Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 7326 Anno 2024
Civile Ord. Sez. U Num. 7326 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 19/03/2024
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 28339/2022 R.G. proposto da:
COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, RAGIONE_SOCIALE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE);
–
ricorrenti –
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del Dirigente pro tempore del Settore RAGIONE_SOCIALE Territorio, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che l a rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE);
–
contro
ricorrente –
nonché
RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco e RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente legale rappresentate pro tempore, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE);
–
contro
ricorrenti –
nonché
RAGIONE_SOCIALE REGIONE RAGIONE_SOCIALE, AUTORITÀ DI BACINO DISTRETTALE FIUME PO;
–
intimati –
avverso SENTENZA di TRIB.SUP. RAGIONE_SOCIALEE ACQUE PUBBLICHE n. 143/2022 depositata il 11/07/2022.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/12/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.
RITENUTO CHE
Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE propose, in data 27 maggio 2014, istanza di derivazione ad uso idroelettrico dal torrente Sorba, locINDIRIZZO, per una portata massima di l/s 1.400 e media di l/s 375, presentando, a giustificazione RAGIONE_SOCIALE richiesta, il documento di strategicità.
In particolare, a seguito dell’apposita conferenza di servizi su tale documento e di altre vicissitudini amministrative, qui non rilevanti, intervenne la DGR n. 262159 del 16 novembre 2015, con la quale la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE riconobbe al progetto comunale una valenza strategica, ai sensi dell’art. 23 del PTA (Piano Tutela Acque) RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, che prevede il divieto di realizzare opere e interventi incidenti sulla qualità e quantità delle risorse idriche, con la sola esclusione dei progetti, appunto, ritenuti di valenza strategica, e con salvezza degli ulteriori assensi sull’opera, compresa l’eventuale VIA.
NOME COGNOME e NOME e NOME COGNOME, nonché la RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, impugnarono il provvedimento RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE innanzi al TAR RAGIONE_SOCIALE, col ricorso NRG 109/2016, deducendo vari profili d’illegittimità.
Con sentenza n. 320 dell’8 marzo 2017, passata in giudicato, l’adito TAR RAGIONE_SOCIALE respinse la pretesa così azionata dai suddetti ricorrenti, persone fisiche ed associazioni ambientaliste.
Ripreso il procedimento concessorio ed attivato il sub-procedimento di VIA innanzi alla RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, intervenne la determina dirigenziale n. 240 del 6 aprile 2018, recante il parere favorevole di VIA con prescrizioni.
Tale provvedimento ammise l’impianto ed il prelievo, ma ne diminuì la potenza produttiva, portandola alla potenza media annua di kW 260 ed alla produzione media di kwh 3.600.000/anno.
Con determina dirigenziale n. 854 del 12 dicembre 2019, la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE approvò il verbale degli atti istruttori e dei pareri espressi in conferenza di servizi (3 dicembre 2019), ossia la delibera RAGIONE_SOCIALE Giunta dell’RAGIONE_SOCIALE n. 99 del23 ottobre 2019, il verbale RAGIONE_SOCIALE conferenza
interna per l’espressione del parere unico regionale in data 3l ottobre 2019 e la delibera RAGIONE_SOCIALE Giunta comunale di RAGIONE_SOCIALE n. 16 del 29 giugno 2019.
La RAGIONE_SOCIALE espresse parere favorevole di valenza strategica sul progetto, ridimensionato in base alla VIA, del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE per la concessione idroelettrica in questione e poi con la determina dirigenziale n. 869 del 19 dicembre 2019, assentì al RAGIONE_SOCIALE la concessione idroelettrica dal torrente Sorba.
Con successivo provvedimento n. 216 del 23 dicembre 2019, la RAGIONE_SOCIALE medesima rilasciò al RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE l’autorizzazione unica ex art. 12 del d.lgs. 27 dicembre 2003 n. 387, per la costruzione e la gestione dell’impianto idroelettrico Sorba.
