Vincolo conformativo: come si calcola l'indennizzo

La Corte di Cassazione ha annullato una decisione della Corte d’Appello che aveva calcolato un’indennità di esproprio in modo contraddittorio. La Corte territoriale aveva prima qualificato i terreni come non edificabili a causa di un vincolo conformativo per la realizzazione di una grande opera stradale, per poi liquidare un indennizzo basato su una stima per aree edificabili. La Cassazione ha ribadito che un’area soggetta a vincolo conformativo di viabilità è considerata non edificabile e l’indennizzo deve riflettere tale natura, cassando la sentenza con rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Vincolo Conformativo e Indennità di Esproprio: la Cassazione Fa Chiarezza

Quando un terreno viene espropriato per la realizzazione di un’opera pubblica, come una strada, il suo valore ai fini dell’indennizzo è una questione cruciale. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto luce su un punto fondamentale: la natura del vincolo conformativo e le sue conseguenze sulla qualificazione di un’area come edificabile o meno. Questa pronuncia chiarisce che se un’area è destinata a grande viabilità, non può essere considerata edificabile, e la sua valutazione deve tenerne conto, mettendo fine a possibili interpretazioni contraddittorie.

I Fatti del Caso: Esproprio per Pubblica Utilità

La vicenda nasce dalla richiesta di indennità di esproprio avanzata da un gruppo di proprietari terrieri nei confronti di un importante ente gestore della rete stradale nazionale. I loro terreni erano stati oggetto di un procedimento di espropriazione per la realizzazione di un’importante arteria stradale. La questione centrale del contenzioso verteva sulla corretta qualificazione urbanistica dei terreni e, di conseguenza, sul metodo di calcolo dell’indennità dovuta.

La Decisione Contraddittoria della Corte d’Appello

La Corte d’Appello, chiamata a decidere sulla questione, era giunta a una conclusione palesemente contraddittoria. Da un lato, i giudici avevano correttamente affermato che i terreni, essendo destinati dal piano urbanistico a “sedime della sede stradale” e a “strada di grande comunicazione”, erano soggetti a un vincolo conformativo. Tale vincolo, per sua natura, li rendeva non edificabili.

Dall’altro lato, però, al momento di quantificare l’indennizzo, la stessa Corte aveva disatteso le proprie premesse. Anziché basare il calcolo sul valore di un terreno non edificabile, aveva recuperato le stime di un consulente tecnico (CTU) che riconosceva alle aree un “valore comprensoriale”, tipico dei suoli con potenziale edificatorio, seppur da attuare. In pratica, la Corte ha affermato un principio (non edificabilità) ma ne ha applicato un altro (valore basato sull’edificabilità) per il calcolo finale, generando una profonda incoerenza logica e giuridica.

Il Ricorso in Cassazione e il Vincolo Conformativo

L’ente gestore della rete stradale ha impugnato la decisione dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando proprio questa insanabile contraddizione. Il motivo principale del ricorso si fondava sull’errata applicazione delle norme in materia di espropriazione e sulla differenza sostanziale tra aree edificabili e aree soggette a vincoli che ne precludono l’edificazione.

La Distinzione tra Vincoli

La Suprema Corte ha colto l’occasione per ribadire la distinzione fondamentale tra due tipi di vincoli urbanistici:
1. Vincolo preordinato all’esproprio: Ha carattere particolare, individua beni specifici da acquisire e ha una durata limitata. È il preludio a un’ablazione del bene.
2. Vincolo conformativo: Ha carattere generale, riguarda una pluralità indistinta di beni e definisce la destinazione funzionale di intere zone del territorio (es. viabilità, verde pubblico, zone agricole). Non ha una scadenza e contribuisce a definire lo statuto proprietario del bene stesso.

