Vincolo conformativo: no indennizzo se non è esproprio

Un proprietario immobiliare ha richiesto un indennizzo per un vincolo urbanistico sul suo terreno, considerandolo di natura espropriativa. Dopo un lungo iter legale, i giudici amministrativi hanno stabilito che si trattava di un vincolo conformativo, finalizzato alla zonizzazione generale (verde pubblico) e non a una specifica espropriazione. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha confermato questa linea, stabilendo che in assenza della natura espropriativa del vincolo, non spetta alcun indennizzo. La sentenza del giudice amministrativo sulla natura del vincolo è risultata vincolante per il giudice civile, chiudendo di fatto la possibilità di ottenere un indennizzo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Vincolo Conformativo: la Cassazione Nega l’Indennizzo se non è Esproprio

L’imposizione di un vincolo urbanistico su un’area privata solleva spesso una domanda cruciale: il proprietario ha diritto a un indennizzo? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: se il vincolo è un vincolo conformativo, ovvero si limita a definire la destinazione d’uso di un’intera zona in conformità con la pianificazione territoriale, non spetta alcuna compensazione economica. Questo perché, a differenza dei vincoli espropriativi, non svuota di contenuto il diritto di proprietà.

Il caso analizzato è emblematico e chiarisce come una precedente decisione del giudice amministrativo sulla natura del vincolo possa precludere definitivamente la richiesta di indennizzo in sede civile.

I Fatti del Caso: La Lunga Battaglia per un Terreno a Verde Pubblico

La vicenda ha origine dalla richiesta di un proprietario di un terreno in una nota località balneare, il quale aveva citato in giudizio il Comune per ottenere un’indennità. A suo avviso, il vincolo a ‘verde pubblico attrezzato’ imposto sul suo immobile dagli strumenti urbanistici era di fatto un vincolo espropriativo, più volte reiterato, che ne limitava drasticamente l’utilizzo e il valore.

Il Comune si era difeso sostenendo che il vincolo avesse natura conformativa, inquadrandosi nella normale attività di pianificazione del territorio (zonizzazione). Parallelamente, la questione era già stata portata dinanzi al TAR e al Consiglio di Stato. I giudici amministrativi, dopo un’attenta analisi, avevano dato ragione al Comune, stabilendo che il vincolo non era espropriativo ma conformativo, in quanto permetteva comunque forme di utilizzo economico, seppur limitate, anche da parte di privati (ad esempio, la realizzazione di chioschi o piccole attrezzature sportive).

Nonostante le pronunce sfavorevoli in sede amministrativa, il proprietario ha proseguito la causa civile per l’indennizzo, che nel frattempo era stata sospesa. La Corte d’Appello ha rigettato la sua domanda, ritenendo che la natura conformativa del vincolo, ormai accertata con sentenza definitiva, escludesse in radice il diritto all’indennizzo.

La Decisione della Corte di Cassazione e il Vincolo Conformativo

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso del proprietario inammissibile, confermando la decisione della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno chiarito un punto processuale e sostanziale di grande importanza.

Il Giudicato Amministrativo e i suoi Effetti sul Giudizio Civile

Il ricorrente sosteneva che la decisione del giudice amministrativo non potesse influenzare il giudizio civile sull’indennizzo, poiché le due giurisdizioni hanno competenze diverse. La Cassazione ha precisato che, sebbene il giudice amministrativo non decida sull’indennizzo, nel caso specifico aveva dovuto necessariamente pronunciarsi sulla natura del vincolo per poter decidere sulla legittimità degli atti urbanistici impugnati.

Poiché il proprietario aveva basato il suo ricorso amministrativo proprio sull’asserita natura espropriativa del vincolo, la decisione su quel punto è diventata definitiva e vincolante (res judicata). Di conseguenza, il giudice civile non poteva rimettere in discussione tale qualificazione.

La Distinzione Chiave: Vincolo Conformativo vs. Espropriativo

La Corte ha ribadito la distinzione fondamentale:
– Vincolo Espropriativo: Incide su un bene specifico in vista di un’opera pubblica, svuotando il diritto di proprietà. Se scade e viene reiterato, dà diritto a un indennizzo (art. 39 T.U. Espropri).
– Vincolo Conformativo: Riguarda intere zone e ne definisce la destinazione (es. residenziale, agricola, verde), conformando il diritto di proprietà all’interesse pubblico generale. Non prevede indennizzo perché non azzera le facoltà del proprietario.

Nel caso di specie, essendo stato accertato che il vincolo era conformativo, mancava il presupposto legale per la richiesta di indennizzo.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la propria decisione sottolineando che la richiesta di indennizzo ai sensi dell’art. 39 del D.P.R. 327/2001 è strettamente legata all’esistenza di un vincolo preordinato all’esproprio o sostanzialmente espropriativo. Una volta che il giudice amministrativo, con una sentenza passata in giudicato, ha escluso tale natura e qualificato il vincolo come meramente conformativo, viene a mancare la base giuridica della pretesa indennitaria.

La Corte d’Appello, quindi, non ha errato nell’affermare che la questione era stata decisa con efficacia di giudicato. Non ha sostenuto che il giudicato coprisse l’indennizzo, ma ha correttamente dedotto la conseguenza inevitabile: se il vincolo è conformativo, l’indennizzo non è dovuto. Le sentenze amministrative avevano inoltre evidenziato che la destinazione a ‘verde attrezzato’ non implicava una totale inedificabilità, ma consentiva la realizzazione di strutture compatibili anche su iniziativa privata, confermando la natura non ablatoria del vincolo.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale nel diritto urbanistico e immobiliare: non tutti i limiti alla proprietà imposti dalla pianificazione territoriale generano un diritto a compensazione economica. La distinzione tra vincolo conformativo e vincolo espropriativo è determinante. I proprietari di immobili devono essere consapevoli che le scelte di zonizzazione generale, pur limitando le possibilità di sfruttamento del bene, sono considerate una legittima espressione del potere di governo del territorio e, come tali, non danno diritto a un indennizzo, a meno che non si traducano in un sacrificio sostanzialmente espropriativo per un singolo bene e per una finalità pubblica specifica.