Il RAGIONE_SOCIALE, quindi, con la delibera giuntale n. 28 di pari data, approvò il progetto esecutivo dei lavori inerenti alle opere per la predisposizione RAGIONE_SOCIALE cabina di trasformazione MT/BT, relativa a tale impianto e con determina del Responsabile del Servizio tecnico n. 87 del 27 dicembre 2019, ha affidato in via diretta tali lavori ad un’impresa locale, per l’importo complessivo di € 31.694,68.
La COGNOME e gli altri ricorrenti, quantunque privi dei documenti cui avevano chiesto d’accedere, impugnarono tali provvedimenti, nonché gli atti presupposti e connessi, innanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
Con il ricorso, premesse le ragioni a sostegno RAGIONE_SOCIALE propria legittimazione e dell’interesse ad agire in giudizio, dedussero: quanto alla determina provinciale n. 854/2019, l’assenza di strategicità, avuto riguardo ad un progetto d’impianto più volte rimaneggiato e diminuito quanto a potenza produttiva, pure soggetto a costose modifiche strutturali, circostanze tali da imporre una nuova verifica sul mantenimento del valore strategico dell’opera progettata; quanto al documento unico regionale del 31 ottobre 2019 sulla reale sostenibilità economicofinanziaria dell’impianto, l’evidente incertezza delle redditività sostenuta dalla RAGIONE_SOCIALE; l’insussistenza nella sentenza del TAR RAGIONE_SOCIALE n. 320/2017 di argomenti utili a dimostrare la sicura strategicità del progetto; quanto alla concessione idraulica rilasciata il 19 dicembre 2019 dalla RAGIONE_SOCIALE al RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, l’omessa considerazione che nel tratto sotteso dalla derivazione comunale ne insiste un’altra (incompatibile) a fini energetici rilasciata dal 2015; quanto
all’AU provinciale del 23 dicembre 2019, l’illegittimità dei provvedimenti fin qui citati che ne costituiscono la base; la violazione RAGIONE_SOCIALE VIA sull’impianto comunale, relativamente al mancato rispetto RAGIONE_SOCIALE prescrizione, posta dal parere regionale VIA, sul termine di conclusione lavori (31 dicembre 2019, salvo richiesta di proroga), ampiamente disatteso e non altrimenti surrogabile.
Nelle more del giudizio, i ricorrenti, avuta contezza del disciplinare di concessione idraulica, allegato al provvedimento concessorio provinciale n. 869/2019, impugnarono con atto per motivi aggiunti detto disciplinare, le dichiarazioni del Sindaco di RAGIONE_SOCIALE del 3 aprile 2017 e del 29 gennaio 2018, il parere regionale favorevole di cui alla nota prot. n. A18208, le deliberazioni RAGIONE_SOCIALE Giunta comunale di RAGIONE_SOCIALE n. 1612019 e n. 312019 (di conferma degli impegni di strategicità) e la delibera giuntale n. 13 del 24 aprile 2020, debitamente pubblicata e recante l’approvazione del progetto esecutivo per i lavori di costruzione dell’impianto idroelettrico comunale.
Al riguardo, i ricorrenti dedussero: la non sostenibilità economica dell’opera ( che sfora l’importo di € 234.000,00), nonché l’erronea modalità di realizzazione di tale impianto da parte del RAGIONE_SOCIALE; l’omessa valutazione RAGIONE_SOCIALE preesistente captazione di terzi (segheria RAGIONE_SOCIALE di Brasei) sul torrente Sorba, capace di impedire il mantenimento dello stimato DMV di l/s 405; l’omesso accertamento, da parte RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, di una localizzazione alternativa dell’impianto, poiché esso insiste su un’area EeA, classificata dal PRGC come di dissesto torrentizio molto elevato e, dunque in un contesto territoriale inidoneo e vietato; la tardiva assunzione RAGIONE_SOCIALE delibera consiliare di conferma degli impegni assunti in conferenza di servizi rispetto alla valenza strategica dell’impianto, essendo la delibera intervenuta oltre il termine di 30 gg. all’uopo concesso dalla conferenza stessa, non bastando che entro il termine sia stata emanata una delibera giuntale; l’omesso rispetto, nel progetto esecutivo, RAGIONE_SOCIALE prescrizione VIA circa l’obbligatorio fermo-impianto per rilasci sotto il DMV; la difformità del piano particellare d’esproprio, di cui all’All. 0102) Planimetria catastale del progetto esecutivo, rispetto a quello allegato al progetto definitivo come approvato in sede di AU; l’illegittima difformità dell’All. G1) del progetto
esecutivo, rispetto all’All. G) del progetto definito, peraltro già illegittimo di suo, per tutti i motivi in precedenza dedotti.
