadrabile nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui la viabilità ricade, sottende entro una nuova visione del complessivo assetto comunale in ordine all’identificazione delle zone da destinarsi alla viabilità».
La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata limitatamente al primo motivo, disatteso il secondo, con rinvio alla

Corte d’appello di Venezia, in diversa composizione, che provvederà anche alla determinazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il primo motivo di ricorso; rigetta il secondo; cassa la sentenza impugnata in ordine al motivo accolto, con rinvio alla Corte d’appello di Venezia, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’11 luglio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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