Un vincolo urbanistico che destina un’area a verde pubblico dà sempre diritto a un indennizzo?
No. Secondo la Corte, un indennizzo è dovuto solo se il vincolo ha natura espropriativa, cioè è finalizzato alla realizzazione di una specifica opera pubblica e svuota di contenuto il diritto di proprietà. Se il vincolo ha natura conformativa, inserendosi nella zonizzazione generale del territorio (come la destinazione a ‘verde pubblico’ che permette comunque un limitato utilizzo privato), non è previsto alcun indennizzo.

La decisione di un giudice amministrativo sulla natura di un vincolo urbanistico è vincolante per il giudice civile che deve decidere sull’indennizzo?
Sì. La Corte ha stabilito che, se la natura del vincolo (conformativa o espropriativa) è stata oggetto specifico del contendere davanti al giudice amministrativo e decisa con sentenza definitiva, tale qualificazione diventa vincolante (passa in giudicato) anche per il giudice civile. Pertanto, il giudice civile non può rimettere in discussione quella valutazione.

Cosa distingue un vincolo conformativo da uno espropriativo secondo la sentenza?
Un vincolo è espropriativo quando incide su beni determinati, è preordinato alla localizzazione di un’opera pubblica e svuota il diritto di proprietà. Un vincolo conformativo, invece, si applica a una generalità di beni e soggetti all’interno di una determinata zona, definendone la destinazione d’uso generale (es. residenziale, verde, agricola) senza annullare del tutto le facoltà del proprietario, che può ancora realizzare iniziative compatibili con tale destinazione, anche in regime di economia di mercato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 27908 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 27908 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 29/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 12484/2021 r.g. proposto da:

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, giusta procura speciale apposta in calce al ricorso, il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni e notifiche all’indirizzo di posta elettronica certificata indicato, elettivamente domiciliato presso l’AVV_NOTAIO, in Roma, INDIRIZZO.

-ricorrente –

contro

Comune di Forte dei Marmi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, elettivamente

domiciliato in Roma, INDIRIZZO , presso e nello studio dell’AVV_NOTAIO, giusta procura speciale rilasciata su foglio separato e da intendersi allegato al controricorso

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di Firenze depositata in data 2/3/2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/10 /2024 dal AVV_NOTAIO COGNOMEAVV_NOTAIO;

RILEVATO CHE:

Con citazione del 20 marzo 2008, NOME COGNOME, quale comproprietario con la sorella NOME COGNOME e con il di lei marito NOME COGNOME, proponeva azione dinanzi alla Corte di Appello di Firenze per vedersi accertare il diritto alla corresponsione di una «indennità risarcitoria» per la asserita reiterazione di vincoli preordinati all’esproprio sui terreni di sua proprietà, nel Comune di Forte dei Marmi.

Il Comune si costituiva in giudizio ed eccepiva la carenza di giurisdizione del Giudice ordinario sulla questione se le previsioni urbanistiche del P.R.G., relative ai terreni di parte attrice, fossero da considerarsi, o meno, vincoli espropriativi, stante la natura conformativa delle stesse; sosteneva inoltre che già pendeva, dinanzi al TAR Toscana, il ricorso n. 2413/2004, con il quale il ricorrente aveva impugnato le predette previsioni.

Con ricorso r.g. 2413 del 2004, il COGNOME, proprietario di un terreno posto nel centro abitato di Forte dei Marmi a poca distanza dal mare, qualificato, a partire dal primo piano regolatore, a verde

pubblico o verde attrezzato, aveva impugnato, dinanzi al TAR Toscana, Sezione I, i seguenti atti:

in parte qua , il Piano Regolatore Generale di Forte dei Marmi costituito dal Piano Strutturale, dal Regolamento Urbanistico e dalle Norme Tecniche di Attuazione, nel testo modificato con deliberazione del Consiglio Comunale del 3 agosto 2004 n. 81 con la quale era stata respinta la sua osservazione diretta a conseguire la modifica di destinazione d’uso del terreno da verde pubblico a residenziale;

il provvedimento di diniego di concessione edilizia del Dirigente Settore Urbanistica del Comune di Forte dei Marmi in data 29 dicembre 2004 prot. NUMERO_DOCUMENTO.

Con la sentenza n. 1511 del 2012, il TAR riteneva il ricorso infondato nel merito, con riferimento a entrambi gli atti, non ravvisando sussistere un vincolo sostanzialmente di natura espropriativa, trattandosi di vincolo solo conformativo.

Avverso tale pronuncia il COGNOME proponeva appello dinanzi al Consiglio di Stato Sez. IV, articolando un unico motivo.

L’appellante ribadiva la natura del vincolo espropriativo, e non conformativo, della disposizione urbanistica e l’irragionevolezza della qualificazione della zona a verde pubblico o verde attrezzato.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5125 del 31/8/2018, rigettava il ricorso ritenendolo infondato dal momento che, «i vincoli apposti dal Comune in sede di piano regolatore generale ai fini della zonizzazione delle aree hanno natura conformativa e non espropriativa; in particolare, il vincolo di destinazione urbanistica ‘zona attrezzature di interesse pubblico’ impresso ad un’area dal piano regolatore generale non ha natura sostanzialmente espropriativa tale da comportarne la decadenza quinquennale, bensì costituisce un vincolo conformativo con validità a tempo indeterminato e senza obbligo di indennizzo in quanto le attrezzature
in questione sono realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato e non dal solo intervento pubblico» .

NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME impugnavano tale sentenza ai fini della revocazione in quanto ritenevano che la stessa fosse affetta da errore di fatto revocatorio, consistente nell’avere supposto un fatto (cioè, l’essere, il terreno, per metà giardino storico e per l’altra metà macchia mediterranea) la cui verità sarebbe incontrastabilmente esclusa in base alla classificazione del terreno ed alle sue reali condizioni.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 1417 del 26/2/2000, dichiarava inammissibile il ricorso.

In particolare, rilevava che i ricorrenti «hanno riconosciuto che il loro terreno ha le caratteristiche di un’area verde ed arborata inserita in una zona di particolare pregio ambientale, limitandosi a negare esclusivamente la qualificazione di ‘giardino storico’ e la presenza della ‘macchia mediterranea’».

Tuttavia, ad avviso del Consiglio di Stato, la decisione impugnata era stata basata, oltre che sulle caratteristiche naturali del fondo, «altresì sul dato oggettivo della destinazione impressa dallo strumento urbanistico».

Chiariva il giudice amministrativo che «fin dal 1978 (epoca, cioè, dell’approvazione del primo piano regolatore RAGIONE_SOCIALE) il terreno è sempre stato destinato ad area verde inedificabile e l’RAGIONE_SOCIALE ha rigettato le richieste volte ad ottenerne l’edificabilità».

Tra l’altro, non risultava dagli atti processuali che i ricorrenti avessero impugnato tale previsione, né i successivi atti di pianificazione: il piano strutturale del 1997, il regolamento urbanistico del 1998 e la successiva variante del 2001; quest’ultima

sostanzialmente corrispondente a quella del 2004, impugnata dinanzi al giudice amministrativo.

Il Consiglio di Stato aveva, dunque, rigettato l’appello dei ricorrenti, non sulla base della ipotizzata qualificazione giuridica di ‘giardino storico’ e della presenza della ‘macchia mediterranea ‘, ma con riferimento alla «congruità e ragionevolezza della scelta urbanistica del pianificatore RAGIONE_SOCIALE, di conservare ‘a verde’ una zona di particolare pregio ambientale posta in prossimità del mare, in modo coerente con tutti gli altri atti che hanno contribuito, nel tempo, a definire la programmazione del territorio (e cioè, il piano strutturale ed il regolamento urbanistico)».
Non sussisteva dunque, allora, l’elemento della decisività ai fini della decisione, fondata, invece, «sul ritenuto legittimo uso della discrezionalità amministrativa nell’imprimere al fondo una certa destinazione urbanistica, in base alle sue caratteristiche di pregio ambientale».

Con ordinanza del 26 gennaio 2011 la Corte di Appello di Firenze, pronunciando in grado unico nella causa promossa da parte attrice per ottenere l’indennizzo di cui all’art 39 T .U. espropri, in relazione alla reiterazione del vincolo di inedificabilità sul terreno di specie, aveva disposto la sospensione del processo fino alla definizione del giudizio instaurato dinanzi al TAR Toscana.

Il giudizio sospeso si concludeva con l’ordinanza del 02/03/2021 con la quale la Corte di Appello di Firenze rigettava la domanda avanzata dal COGNOME contro il Comune di Forte dei Marmi, con condanna alle spese di lite.

La Corte territoriale, dopo aver richiamato il contenuto delle sentenze del Consiglio di Stato n. 5125 del 31/8/2018 e n. 1417 del 2020, rimarcava che era «stato deciso con efficacia di giudicato che

i vincoli posti sul bene del COGNOME, non siano espropriativi ma conformativi e che quindi non possono dare luogo a indennizzo».

Avverso tale ordinanza il COGNOME ha proposto ricorso per Cassazione, affidato a tre motivi, depositando memoria.

12.Il Comune di Forte dei Marmi ha resistito con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

Con il primo motivo di impugnazione il ricorrente deduce «Art 360 c.p.c. nn. 1-2-3: violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 327 del 2001. artt. 9 e 39; dell’art. 2909 c.c. in relazione alla res judicata dal C.d.S. e conseguente difetto di giurisdizione».

In particolare, il ricorrente rileva che, nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, il giudicato «non si estende – diversamente da processo civile – anche ai vizi deducibili, ma solo a quelli dedotti, in relazione ai quali sia stata accertata la legittimità (o illegittimità) dell’atto amministrativo impugnato» (si cita Cass., 12/2/2021, n. 3666); e ciò in ragione della natura «impugnatoria» del rito giurisdizionale amministrativo.

Pertanto, ad avviso del COGNOME la domanda sulla quale poteva formarsi il giudicato amministrativo consisteva «esclusivamente nell’annullamento dell’atto impugnato».

Il giudicato amministrativo doveva restringersi «al dispositivo delle sentenze, ed alla specifica parte di motivazione che lo sorregge».

Al contrario, tale giudicato amministrativo non poteva attenere «alla corresponsione dell’indennità, che non era, né avrebbe potuto essere, oggetto del giudizio amministrativo».

Contrariamente a tali principi, invece, la Corte d’appello aveva erroneamente ritenuto che la questione dell’indennizzabilità «fosse

coperta dal giudicato nel precedente procedimento giurisdizionale amministrativo».

La Corte territoriale avrebbe fornito un «lettura fuorviante della motivazione del giudicato amministrativo, trasformandole un semplice ‘ obiter dictum ‘ in ‘motivazione’.

Parte ricorrente sostiene che l’ordinanza avrebbe erroneamente sancito che il giudicato amministrativo si era formato sia per quanto concerne l’annullamento dell’atto impugnato dinanzi al TAR, sia in merito alla domanda di indennizzo che, invece, non è di competenza del giudice amministrativo.