Resistettero in giudizio il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE nonché la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE che concluse in termini simili a quelli del RAGIONE_SOCIALE.
L’adito TSAP, con la sentenza n. 143/2022, pronunciando in sede di giurisdizione diretta in unico grado, ha dichiarato il ricorso inammissibile, con riferimento alla posizione soggettiva delle persone fisiche e, per il resto, infondata l’impugnazione delle associazioni ambientalista, quindi, da respingere.
Il TSAP, anzitutto, ha escluso , quanto alla posizione soggettiva RAGIONE_SOCIALE COGNOME e dei COGNOME, la sussistenza di un loro interesse concreto ed attuale all’impugnazione, sol perché residenti in RAGIONE_SOCIALE e gestori di un ristorante sito in area adiacente o, comunque, viciniore, a quella d’intervento per l’impianto comunale, dovendo essi dimostrare «che l’intervento contestato abbia capacità di propagarsi fino ad incidere negativamente e stabilmente sulla proprietà del ricorrente, dovendo in concreto essere accertato e indagato l’interesse ad agire», non essendo, invece, sufficiente il richiamo al criterio RAGIONE_SOCIALE ‘vicinitas’, che di per sé individua la legittimazione all’impugnazione ma non anche l’interesse ad agire.
Ha, in particolare, escluso che la realizzazione dell’impianto idroelettrico potesse deprivare l’area di proprietà privata «RAGIONE_SOCIALE sua singolare e delimitata amenità ambientale», come sostenuto dai ricorrenti, essendo da realizzare in area ricadente «in zona urbanistica destinata ad impianti tecnologici dal PRG», circostanza quest’ultima che conferma «l’insussistenza d’una lesione grave e duratura alla proprietà ed all’impresa dei ricorrenti».
Quanto alla clausola strategica riconosciuta ed apposta al progetto comunale, il TSAP, dopo aver richiamato la decisione del TAR RAGIONE_SOCIALE sull’impugna tiva RAGIONE_SOCIALE DGR n. 28-2432/2015, provvedimento col quale « la RAGIONE_SOCIALE aveva approvato il progetto e gli atti con cui tal impianto fu definito strategico » , ha disatteso, perché inammissibili, « tutte le deduzioni (..) formulate » dai ricorrenti, volte a sostenere « in modo diretto o indiretto (..) l’illegittimità o l’inutilità RAGIONE_SOCIALE valenza strategica dell’impianto comunale» , fatta
eccezione per quelle « che investono profili decisori in varia guisa connotati da valutazioni tecniche » , sempre sindacabili, sia pure al solo fine di verificare se la risposta data dalla PRAGIONE_SOCIALE. « rientri o meno nella ristretta gamma di risposte plausibili, ragionevoli o proporzionate, che possano essere date a quel problema alla luce RAGIONE_SOCIALE tecnica, delle scienze rilevanti e di tutti gli elementi di fatto (cfr., di recente, Cons. St. VI, 15 dicembre 2020n. 8061) .»