Nel caso di specie, la destinazione a grande viabilità rientra pienamente nella seconda categoria. Non si tratta di un vincolo espropriativo, ma di una scelta di pianificazione territoriale che qualifica l’area come intrinsecamente non edificabile per l’iniziativa privata.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha ritenuto fondati i motivi del ricorso, affermando che la decisione della Corte d’Appello era viziata da una “palese contraddizione”. I giudici di legittimità hanno chiarito che, una volta stabilita la presenza di un vincolo conformativo di viabilità, l’area deve essere necessariamente qualificata come non edificabile ai fini della determinazione dell’indennità.

Affermare che l’area non è edificabile ma poi utilizzare un criterio di stima basato sul “valore comprensoriale” (che presuppone una potenzialità edificatoria) è un errore logico e giuridico. La Corte ha sottolineato che le possibilità legali di edificazione sono escluse per tutte le zone vincolate a un utilizzo meramente pubblicistico, come la viabilità. Pertanto, è irrilevante che tali aree non ricadano in fasce di rispetto stradale o che in astratto si trovino in comparti destinati a funzioni industriali: il vincolo specifico a sede stradale prevale e ne determina la natura non edificabile.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello, in diversa composizione, affinché proceda a una nuova determinazione dell’indennità. Il nuovo giudizio dovrà basarsi sul principio inequivocabile che i terreni soggetti a vincolo conformativo per grande viabilità devono essere considerati non edificabili. Questa ordinanza rappresenta un importante punto fermo, ribadendo che la coerenza tra la qualificazione giuridica di un bene e la sua valutazione economica è un principio cardine per garantire la corretta applicazione della legge nei procedimenti di esproprio.

Quando un terreno è destinato a una grande opera stradale, è considerato edificabile ai fini dell’indennizzo?
No. Secondo la Cassazione, la destinazione a grande viabilità imposta dal piano urbanistico costituisce un vincolo conformativo. Tale vincolo qualifica l’area come non edificabile e l’indennità di esproprio deve essere calcolata di conseguenza.

Qual è la differenza tra vincolo conformativo e vincolo preordinato all’esproprio?
Il vincolo conformativo si applica a una categoria generale e indefinita di beni per finalità di pianificazione territoriale (es. viabilità principale), definendone la natura non edificabile. Il vincolo preordinato all’esproprio, invece, individua specifici beni da acquisire per un’opera pubblica localizzata ed è il passo che precede l’esproprio vero e proprio.

Può un giudice calcolare l’indennità usando un valore per aree edificabili se prima ha qualificato l’area come non edificabile?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che questo comportamento costituisce una palese contraddizione logica e giuridica. Se un’area è qualificata come non edificabile a causa di un vincolo, il calcolo dell’indennità non può basarsi su stime che presuppongono un potenziale edificatorio, come il ‘valore comprensoriale’.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 29268 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 29268 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 17795/2023 r.g. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ope legis in Roma, INDIRIZZO.

-ricorrente –

contro

COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME NOME COGNOME NOME

-intimati –

avverso la sentenza della Corte di appello di Cagliari n. 404/2023 , depositata in data 24/3/2023;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 6/11 /2024 dal AVV_NOTAIO COGNOMEAVV_NOTAIO;

RILEVATO CHE:

I ricorrenti NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, allegavano di essere proprietari di vari terreni così identificati: foglio 13, mappale 200 (NOME COGNOME, quale proprietario); foglio 13, mappale 445 ex 15, foglio 13, mappale 442 ex 16, foglio 13 mappale 447 ex 17 e foglio 13, mappale 306 ex 97 (proprietario NOME COGNOME); foglio 13, mappale 491 ex 221 (comproprietari NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME); foglio 20, mappale 1760 ex 808 (NOME COGNOME, quale comproprietari); foglio 13, mappale 722 ex 118 e foglio 31, mappale 199 (NOME COGNOME proprietari); foglio 13, mappale 99 per metri quadri 743 (proprietari NOME COGNOME e NOME COGNOME).
Essi esponevano che l’RAGIONE_SOCIALE aveva proceduto alla redazione dello stato di consistenza ed all’immissione in possesso dei terreni nelle date del 7/8/2008, 23/1/2009 e 26/1/2009, che nessuno di loro aveva comunicato all’ente l’accettazione dell’indennità provvisoria offerta, ai sensi dell’art. 22bis del d.P.R. n. 327 del 2001, trattandosi di occupazione in via di urgenza.