La Corte di Appello scrive che « dall’altra parte in via pregiudiziale stato deciso con efficacia di giudicato che i vincoli posti sul bene del COGNOME, non siano espropriativi ma conformativi e che quindi non possono dare luogo ad indennizzo».

Parte ricorrente sostiene che quel ‘quindi’ sia fuori luogo in quanto né il TAR né il Consiglio di Stato si sono pronunciati sull’indennizzo.

Il COGNOME COGNOME evidenzia che il rigetto del ricorso dinanzi al giudice amministrativo non ha a che fare con il vincolo conformativo ma è fondato, invece, sulla motivazione del P.R.G. e sul fatto che il vincolo avrebbe lasciato al privato un margine di utilizzabilità economica.

Dunque, a detta del ricorrente, in assenza di giudicato negativo in merito all’indennizzo, la Corte d’Appello avrebbe dovuto istruire la causa ed accogliere la domanda. Del resto, sottolinea, l’art. 39 del T.U. assegna alla Corte d’Appello, e non già alla giurisdizione amministrativa, l’accertamento della sussistenza del vincolo espropriativo o di un vincolo sostanzialmente espropriativo e se questo sia stato reiterato.

2. Con il secondo motivo di impugnazione ricorrente deduce «2) Art. 360 c.p.c., nn. 1,2 e 3: violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 e succ. modif., L. n. 1150 del 1942, art. 34, art. 2043 c.c. in relazione alla ritenuta res judicata da C.d.S., ovvero alla ritenuta competenza del Tribunale o del Giudice amministrativo; degli artt. 42.3 e 117 Cost. in relazione all’art. 1 commi 1 e 2 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali in Parigi, DATA_NASCITA».
La Corte territoriale ha statuito, in motivazione, che «deve pertanto concludersi che, atteso il rigetto per inammissibilità dell’ennesimo procedimento introdotto dal COGNOME, di revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, da un lato non sussista la giurisdizione del giudice ordinario per essere dotato di giurisdizione il giudice amministrativo (il giudice ordinario è competente solo sulla indennizzabilità di beni sottoposti a vincolo espropriativo)».

Il ricorrente sostiene che «la Corte d’Appello ha erroneamente ritenuto la competenza del giudice amministrativo a conoscere del diritto all’indennità, ritenendo il giudice ordinario competente ‘solo sulla indennizzabilità dei beni sottoposti a vincolo espropriativo’».

Come nel motivo precedente, evidenzia che il giudicato amministrativo non copre affatto la questione riguardante il diritto di indennizzo «non dedotta né tampoco deducibile (peraltro, il giudicato amministrativo non coprirebbe neppure il deducibile)».

Inoltre, afferma parte ricorrente che il meccanismo di cui all’art. 39 del D.P.R. 2001 è tipico della responsabilità da atto legittimo, distante dalle tecniche di tutela proprie della responsabilità civile da atto illegittimo, e la legittimità dell’atto è stata accertata con il giudicato amministrativo.

3. Con il terzo motivo di impugnazione il ricorrente lamenta «3) Art. 360 c.p.c. n. 3: violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327

del 2001, art. 39 e succ. modif., artt. 1988, 2043 e 2697 c.c., in relazione alla regolamentazione del Comune, che prevedeva la preordinazione all’espropriazione; degli artt. 42.3, 117 Cost. in relazione all’art. 1 commi 1 e 2 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali in Parigi, 20.03.1952».

Il COGNOME con tale doglianza sottolinea che l’art. 15 delle N.T.A. del Regolamento Urbanistico disciplina le zone ‘G’ ‘per servizi pubblici’ (l’area di cui interessa) il quale stabilisce che «tali zone sono di proprietà pubblica o preordinata all’acquisizione, anche mediante esproprio da parte del Comune o di altri Enti competenti, o attuate dai privati in regime di convenzione».

Non c’è dubbio alcuno, secondo quanto ritiene il ricorrente, circa la natura di vincolo preordinato all’esproprio o di vincolo sostanzialmente espropriativo.

L’alternativa prevista dalla normativa, in base alla quale le infrastrutture potrebbero essere attuate in regime convenzionale, sarebbe «forzata» dalla possibilità dell’esproprio e, a detta di parte ricorrente, in ogni caso di rilievo economico irrisorio. Inoltre, continua, anche la sola possibilità di espropriazione azzera il valore commerciale delle aree.

Infine, richiamando una serie di precedenti giurisprudenziali della CEDU, il COGNOME rimarca il concetto per cui l’ingiustificata incidenza sul diritto di proprietà può essere ravvisata non solo quando vi sia il trasferimento coattivo di un bene da un soggetto ad un altro, ma anche quando si accerti l’incidenza eccessiva sulle facoltà giuridiche del proprietario, in assenza di un indennizzo, indipendentemente dal nomen juris attribuito alla fattispecie (espropriativo/conformativo).

I tre motivi di impugnazione, che vanno trattati congiuntamente per strette ragioni di connessione, sono

inammissibili, in forza del giudicato proveniente dalle sentenze del giudice amministrativo.