In siffatta prospettiva decisoria, il TSAP ha ritenuto di escludere sia la necessità di una nuova ed ulteriore valutazione regionale di strategicità del progetto, a seguito de ll’abbassamento di potenza dell’impianto idroelettrico , « peraltro voluto proprio per esigenze di miglior salvaguardia ambientali » , sia «l’inadeguatezza RAGIONE_SOCIALE sostenibilità economicofinanziaria dell’impianto» per come ridimensionato , sia la dedotta impossibilità di mantenere il prescritto DMV a causa di altra derivazione (Segheria RAGIONE_SOCIALE Brasei) e di rispettare il termine di conclusione lavori, sia la fondatezza di tutte le censure, formulate con i motivi aggiunti, in punto di rischio idrogeologico gravante sull ‘area d’intervento , di disciplinare di concessione idraulica e di delibera giuntale del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE n. 13/2020, recante l’approvazione del progetto esecutivo per lavori di costruzione dell’impianto.
Per la cassazione RAGIONE_SOCIALE pronuncia propongono ricorso la RAGIONE_SOCIALE, i RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, con sei motivi, cui resistono, depositando controricorso, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE, mentre la RAGIONE_SOCIALE, l’ RAGIONE_SOCIALE, l’ RAGIONE_SOCIALE, sono rimasti intimati.
Le parti ricorrenti hanno depositato memoria.
CONSIDERATO CHE
Con il primo motivo di ricorso, si denuncia, in rel azione dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod.proc.civ., l’erroneità RAGIONE_SOCIALE sentenza del TSAP per violazione dell’art. 100 c od.proc.civ., carenza ed illogicità RAGIONE_SOCIALE motivazione, nonché per travisamento dei fatti, riguardo alla declaratoria di inammissibilità
delle impugnazioni proposte dalla COGNOME e dai COGNOME, per asserita carenza d’interesse a ricorrere , omessa valutazione degli atti e documenti depositati in giudizio a riprova del l’interesse ad agire , deducendo che i ricorrenti sono titolari di un ristorante nei pressi immediati (appena una decina di metri) dell’area di localizzazione RAGIONE_SOCIALE nuova centrale idroelettrica sul torrente Sorba e che la stessa è di eccezionale valenza ambientale, paesaggistica e culturale , oltre che ‘a dissesto torrentizio elevato’ .
Con il secondo motivo di ricorso, si denuncia, in relazione dell’art. 360, comma primo, n. 4, cod.proc.civ., nullità del procedimento ed erroneità RAGIONE_SOCIALE sentenza del TSAP per violazione dell’art. 2909 c od.civ., carenza ed illogicità RAGIONE_SOCIALE motivazione nonché travisamento dei fatti in relazione alla declaratoria di inammissibilità delle impugnazioni proposte con riferimento alla ‘ valenza strategica ‘ dell’opera progettata per effetto del l’asserito giudicato di cui alla sentenza del TAR RAGIONE_SOCIALE n. 320/2017, nonostante che RAGIONE_SOCIALE fosse estranea a quel giudizio e la decisione riguardasse l’impugnazione di provvedimenti amministrativi diversi.
Con il terzo motivo di ricorso, si denuncia, in relazione dell’art. 360, comma primo, n. 3 e n. 4, cod.proc.civ., violazione dell’art. 23 delle Norme Tecniche del ‘Piano di Tutela delle Acque’ del RAGIONE_SOCIALE, travisamento dei fatti ed illogicità RAGIONE_SOCIALE sentenza del TSAP con riguardo alla mancanza di una deliberazione RAGIONE_SOCIALE Giunta RAGIONE_SOCIALE sulla sostenibilità economico-finanziaria del progetto, prerequisito per il riconoscimento RAGIONE_SOCIALE valenza strategica dell’intervento , dovendo essere al riguardo considerato il dimezzamento RAGIONE_SOCIALE potenza e RAGIONE_SOCIALE produttività dell’ impianto di produzione di energia elettrica, nonché violazione dell’art. 112 c od.proc.civ., per omessa pronuncia sul profilo impugnatorio concernente la dedotta carenza di istruttoria, da parte degli enti competenti, in ordine alle dichiarazione del RAGIONE_SOCIALE de lla strategicità dell’intervento .