L’espropriazione, in relazione alle aree occupate in via di urgenza, era stata disposta con provvedimento del 12/11/2011.

La Corte d’appello di Cagliari disponeva una prima consulenza tecnica d’ufficio (CTU) affidata all’AVV_NOTAIO, il quale accertava – con

riferimento alle particelle in esproprio parziale nel foglio 13 ) che «tutte le aree suddette ricadevano in zona D sub.zona 3, comparto 10 (D.3, 10): zona di nuova urbanizzazione per funzioni industriali/artigianali ricompreso tra gli abitati di Nuraminis e Villagreca limitata tra vecchio e nuovo tracciato della SS 131, edificabile previa predisposizione di piano attuativo o di lottizzazione».

Con riguardo, poi, alle particelle in esproprio totale nel foglio 13, rilevava che la particella n. 199 del foglio 13 di mq 2200 «ricadeva in zona omogenea D sub-zona 3, comparto 7 (D.3.,7): zona di nuova urbanizzazione per funzioni industriali/artigianali».

La particella in esproprio parziale nel foglio 20, n. 808, come pure quella n. 1760, di mq 1049, «ricadevano in zona D sub-zona 7 (d.7): la zona D/ comprende le parti del territorio destinate ad insediamenti di tipo agroindustriale, ed è anch’essa edificabile previa predisposizione di piano attuativo di lottizzazione».

Riguardo alla particella in esproprio parziale nel foglio 3 si evidenziava che «ricade in zona agricola E e pertanto non dispone di natura edificatoria».

Il Consulente AVV_NOTAIO d’ufficio ( CTU), AVV_NOTAIO. COGNOME, poi, rispondeva al quesito integrativo formulato dalla Corte d’appello cui avrebbe dovuto specificare «quali tra le superfici oggetto di esproprio e/o occupazione di urgenza ricadano nel sedime stradale e nella fascia di rispetto e in quale misura, tenuto conto delle prescrizioni del PUC del Comune di Nuraminis».

Con la relazione integrativa delle 19/1/2022 il CTU chiariva che «le aree interessate dall’esproprio/occupazione non interessano in alcun modo le fasce di rispetto stradale esistenti».

2.1. La Corte d’appello, chiariva in motivazione, che doveva farsi applicazione della giurisprudenza di legittimità per cui «si configura

un vincolo preordinato all’esproprio, quando la destinazione riguardi l’indicazione delle reti stradali all’interno a servizio delle singole zone è stato così ritenuto a carattere conformativo il vincolo offerente la previsione – nello strumento urbanistico – di interventi di realizzazione della grande viabilità, mentre alle previsioni stradali di zone o comprensoriali è stata attribuita una prospettiva di segno lenticolare, come tale impositiva di vincoli espropriativi».
Pertanto, la Corte territoriale concludeva nel senso che «le aree di cui si discute debbano essere valutate come aree non edificabili, in quanto nel PUC del Comune di Nuraminis che ha provveduto alla zonizzazione dell’intero territorio dell’ente locale, essa è destinata, con vincolo che deve essere qualificato quale conformativo, a tratto di sedime della sede stradale 131 ovvero di una strada di grande comunicazione che attraversa longitudinalmente tutta la regione Sardegna da sud a nord-ovest, destinazione che essa aveva alla data dell’esproprio».
Pertanto, con riferimento alla determinazione dell’indennità di espropriazione, dovevano «essere disattese le conclusioni del AVV_NOTAIO d’ufficio AVV_NOTAIO che ha riconosciuto l’opera viaria considerandola quale intervento asservito ai comparti D.3.7. e D.3.10 (‘zona di nuova organizzazione per funzioni industriali/artigianali da attuare attraverso un piano attuativo di lottizzazione’), riconoscendo a detta area ‘il valore comprensoriale’».