4.1. Si premette che per questa Corte il giudizio di determinazione dell’indennità di espropriazione ha carattere unitario ed investe il diritto nella sua interezza, anche qualora il bene oggetto del procedimento ablatorio sia in comproprietà indivisa, sicché, mentre la determinazione giudiziale dell’indennità giova ai comproprietari che non abbiano proposto opposizione (non ricorrendo un’ipotesi di litisconsorzio necessario), senza che ad essi possa opporsi alcuna decadenza, nel caso in cui solo alcuni degli opponenti comproprietari abbiano coltivato il giudizio nei gradi di impugnazione, non può configurarsi la formazione frazionata del giudicato in capo ai diversi opponenti, i quali tutti devono considerarsi parti processualmente necessarie nei successivi gradi, anche se non abbiano proposto impugnazione (Cass., sez. 1, 12/6/2019, n. 15780; Cass., sez. 1, 29/12/2017, n. 31177).
Nel caso in esame, però, l’atto di citazione ex d.P.R. n. 327 del 2001 art. 39 è stato predisposto esclusivamente da NOME COGNOME, sicché non si pone alcuna questione di litisconsorzio necessario nei gradi di impugnazione, teso ad evitare la formazione frazionata del giudicato in capo ai diversi comproprietari.

4.2. Come si vedrà a breve, infatti, dalle pronunce del giudice amministrativo emerge che i terreni oggetto della controversia sono soggetti a vincoli conformativi e non a vincoli preordinati all’esproprio, con la conseguenza che non è possibile per gli stessi conseguire alcun indennizzo per la destinazione urbanistica ad essi assegnata dal Comune.

Deve, dunque, operarsi la distinzione tra potere conformativo della pubblica amministrazione, che non dà luogo ad alcun

indennizzo, e vincoli preordinati all’espropriazione, per i quali è previsto invece l’indennizzo.

Sono ormai acclarati i principi giurisprudenziali in relazione agli effetti dei vincoli preordinati all’espropriazione, in caso di reiterazione degli stessi.

Gli effetti dell’apposizione del vincolo espropriativo sono assai rilevanti, determinando l’immediata imposizione sull’immobile di un vincolo di inedificabilità assoluta, così da impedire l’eventuale modifica dello stato dei luoghi prima del compimento dell’espropriazione.

Il vincolo, prima del d.P.R. n. 327 del 2001, era talora decennale (Cass., 28 aprile 2022, n. 13390), mentre ora l’art. 9 dello stesso d.P.R. stabilisce al comma 2 che «il vincolo preordinato all’esproprio ha la durata di 5 anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera».

L’art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, prevedeva, infatti, che «le indicazioni del piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all’espropriazione o a vincoli che comportino la inedificabilità perdono efficacia qualora entro 5 anni dalla data di approvazione del piano regolatore non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati o autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati».
Tale disposizione è stata abrogata dall’art. 58 del d.P.R. n. 327 del 2001, che ne ha trasfuso parte del contenuto nell’art. 9 dello stesso d.P.R.

5.1. Sulla materia sono intervenute tre pronunce della Corte costituzionale. La prima è la sentenza n. 55 del 1968, per la quale la mancata previsione di limiti temporali di durata del vincolo faceva sì

che la situazione del bene ad esso sottoposto, comportando la privazione (di fatto) delle ordinarie fondamentali facoltà di godimento del bene, configurava un’espropriazione sostanziale, senza però che a questa corrispondesse alcun indennizzo. Pertanto, se era tollerabile il sacrificio temporalmente (e ragionevolmente) limitato, intollerabile e dunque illegittimo era invece il vincolo protratto indefinitamente, tale da equivalere ad una sostanziale espropriazione e, come tale, suscettibile di indennizzo.
Si è dichiarata dunque l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, nn. 2,3,4, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica), e dell’art. 40 della stessa legge, nella parte in cui non prevedevano un indennizzo per l’imposizione di limitazioni operanti immediatamente e a tempo indeterminato nei confronti dei diritti reali, quando le limitazioni abbiano contenuto espropriativo.

L’art. 11 della legge n. 1150 del 1942 stabiliva, infatti, che «il piano regolatore generale ha vigore a tempo indeterminato»; sicché, una volta intervenuta la pronuncia della Corte costituzionale n. 55 del 1968, il legislatore ha fissato la durata massima di cinque anni dei vincoli preordinati all’esproprio, con l’art. 2 della legge n. 1187 del 19 novembre 1968, senza però escludere la possibilità di prorogare e reiterare il vincolo scaduto.

5.2. Successivamente, è intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999, la quale ha indicato i casi cui non vi è diritto all’indennizzo. In particolare si è ritenuto che «restano al di fuori dell’ambito dell’indennizzabilità i vincoli incidenti con carattere di generalità e in modo obiettivo su intere categorie di beni – ivi compresi i vincoli ambientali – paesistici -, i vincoli derivanti da limiti non ablatori posti normalmente nella pianificazione urbanistica, i vincoli comunque estesi derivanti da destinazioni realizzabili anche attraverso l’iniziativa privata in regime di economia di mercato, i
vincoli che non superano sotto il profilo quantitativo la normale tollerabilità e i vincoli non eccedenti la durata (periodo di franchigia) ritenuta ragionevolmente sopportabile».

È stata dunque dichiarata l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli articoli 7, nn. 2, 3 e 4, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica) e 2, primo comma, della legge 19 novembre 1968, n. 1187 (modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), nella parte in cui consentivano all’RAGIONE_SOCIALE di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportassero l’inedificabilità, senza la previsione di indennizzo secondo modalità legislativamente previste.
Si è precisato che la reiterazione in via amministrativa di vincoli decaduti (preordinati all’espropriazione o con carattere sostanzialmente espropriativo), ovvero la proroga in via legislativa di una particolare durata dei vincoli stessi prevista in alcune regioni a statuto speciale, non devono essere considerati fenomeni diversi e inammissibili dal punto di vista costituzionale; tuttavia assumerebbero certamente carattere patologico quando vi fosse una indefinita reiterazione o una proroga sine die all’infinito (attraverso la reiterazione di proroghe a tempo determinato che si ripetono aggiungendosi le une alle altre), o quando il limite temporale fosse indeterminato, cioè non fosse certo, preciso e sicuro e, quindi, anche non contenuto in termini di ragionevolezza.
5.3. La terza pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 270 del 2020) ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 comma 12, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, secondo periodo, limitatamente alla parte in cui prevede che i vincoli preordinati all’espropriazione per la realizzazione, esclusivamente ad opera della pubblica amministrazione, di

attrezzature e servizi previsti dal piano dei servizi decadono qualora, entro 5 anni decorrenti dall’entrata in vigore del piano stesso, l’intervento cui sono preordinati non sia inserito, a cura dell’ente competente alla sua realizzazione, nel programma triennale delle opere pubbliche e relativo aggiornamento.