Con il quarto motivo di ricorso, si denuncia, in relazione dell’art. 360, comma primo, n. 5, cod.proc.civ., erroneità RAGIONE_SOCIALE sentenza del TSAP per travisamento dei fatti ed omesso esame di documenti decisivi depositati in giudizio, con riguardo alla denunciata carenza di istruttoria ed al difetto di motivazione nonché alla mancata valutazione degli ‘ impatti ambientali
cumulativi’ sul torrente Sorba , a causa di altra concessione di derivazione insistente sul medesimo tratto d’acqua .
Con il quinto motivo di ricorso, si denuncia, in relazione dell’art. 360, comma primo, n. 5, cod.proc.civ., erroneità RAGIONE_SOCIALE sentenza del TSAP per travisamento dei fatti ed omessa valutazione di documenti decisivi depositati in giudizio, con riguardo alla denunciata carenza di istruttoria ed al difetto di motivazione nonché all a localizzazione dell’intervento in area classificata dal PRGC di RAGIONE_SOCIALE (e dal PAI) a ‘dissesto torrentizio molto elevato’ e, quindi, all’omessa valutazione di una localizzazione alternativa RAGIONE_SOCIALE centrale idroelettrica ed alla mancanza di uno studio di compatibilità dell’intervento nell’area di dissesto, inoltre, in relazione dell’art. 360, comma primo, n. 3, cod.proc.civ., violazione delle norme tecniche del PRGC e del PAI.
Con il sesto motivo di ricorso, si denuncia, in relazione dell’art . 360, comma primo, n. 3, cod.proc.civ., violazione dell’art. 12, d.lgs. n. 387 del 2003, e RAGIONE_SOCIALE stessa definizione di ‘progetto esecutivo’, erroneità RAGIONE_SOCIALE sentenza del TSAP per travisamento dei fatti, illogicità ed omessa valutazione di documenti decisivi depositati in giudizio, con riguardo alla significativa difformità del progetto esecutivo dal progetto definitivo approvato in sede del procedimento di VIA.
Preliminarmente, va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dai controricorrenti, sulla scorta del combinato disposto degli artt. 243 e 201, r.d. n. 1775 del 1933, in ragione dei prospettati limiti di ricorribilità (competenza e giurisdizione) delle sentenze del Tribunale Superiore delle Acque.
Va ricordato, al riguardo, il principio espresso dalla costante giurisprudenza delle Sezioni Unite secondo cui, «avverso le decisioni pronunciate, in unico grado o in grado d’appello, dal Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, il ricorso per cassazione è ammesso, ai sensi dell’art. 111 Cost., per violazione di legge, e (…) per vizi RAGIONE_SOCIALE motivazione che si traducano nella sua inesistenza, contraddittorietà o mera apparenza, mentre non è consentito al giudice di legittimità la verifica RAGIONE_SOCIALE sufficienza o RAGIONE_SOCIALE razionalità RAGIONE_SOCIALE motivazione in ordine alle “quaestiones facti”, la quale comporterebbe un raffronto tra le ragioni del decidere espresse nella sentenza impugnata e le
risultanze istruttorie sottoposte al vaglio del giudice del merito» (tra le altre, Cass. Sez. U., n. 7833/2020 che richiama Cass. Sez. U., n. 28220/2018).
Ne discende che, in questa sede, deve ritenersi precluso soltanto il sindacato (variamente sollecitato dai ricorrenti) sui risvolti prettamente fattuali RAGIONE_SOCIALE vicenda per cui è causa dai quali il TSAP ha tratto il motivato convincimento circa la legittimità degli atti impugnati.
Il primo motivo di ricorso, col quale si denuncia la violazione dell’art. 100 cod.proc.civ., è fondato.