2.2. La Corte d’appello, dunque, quanto alla stima delle aree in discussione («secondo la destinazione agricola») faceva propri i criteri adottati dal secondo CTU, AVV_NOTAIO, nella sua relazione del 20/6/2020, già condivisi recepiti nelle ordinanze emesse a definizione dei procedimenti citati».

Con riferimento specifico alle particelle in esproprio parziale nel foglio 13, già ricadenti in zona D sub-zona 3, comparto 10, risultate «secondo COGNOME, non interessanti in alcun modo le fasce di rispetto stradali», la Corte territoriale chiariva che «l’ausiliario, con valutazione condivisibile in quanto congruamente motivata, ha stimato il valore di mercato di tali aree in euro 30,5 m², riconoscendole ‘il valore comprensoriale’ secondo il procedimento descritto nelle pagine 15 e 16 della CTU 27/3/2019, detraendo dai valori che riguardano l’area finita i costi occorrenti per l’attuazione del comparto».
al

Pertanto, quantificava l’indennità espropriativa in euro 1447,20 per l’area n. 445 di cui al foglio 13; in euro 39.436,20, per l’area di cui al foglio 13 n. 442; in euro 52.641,90, per l’area di cui al n. 447 del foglio 13. Tutti terreni di proprietà di NOME COGNOME; computava in euro 103.474,80 l’area cui al n. 491 del foglio 13 (di proprietà di NOME COGNOME e NOME e NOME COGNOME); in euro 44.622,00 l’area di cui al n. 722 del foglio 13 (di proprietà di NOME COGNOME); in euro 22.401,45 l’area di cui n. 716 del foglio 13 (di proprietà di NOME COGNOME e NOME COGNOME).
È stato sconfessato, dunque, il valore proposto dal AVV_NOTAIO di parte dell’RAGIONE_SOCIALE il quale «ha proposto un valore pari ad euro 1,80m²».

Avverso tale ordinanza ha proposto ricorso per cassazione l’RAGIONE_SOCIALE.

Sono rimasti intimati i ricorrenti.

CONSIDERATO CHE:

Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente deduce la «violazione e falsa applicazione dell’art. 54 del d.P.R. n. 327 del 2001, con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».

La Corte territoriale ha stimato l’indennità espropriativa nella somma risultante dalla perizia dell’AVV_NOTAIO.

Tuttavia, tale perizia era stata disattesa quanto alla qualificazione delle aree espropriate (ritenute dallo stesso edificabili), ma, ciononostante, la Corte d’appello «ha finito con l’applicare alle aree in questione, in concreto qualificate come aree vincolate a viabilità, il valore di beni differentemente destinati all’edificazione».

Nel provvedimento adottato dalla Corte territoriale, a differenza di quanto ritenuto dal primo CTU, COGNOME, le aree sono state qualificate «come non edificabili» in quanto «già sottoposte a vincolo conformativo di viabilità».

Risulta allora lampante la contraddittorietà della decisione laddove, in sede di quantificazione dell’indennità, «sono state recuperate le stime della perizia per le particelle in esproprio parziale nel foglio 13, già ricadenti in zona D sub zona 3 comparto 10, risultate, secondo la relazione integrativa del AVV_NOTAIO, non ricadenti nella ‘fascia di rispetto stradale’».

Tuttavia, l’inclusione del terreno espropriato in una fascia di rispetto stradale vale a qualificarlo come non edificabile ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, trattandosi di una limitazione legale della proprietà, concretando il divieto assoluto di edificazione sancito nell’interesse pubblico, avente carattere generale «non rilevando in senso contrario che il terreno sia collocato all’interno di un piano di insediamento industriale (PIP) o di un piano di edilizia economica popolare (PPEP)» (si cita Cass., n. 14632 del 2018).
Non può dunque automaticamente ritenersi che un’area «non inclusa in una fascia di rispetto stradale sia per ciò solo edificabile ».