6. Quanto ai vincoli di natura conformativa, costituisce principio consolidato di legittimità quello per cui il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dai requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi, ricorrendo in particolare tale carattere ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio RAGIONE_SOCIALE o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, perlopiù spaziale, con un’opera pubblica (Cass., 22 dicembre 2022, n. 37574; Cass., sez. 1, 19 gennaio 2020, n. 207; Cass. 10 febbraio 2017, n. 3609).
Hanno, quindi, natura conformativa i vincoli inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio RAGIONE_SOCIALE, o di parte di esso, in grado di incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle caratteristiche estrinseche o intrinseche o del rapporto perlopiù spaziale con un’opera pubblica. In tal caso, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell’area espropriata (Cass., sez. 1, 14 marzo 2023, n. 7393).
Al contrario, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la

proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione (Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4321) e da esso deve prescindersi nella stima dell’area (Cass., sez. 1, n. 7393 del 2023, cit.). Si tratta di vincoli incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui localizzazione non può coesistere con la proprietà privata.

Solo i vincoli preordinati all’espropriazione danno diritto all’indennità, anche nel caso di loro reiterazione – nel caso di specie non v’è stata espropriazione- (Cass., sez. 1, 21 dicembre 2022, n. 37414).

Nella specie, la qualificazione del vincolo gravante sui terreni di proprietà del ricorrente è stata già effettuata nell’ambito del giudizio proposto dinanzi al Tar Toscana dal COGNOME nei confronti del Comune di Forte dei Marmi.

7.1. Il giudice amministrativo, con la sentenza n. 1511 del 19/5/2010 ha ritenuto la natura di vincolo conformativo gravante sui terreni di cui si discute, affermando che «la destinazione di un terreno a verde attrezzato operata dallo strumento urbanistico non può qualificarsi come vincolo espropriativo» ed aggiungendo che «nel caso di specie la destinazione a verde attrezzato con la disciplina di cui alla sottozona G2 non implica il venir meno di ogni possibilità di utilizzo del terreno da parte del proprietario poiché detta disciplina, per quanto restrittiva, consente la costruzione di un chiostro e di attrezzature per il gioco libero».
7.2. Tale sentenza è stata confermata dalla pronuncia del Consiglio di Stato n. 5125 del 31/8/2018, per cui i vincoli apposti dal Comune in sede di piano regolatore generale ai fini della zonizzazione delle aree hanno natura conformativa e non espropriativa; in particolare, il vincolo di destinazione urbanistica “zona attrezzature

di interesse pubblico” impresso ad un’area dal piano regolatore generale non ha natura sostanzialmente espropriativa tale da comportarne la decadenza quinquennale, bensì costituisce un vincolo conformativo con validità a tempo indeterminato e senza obbligo di indennizzo in quanto le attrezzature in questione (nella fattispecie verde di quartiere) sono realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato e non dal solo intervento pubblico.

In particolare, il Consiglio di Stato richiama espressamente la sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999 «che ha sancito espressamente il principio per cui non sono annoverabili tra i vincoli espropriativi quelli derivanti da scelte urbanistiche realizzabili anche attraverso l’iniziativa privata».

Ha aggiunto il Consiglio di Stato, nella pronuncia sopra richiamata, che il concetto di ‘limiti comportanti la totale in utilizzazione’ «va enucleato in base alla insuperata giurisprudenza costituzionale, in materia di cd. espropriazione di valore (sentenza 20 gennaio 1966 n. 6 e 29 maggio 1968 n. 55), che indica il criterio per discernere le ipotesi in cui l’amministrazione esercita sui beni di proprietà privata uno potere conformativo (come tale, non indennizzabile), da quelle in cui – viceversa – esercita un potere sostanzialmente ablatorio (come tale, indennizzabile)».
Pertanto, rimarca il Consiglio di Stato, che «i vincoli a verde pubblico (ma anche privato), giustificati da ragioni di tutela ambientale, sono iscritti nell’ambito dei vincoli conformativi, senza titolo di indennizzo alcuno».

7.3. Ulteriori argomenti a sostegno della natura conformativa dei vincoli apposti dal Comune sui terreni oggetto di controversia provengono dalla pronuncia del Consiglio di Stato n. 1417 del 26/2/2020 che ha rigettato la domanda di revocazione proposta, tra

gli altri, anche dalla ricorrente, sempre nei confronti del Comune di Forte dei Marmi e della provincia di Lucca, avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 5125 del 2018.

In questo caso si è chiarito che «in punto di fatto, i ricorrenti hanno riconosciuto che il loro terreno alle caratteristiche di un’area verde ed arborata inserita in una zona di particolare pregio ambientale, limitandosi a negare esclusivamente la qualificazione di ‘giardino storico’ e la presenza della ‘macchia mediterranea’».