Il Tribunale Superiore delle acque pubbliche, in relazione alla posizione RAGIONE_SOCIALE COGNOME e dei RAGIONE_SOCIALE, ha ritenuto che il requisito RAGIONE_SOCIALE ‘ vicinitas ‘ non fosse «sufficiente a fondare l’interesse ad agire» dei ricorrenti, non essendo «invocabile sic et simpliciter il principio di ‘ vicinitas ‘ tra la proprietà attorea e quella dell’intervento (anche) edilizio spiegato dal RAGIONE_SOCIALE (…) dovendosi dimostrare che l’intervento contestato abbia capacità di propagarsi fino ad incidere negativamente e stabilmente sulla proprietà del ricorrente.»
Il criterio (generale di legittimazione) RAGIONE_SOCIALE vicinitas , prosegue l’impugnata pronuncia, «va inteso, come in ogni altro caso dedotto alla competenza di legittimità, quale specifico pregiudizio (o lesione sostanziale) derivante non solo dall’atto impugnato in sé, ma per come esso conforma la sfera giuridica dei destinatari, diretti o indiretti.»
La sentenza impugnata rimarca che, ai fini RAGIONE_SOCIALE ricorrenza dell’interesse ad agire, sono irrilevanti il mero disturbo o i fastidi legati all’attività di cantiere, in quanto esternalità negative del tutto temporanee e mitigabili «coi normali accorgimenti di abbattimento di polveri, rumori, movimento terra e traffico veicolare di cantiere.»
I suindicati ricorrenti, dichiaratamente residenti in RAGIONE_SOCIALE e titolari del ristorante ‘RAGIONE_SOCIALE‘, sito «nei pressi immediati (appena una decina di metri!) dell’area di localizzazione RAGIONE_SOCIALE nuova centrale idroelettrica su torrente Sorba», assumono che proprio tale situazione fattuale concreterebbe, ai fini RAGIONE_SOCIALE impugnazione, una relazione qualificata con un territorio fluviale «di singolare e delimitata amenità ambientale.»
Ai fini RAGIONE_SOCIALE configurabilità del vulnus , quindi, sarebbe la prossimità del ristorante all’area in questione a determinare, nel contesto fattuale dato, la potenziale lesività RAGIONE_SOCIALE derivazione idrica e del realizzando impianto di produzione idroelettrica previsto dal progetto, in quanto, «sia per le sue caratteristiche costruttive sia per i suoi inevitabili effetti, tanto in fase realizzativa che di esercizio con captazione delle acque dal torrente, risulterebbe all’evidenza suscettibile di cagionare gravi pregiudizi al contesto di eccezionale valenza ambientale, paesaggistico e culturale in cui sorge l’attività ricettiva dei ricorrenti.»
Orbene, a prescindere da una stretta prospettiva dominicale, e dei possibili riflessi economici su beni privati ed attività commerciali, le prospettazioni degli odierni ricorrenti attingono dal rapporto tra persone, ambiente e paesaggio, l’interesse ad impugnare, dinanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche, ai sensi dell’art. 143 del r. d. n. 1775 del 1933, una serie di atti amministrativi in materia di opere riguardanti acque pubbliche, perché adottati illegittimamente, in violazione delle disposizioni poste a tutela delle risorse ambientali e del paesaggio.
La COGNOME ed i RAGIONE_SOCIALE prefigurano un intervento antropico in grado di incidere su valori costituzionalmente protetti, a tutela dei quali essi sono portatori d’interesse, in quanto soggetti facenti parte RAGIONE_SOCIALE comunità legata al territorio inciso dall’iniziativa denunciata come rischiosa, per cui «l’elemento fisico-spaziale RAGIONE_SOCIALE vicinitas , intesa quale stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato» (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 22/2021), assurge a criterio di differenziazione e qualificazione, rispetto a quello facente capo alla generalità dei consociati, dell’interesse degli impugnanti.
Si tratta, a ben vedere, di interesse in grado di radicare non solo la legittimazione a ricorrere avverso la realizzazione dell’opera, ma anche l’interesse a ricorrere contro l’azione dall’Amministrazione, per ricondurla giudizialmente nei confini RAGIONE_SOCIALE legalità, «senza che occorra la prova puntuale RAGIONE_SOCIALE concreta pericolosità RAGIONE_SOCIALE stessa.» (Cass, Sez. U., n. 21740/2019).