Su tale area, infatti, possono insistere altri vincoli. Ciò è proprio quanto accaduto per le particelle di cui trattasi, «le quali non sono edificabili perché vincolate ‘a viabilità’».

La Corte territoriale ha, invece, ritenuto che tali «aree non ricadenti nella fascia di rispetto stradale perciò solo siano esenti da vincoli».

Con il secondo motivo di impugnazione il ricorrente deduce la «violazione e falsa applicazione dell’art. 116 c.p.c., con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.; omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.».

La Corte d’appello ha dato atto che «tale stima è stata condivisa in sede di ultime note conclusive dalla difesa del ricorrente e che la difesa erariale non ha svolto alcuna osservazione in relazione alla stessa né in sede di operazioni peritali né in sede di note conclusive».

In realtà, la difesa erariale «ha espressamente contestato la stima come peraltro risulta ad un’attenta valutazione degli atti processuali In tal senso si vedano le memorie svolte dalla difesa erariale innanzi alla Corte d’appello (memoria del 16 maggio, pag. 3), con le quali sono state fermamente contestate, la destinazione urbanistica (Zona D), e di conseguenza anche il valore di mercato attribuito dal CTU a tali aree».

Da ultimo, in data 8/4/2022, è stata depositata l’ordinanza 11/3/2021, resa in causa collegata, relativa ad altri mappali espropriati per gli stessi lavori, da cui emerge che «l’indennizzo è determinato in coerenza con la destinazione dei mappali a viabilità».

I motivi primo e secondo, che vanno trattati congiuntamente per strette ragioni di connessione, sono fondati.

3.1. Effettivamente, la Corte d’appello ha con chiarezza affermato l’esistenza di un vincolo conformativo esistente sulle aree espropriate in ragione di opere di grande viabilità.

Si legge, infatti, nell’ordinanza impugnata che «venendo ad esaminare la fattispecie in esame non può revocarsi in dubbio che le aree di cui si discute debbano essere valutate come aree non edificabili, in quanto nel PUC del Comune di Nuraminis che ha provveduto alla zonizzazione dell’intero territorio dell’ente locale, essa è stata destinata con vincolo che deve essere qualificato quale conformativo, a tratto di sedime della strada statale 131 ovvero di una strada di grande comunicazione che attraversa longitudinalmente tutta la regione Sardegna da sud a nord-ovest, destinazione che essa aveva alla data dell’esproprio».
La Corte d’appello ha precisato che «in altre parole il vincolo di destinazione urbanistica posta dal piano regolatore che ha impresso all’area la specifica destinazione correlata all’opera pubblica da realizzarsi (Cass., n. 28177/2019; 16084/2018) non può essere qualificato quale vincolo di natura espropriativa, non facendosi questione della viabilità interna ad una singola zona, ma quale vincolo conformativo volto ad individuare nell’intero territorio comunale le zone su cui allocare le opere pubbliche relative al tronco compreso tra il Km. 23,885 del Km. 32,412 della primaria via di comunicazione della regione ed interessanti pertanto una pluralità indifferenziata di proprietà esistenti nell’ambito di ciascuna di esse».
La Corte d’appello, dunque, si uniforma alla consolidata giurisprudenza di legittimità in materia di vincoli di asservimento in presenza di strade di grande viabilità.

4.1. Deve evidenziarsi che la distinzione tra vincolo preordinato all’espropriazione e vincolo conformativo, si staglia in modo particolare in ambito di viabilità.