Anche con questa ulteriore sentenza, anch’essa passata in giudicato, pronunciata fra le stesse parti del giudizio di opposizione alla stima, si è ribadito che «la decisione impugnata è stata basata, oltre che sulle caratteristiche naturali del fondo, altresì sul dato oggettivo della destinazione impressa dallo strumento urbanistico», con la precisazione che «fin dal 1978 (epoca, cioè, dell’approvazione del primo piano regolatore RAGIONE_SOCIALE) il terreno è sempre stato destinato ad area verde inedificabile e l’RAGIONE_SOCIALE ha rigettato le richieste volte ad ottenerne l’edificabilità».
Per il giudice amministrativo i ricorrenti non hanno impugnato tale previsione, e neppure i successivi atti di pianificazione, ossia il piano strutturale del 1997, il regolamento urbanistico del 1998 e la successiva variante del 2001, sostanzialmente corrispondente a quella del 2004.

Inoltre – chiosa il Consiglio di Stato – «il giudizio sulla variante impugnata, pertanto, si è risolto nel giudizio di legittimità sul rigetto dell’osservazione tesa a modificare, in senso favorevole ricorrente, una disciplina edilizio-urbanistica già consolidata», con la chiarificazione definitiva per cui «la Sezione ha rigettato l’appello dei ricorrenti, dunque, non sulla base (in senso esclusivo ed assoluto) della ipotizzata qualificazione giuridica di ‘giardino storico’ e della

presenza del ‘macchia mediterranea’, bensì della congruità e della ragionevolezza della scelta urbanistica del pianificatore RAGIONE_SOCIALE, di conservare ‘a verde’ una zona di particolare pregio ambientale, posta in prossimità del mare, in modo coerente con tutti gli altri atti che hanno contribuito, nel tempo, a definire la programmazione del territorio».

Pertanto, non v’è dubbio, che sulla questione relativa alla natura conformativa dei vincoli urbanistici gravanti sui terreni del ricorrente, si sia formato ormai il giudicato esterno derivante dalle pronunce del Consiglio di Stato sopra richiamate.

8.1. Quanto al rilievo del ricorrente in ordine alle peculiarità del giudicato amministrativo, che si limita solo al dedotto, ma non anche al deducibile, nella giurisdizione di legittimità, si osserva che effettivamente il perimetro del giudicato amministrativo si distingue da quello del giudice civile.

Invero, si è ritenuto che, nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, il giudicato non si estende – diversamente dal processo civile – anche ai vizi deducibili, ma solo a quelli dedotti, in relazione ai quali sia stata accertata la legittimità

(o illegittimità) dell’atto amministrativo impugnato; conseguentemente, la sentenza del giudice amministrativo di annullamento di un provvedimento che abbia modificato le mansioni di un dipendente pubblico, a causa di un vizio procedimentale (nella specie, la violazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, di cui all’art. 7 l. n. 241 del 1990), non può essere utilmente dedotta dinanzi al giudice ordinario ai fini della reintegrazione nel precedente profilo professionale e della ricostruzione della carriera (Cass., sez. L 12/2/2021, n. 3666).
In particolare, si è puntualizzato che, nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità del G.A., il principio civilistico,

secondo cui, ai sensi dell’art. 2909 c.c., il giudicato copre il dedotto e il deducibile, non è pienamente applicabile, dal momento che nel giudizio di impugnazione il giudicato si forma solo in relazione ai vizi dell’atto di cui è stata accertata la sussistenza (o l’insussistenza) sulla base dei motivi di censura articolati dalla parte ricorrente, restando dunque salvi da un lato, qualora il ricorso sia stato respinto, la possibilità di una nuova impugnazione del medesimo atto ovvero di un suo annullamento in autotutela da parte della stessa P.A. per vizi diversi da quelli esclusi dal giudice e dall’altro, nell’opposta ipotesi di accoglimento del ricorso e annullamento dell’atto impugnato, la potestà della stessa P.A. di rideterminarsi con il solo limite di non incorrere nei vizi già accertati in sede giudiziale (TAR Trentino-Alto Adige, Trento, 8/6/2020, n. 82; Cons. Stato, sez. IV, 1/8/2016, n. 3475; Cons. Stato, sez. IV, 19/11/2018, n. 6486; Cons. Stato, sez.II, 13/12/2019, n. 8482).
Pur non mancando, per vero, qualche pronuncia del giudice amministrativo per cui l’actio finium regundorum tra varie tipologie di giudicato non è così netta. Si è, infatti, ritenuto (Cons. Stato, sez. V, 6/11/2015, n. 5070) che l’efficacia del giudicato amministrativo impugnatorio va ricondotta nell’ambito del principio generale secondo il quale l’efficacia della pronuncia giurisdizionale è aderente ai limiti oggettivi della controversia, da identificare nella correlazione del petitum e della causa petendi in rapporto alla dedotta lesione dell’interesse vantato; il giudicato copre quindi l’azione quale è stata concretamente esercitata sul fondamento dei fatti costitutivi allegati e di tutti quei fatti che, sia perché semplici o secondari e sia perché convergenti nel costituire un unico diritto o nel produrre il medesimo effetto giuridico, debbono intendersi implicitamente inclusi nella medesima causa petendi ; inoltre il giudicato copre il dedotto e il deducibile, cioè non soltanto le questioni di fatto e diritto fatte valere
in via di azione e di eccezione e comunque esplicitamente investite dalla decisione, ma anche le questioni che, pur non dedotte in giudizio, costituiscano un presupposto logico indefettibile della decisione; il giudicato, quindi, preclude la nuova proposizione di domande definite dalla sua formazione, ma non la proposizione di domande completamente nuove, che lo assumano quale presupposto.