Siffatto interesse a ricorrere ben può fondarsi, nel caso di specie, sul requisito RAGIONE_SOCIALE ‘vicinitas’, proprio perché gli impugnanti oltre ad essersi dichiarati residenti in Ressa e titolari di un’attività imprenditoriale in area immediatamente adiacente a quella destinata all’esecuzione dell’intervento idraulico, ai sensi dell’art. 100 cod.proc.civ. (applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 cod.proc.amm.), non hanno mancato di indicare nell’atto introduttivo del giudizio, in modo chiaro e specifico, quale fosse il proprio diretto interesse (oppositivo) rispetto alla realizzazione del progettato impianto idroelettrico, con riguardo sia alle sopradette pacifiche circostanze (luogo di residenza e svolgimento di un’attività commerciale «a soli 8 mt. dal ristorante di proprietà e 14 mt. dall’impianto idroelettrico» (come da planimetria allegato al ricorso originario), sia alle prospettate possibili modifiche negative alle caratteristiche dell’area derivanti dall’esecuzione dell’opera progettata, attesa la peculiare «amenità del contesto ambientale» (come da allegate fotografie), trattandosi di territorio fluviale «di eccezionale valenza ambientale, paesaggistico e culturale ( quello ) in cui sorge l’attività ricettiva dei ricorrenti.»
Il principio di diritto regolatore RAGIONE_SOCIALE materia esaminata è quello affermato da queste Sezioni Unite (Cass. Sez. U., n. 18493/2021 e Cass. Sez. U., n. 20869/2022, che richiamano Cass. Sez. U., n. 21740/2019 cit. e , da ultimo, Cass. Sez. U., n. 2000/2024) secondo cui «La legittimazione dei proprietari d’immobili o dei residenti in un’area interessata da un intervento idraulico ad opere riguardanti acque pubbliche) può fondarsi anche sul solo requisito RAGIONE_SOCIALE “vicinitas”, il quale costituisce elemento di differenziazione di interessi qualificati impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente (in quanto – appartenenti ad una pluralità di soggetti facenti parte di una comunità identificata in base ad un prevalente criterio territoriale che evolvono in situazioni giuridiche tutelabili in giudizio – allorché l’attività conformativa dell’Amministrazione incida in un determinato ambito geografico, modificandone l’assetto nelle sue caratteristiche non soltanto urbanistiche, ma anche paesaggistiche, ecologiche e di salubrità e venga nel contempo denunziata come foriera di rischi per la salute, senza che occorra la prova puntuale RAGIONE_SOCIALE concreta
pericolosità dell’opera, né la ricerca di un soggetto collettivo che assuma la titolarità RAGIONE_SOCIALE corrispondente situazione giuridica.»
Si legge, infatti, nella sopra richiamata sentenza n. 18493/2021 che «il requisito RAGIONE_SOCIALE “vicinitas” è, invero, sufficiente al fine di radicare la legittimazione attiva e l’interesse a ricorrere avverso la realizzazione di un’opera, senza che occorra la prova puntuale RAGIONE_SOCIALE concreta pericolosità RAGIONE_SOCIALE stessa, né ricercare un soggetto collettivo che assuma la titolarità RAGIONE_SOCIALE corrispondente situazione giuridica, avendo peraltro i ricorrenti altresì allegato le paventate conseguenze dannose scaturenti, sotto il profilo RAGIONE_SOCIALE salute e dell’ambiente, dall’attuazione degli impugnati provvedimenti. Il requisito RAGIONE_SOCIALE “vicinitas” aggiunge, così, l’elemento RAGIONE_SOCIALE differenziazione ad interessi qualificati, che appartengono a tanti soggetti facenti parte di una comunità identificata in base ad un prevalente criterio territoriale ed evolvono in situazioni giuridiche tutelabili in giudizio, allorché l’attività conformativa RAGIONE_SOCIALE Pubblica Amministrazione incida in un determinato ambito geografico, modificandone l’assetto nelle sue caratteristiche non solo urbanistiche, ma anche paesaggistiche, ecologiche e di salubrità, e venga nel contempo denunziata come foriera di rischi per la salute. Anche la giurisprudenza amministrativa sostiene che, ai fini RAGIONE_SOCIALE sussistenza delle condizioni dell’azione avverso provvedimenti lesivi dal punto di vista ambientale, il criterio RAGIONE_SOCIALE ‘vicinitas’, ovvero il fatto che il ricorrente viva abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell’intervento o abbia uno stabile e significativo collegamento con esso, tenuto conto RAGIONE_SOCIALE portata delle possibili esternalità negative, rappresenta un elemento di per sé qualificante dell’interesse a ricorrere, non potendosi pretendere altresì la dimostrazione di un sicuro pregiudizio all’ambiente o alla salute ai fini RAGIONE_SOCIALE legittimazione e dell’interesse a ricorrere (da ultimo, Consiglio di Stato sez. II, 10/03/2021, n. 2056; Consiglio di Stato Sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6862).»