4.2. Particolarmente chiara, sul punto, la pronuncia di questa Corte n. 15519 del 7/12/2001, con cui si è chiarito che, premesso che il piano regolatore generale contiene di regola il programma generale di sviluppo urbanistico, e che le previsioni, necessariamente generiche, in esso contenute, sono condizionate dalle caratteristiche fisico – geografiche del territorio comunale, la destinazione di parti del territorio a determinati usi, pur preludendo ad una possibile acquisizione pubblica dei suoli necessari, resta estranea alla vicenda espropriativa, di modo che, pur non potendosi escludere, in particolari casi, che la destinazione di singole aree, in genere rimessa alle previsioni dello strumento di attuazione, sia direttamente indicata dal piano generale, l’indicazione delle opere di viabilità nel piano regolatore generale (art. 7, secondo comma, n. 1 legge 17 agosto 1942 n. 1150), pur comportando un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio interessate, con le relative conseguenze nella scelta del criterio di determinazione dell’indennità di esproprio nel sistema dell’art. 5bis legge 8 agosto 1992, n. 359, basato sulla edificabilità o meno dei suoli, non concreta un vincolo preordinato ad esproprio; a meno che tale destinazione non sia assimilabile all’indicazione delle reti stradali all’interno e a servizio delle singole zone (art. 13 legge 1150/42), di regola rimesse allo strumento di attuazione, e come tali riconducibili a vincoli imposti a titolo particolare, a carattere espropriativo.
Infatti, i collegamenti stradali sono previsti dal n. 1 dell’art. 7, 2º comma, della legge 17/8/1942, n. 1150 (contenuto del piano generale), in base al quale «il piano regolatore generale deve considerare la totalità del territorio comunale. Esso deve indicare essenzialmente: 1) la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti».

Lo strumento di attuazione del piano generale è considerato, invece, dall’art. 13 della legge n. 1150 del 1942 (contenuto dei piani particolareggiati), a mentre del quale «il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione nei quali devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona ».

Nel primo caso, allora, la previsione è per sua natura generale e risponde a scelte dettate dalla programmazione a grandi linee del territorio nelle sue direttrici di sviluppo.

Nel secondo caso, invece, si tratta di opere al servizio delle singole zone, che rientrando nel novero delle previsioni particolari, è da ritenere siano appositamente destinate all’ablazione dei suoli necessari alla loro realizzazione, e in quanto integrante altrettanti vincoli espropriativi, di esse non deve tenersi conto ai fini del calcolo dell’indennità espropriativa, risentendo tali aree della natura assegnata alla singola zona cui sono di corredo.

Successivamente si è chiarito che l’inserimento delle opere di viabilità nel piano regolatore (art. 7, 2º comma, n. 1, della legge n. 1150 del 1942), pur comportando un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio assoggettate a destinazione viaria e di rispetto, non concreta un vincolo preordinato ad esproprio, a meno che tale destinazione non sia assimilabile all’indicazione delle reti stradali all’interno ed a servizio delle singole zone (art. 13 della legge n. 1150 del 1942), di regola rimesso allo strumento di attuazione e, come tale, riconducibile a vincoli imposti a titolo particolare, di carattere espropriativo, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare di un’opera pubblica, incidente su specifici beni (Cass., sez. 1, 25/9/2007, n. 19924; Cass. n. 7/12/2001, n. 15519; Cass., n. 11/1/2002, n. 296; anche Cass., 10/5/2013, n. 11236).
In caso, dunque, di opere di grande viabilità che interessano una parte rilevante del territorio comunale, il vincolo imposto dal PRG non può essere qualificato come preordinato all’ablazione, consistendo invece in una limitazione di ordine generale che cade su una pluralità indistinta di beni e per una finalità di interesse pubblico che trascende i singoli interessi dei proprietari delle aree, che dunque dall’esecuzione dell’opera potranno trarre un beneficio (in motivazione Cass. n. 19924 del 2007).