Tuttavia, nella specie, il giudicato si è formato sul «dedotto», in quanto il ricorrente dinanzi al Tar ha impugnato sia il piano regolatore generale del Comune di Forte dei Marmi, con cui era stata respinta l’osservazione resa dal ricorrente per conseguire la modifica di destinazione d’uso del terreno da verde pubblico a residenziale, sia il provvedimento di diniego di concessione edilizia del dirigente del settore urbanistica del Comune di Forte dei Marmi, impugnato con motivi aggiunti.

Il primo motivo di ricorso originario dinanzi al Tar è stato cesellato nel senso che «il Comune avrebbe reiterato un vincolo preordinato all’esproprio e pertanto soggetto a termine decadenza quinquennale in base a quanto statuito dall’art. 2, comma 1, legge 19 novembre 1968 n. 1187, che ha fissato entro il limite temporale del quinquennio l’efficacia delle prescrizioni dei piani regolatori generali ‘nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettando i beni stessi a vincoli preordinati all’espropriazione od a vincoli che comportino l’inedificabilità’».
Pertanto, il giudice amministrativo ha preso posizione proprio su quanto dedotto dalla ricorrente, reputando che il vincolo incidente sui terreni del COGNOME aveva natura conformativa e non espropriativa.

Non v’è stato, allora, alcun errore da parte della Corte d’appello nell’affermare che era stato «deciso con efficacia di

giudicato che i vincoli posti sul bene del COGNOME, non siano espropriativi ma conformativi e che quindi non possano dare luogo indennizzo».

Pertanto, come correttamente evidenziato dal Comune controricorrente, la Corte d’Appello non si è espressa nel senso che sull’indennizzo si fosse formato il giudicato amministrativo ma piuttosto si è limitata a dedurre la inevitabile conseguenza che, dato come presupposto definitivo che i vincoli in oggetto sono conformativi e non espropriativi, l’indennizzo non può sussistere dal momento che, l’art. 39 del T.U. espropri sancisce che l’indennità è dovuta in caso di reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo, non in presenza di vincoli conformativi.
L’originario atto di citazione del COGNOME, come sottolinea il Comune, aveva ad oggetto l’accertamento che il vincolo posto sul terreno fosse un vincolo sostanzialmente espropriativo e quindi che fosse dovuta l’indennità.

Ma, poiché su tale questione ritenuta pregiudiziale, tanto da comportare la sospensione del giudizio civile in attesa della pronuncia amministrativa, si era già espresso definitivamente il Consiglio di Stato ritenendo detti vincoli, appunto, conformativi e non espropriativi, ne consegue necessariamente che gli stessi non possono dar luogo a indennizzo.

Nella sentenza del Consiglio di Stato si afferma che la disciplina di cui alla sottozona G2 non implica il venir meno di ogni possibilità di utilizzo del terreno da parte del proprietario, in considerazione del fatto che essa consente la costruzione di attrezzature per lo svago anche ad iniziativa del privato e tale vincolo non ha natura espropriativa tale da comportare la decadenza quinquennale, bensì costituisce vincolo conformativo con validità a tempo indeterminato

e senza obbligo di indennizzo in quanto le attrezzature in questione sono realizzabili anche a iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato e non dal solo intervento pubblico.

Pertanto,, appare evidente che la previsione urbanistica oggetto del presente giudizio rientra pienamente in tal quadro disciplinato dalla Corte Costituzionale, atteso che l’art. 15 delle NTA del RU è esplicito nel ritenere che nelle aree ‘G2-verde attrezzato’ le attrezzature e i servizi pubblici di quartiere sono realizzabili sia con interventi ad iniziativa pubblica, quindi attraverso l’espropriazione delle aree, che con interventi ad iniziativa privata, con conseguente convenzionamento con l’RAGIONE_SOCIALE.
Si ribadisce che quello disposto dall’art. 15 delle NTA è un vincolo conformativo e non espropriativo, pertanto, non soggetto a decadenza e potendo, quindi, avere durata indeterminata senza bisogno di alcun indennizzo.

10. Da ultimo, si osserva che questa Corte, con ordinanza n. 6977 del 15/03/2024, ha ribadito che l’indennità prevista dall’art. 39 del d.P.R. n. 327 del 2001 non è dovuta nei casi in cui il pregiudizio dedotto in causa non sia riferibile direttamente all’insistenza e alla reiterazione di vincoli scaduti preordinati all’esproprio, che possono essere contenuti nei piani per gli insediamenti produttivi e in piani analoghi, ma sia riferibile alle limitazioni d’uso dei beni insite nelle prescrizioni conformative previste nello stesso piano o nel piano regolatore generale, comportanti limitazioni d’uso coerenti con le specifiche caratteristiche del bene, alla luce dell’art. 17, comma 1, della l. n. 1150 del 1942 che, prevedendo l’ultrattività delle disposizioni del piano scaduto disciplinanti l’edificazione, stabilisce l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona ivi stabiliti.
Neppure erronea è l’ulteriore affermazione della Corte d’appello nella parte in cui ha sottolineato che «da un lato non sussista la giurisdizione del giudice ordinario per essere dotato di giurisdizione il giudice amministrativo (il giudice ordinario è competente solo sulla indennizzabilità di beni sottoposti a vincolo espropriativo )».

Tale statuizione va letta, infatti, in senso restrittivo, nel senso che il giudice ordinario conosce delle controversie che hanno per oggetto esclusivamente la liquidazione dell’indennizzo per reiterazione di vincoli sostanzialmente espropriativi, come espressamente previsto dall’art. 39 del d.P.R. n. 327 del 2001.

Le spese del giudizio di legittimità vanno poste, per il principio della soccombenza, a carico del ricorrente si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

dichiara inammissibile ricorso.

Condanna il ricorrente a rimborsare in favore del controricorrente le spese del giudizio di legittimità, che si liquidano in complessivi euro 4.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, Iva e cpa.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1-q uater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso art. 1, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 ottobre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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