Nella specie, con ampia valutazione di merito, la Corte territoriale ha ritenuto che le aree sono sottoposte ad un vincolo di natura conformativa, in quanto volto ad individuare nell’intero territorio comunale le zone su cui allocare le opere pubbliche relative al tronco «della primaria via di comunicazione della Regione ed interessanti pertanto una pluralità indifferenziata di proprietà esistenti nell’ambito di ciascuna di esse».

Va dunque applicata la giurisprudenza di legittimità per cui, ai fini della determinazione del pregiudizio per la perdita del godimento di aree occupate dalla P.A. in forza di un provvedimento legalmente dato, assume valore decisivo la suddivisione tra aree agricole (cui sono equiparate quelle non classificabili come edificatorie) ed aree edificabili; tra queste ultime, da individuarsi in base alle possibilità legali ed effettive di edificazione, non rientrano le zone concretamente vincolate ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità, ecc.), in quanto gravate da un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte le forme di trasformazione del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, quale estrinsecazione dello ius aedificandi connesso con il diritto di proprietà ovvero con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area (Cass., Sez.U., 19 del 2020, n. 7454).
Si è chiarito, dunque, che le possibilità legali di edificazioni vanno escluse tutte le volte in cui, per lo strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità), in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, da intendere come estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di proprietà, ovvero con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area (Cass., Sez.U., n. 74 5/4/2020).
Con la conseguenza che ove una zona sia stata concretamente destinato ad un utilizzo meramente pubblicistico (tra cui rientra la viabilità) la classificazione apporta un vincolo che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, come tali soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia, con la conseguenza che l’area va qualificata come non edificabile, restando irrilevante la circostanza che la destinazione richieda la realizzazione di strutture finalizzate unicamente alla realizzazione dello scopo pubblicistico (Cass., Sez. U., n 7454 del 2020).
Del resto, si è affermato (Cass., sez. 1, 6/6/2018, n. 1472) che, in tema di espropriazione per pubblica utilità, l’inclusione del terreno espropriato in una fascia di rispetto stradale vale a qualificarlo come non edificabile, ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, trattandosi di una limitazione legale della proprietà, avente carattere generale, in quanto concernente, sotto il profilo soggettivo, tutti i cittadini proprietari di determinati beni che si trovino nella medesima situazione e, sotto il profilo oggettivo, beni immobili individuati “a priori” per categoria derivante dalla loro
posizione o localizzazione rispetto a un’opera pubblica stradale o ferroviaria, non rilevando in senso contrario che il terreno sia collocato all’interno di un piano di insediamento industriale (P.I.P.) o di un piano di edilizia economica e popolare (P.E.E.P.).

La Corte d’appello, dunque, dapprima ha ritenuto che le aree non fossero edificabili, ma poi ha applicato un valore relativo alla possibile edificabilità delle stesse, con il riconoscimento a tali aree del «valore comprensoriale».

Eppure, la Corte territoriale ha affermato che dovevano «essere disattese le conclusioni del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO d’ufficio AVV_NOTAIO che ha riconosciuto l’opera viaria considerando la quale intervento asservito ai comparti D. 3.7 e D. 3. 10 (‘zona di nuova organizzazione per funzioni industriali/artigianali da attuare attraverso un piano attuativo di lottizzazione’), riconoscendo a detta area ‘il valore comprensoriale’».

Insomma, il «valore comprensoriale», dapprima escluso, dalla Corte d’appello, in modo espresso, disattendendo le conclusioni del primo CTU, risulta poi recuperato dalla stessa Corte, in modo contraddittorio, quando effettua la stima dei beni, affermando che «l’ausiliario, con valutazione condivisibile in quanto congruamente motivata, stimato il valore di mercato di tali aree in euro 30,15 mq, riconoscendole ‘il valore comprensoriale’».

È evidente che le due affermazioni stridono fra loro.

La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, con rinvio alla Corte d’appello di Cagliari, in diversa composizione, che provvederà anche sulla determinazione delle spese del giudizio di legittimità.

accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello di Cagliari, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulla determinazione delle spese di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 6 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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