Il pregiudizio può riguardare beni quali la salute, il paesaggio e l’ambiente, quest’ultimo eretto a bene costituzionalmente protetto dalla l. cost. n. 1/2022, la quale, aggiungendo un terzo comma all’art. 9 RAGIONE_SOCIALE Carta fondamentale, stabilisce che la Repubblica tutela ‘l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni’ (v. anche art. 117 Cost.).
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42 del 2004), inoltre, all’art. 131, comma 1, stabilisce che: ‘Ai fini del presente codice per paesaggio si intendono parti del territorio i cui caratteri distintivi derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni’.
Non va sottaciuto che gli interessi relativi alla tutela del paesaggio, come ‘forma del territorio e dell’ambiente’, sono stati ripetutamente qualificati dalla Corte Costituzionale come «valori costituzionali primari» (cfr., tra le molte, le sentenze n. 151 del 1986, n. 359, n. 94 del 1985 e n. 196 del 2004, quest’ultima avente ad oggetto il condono edilizio), primarietà che la stessa giurisprudenza costituzionale ha esplicitamente inteso come «insuscettibilità di subordinazione ad ogni altro valore costituzionalmente tutelato, ivi compresi quelli economici» (in questi termini, v. sentenza n. 151 del 1986).
Ne discende che non v’è spazio, nella materia de qua , per un vaglio di ‘meritevolezza’ degli interessi di cui è chiesta la protezione, in chiave di filtro processuale, e l’accesso alla tutela giurisdizionale può essere efficacemente garantito, secondo l’accezione civil-processualistica delle condizioni dell’azione, sulla base di un accertamento sostanzialmente unitario RAGIONE_SOCIALE sussistenza RAGIONE_SOCIALE legittimazione e dell’interesse ad agire, per tale via, reputando sufficiente la ‘vicinitas’, nei termini dianzi ricordati, laddove «l’attività conformativa RAGIONE_SOCIALE Pubblica RAGIONE_SOCIALE (…) venga nel contempo denunziata come foriera di rischi (…)», opzione senz’altro in linea con la ricordata giurisprudenza costituzionale.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 22/2021, ha stabilito che, in materia d’impugnazione di titoli edilizi, vada riaffermata la distinzione e l’autonomia tra legittimazione e interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, con la conseguenza che, in linea di principio, è necessario verificare che siano presenti entrambe per scendere all’esame del merito RAGIONE_SOCIALE controversia.
La decisione, tuttavia, al fine di temperare il rigore formale di tale affermazione sulle condizioni dell’azione nel processo amministrativo, opportunamente, sottolinea «come nella realtà dei fatti e nella dinamica dei giudizi la riflessione sulla legittimazione proceda non disgiunta da quella
dell’interesse, e siano entrambe fortemente condizionate dalla situazione concreta allegata dalle parti e ricavabile dagli atti di causa.»
L’Adunanza Plenaria, inoltre, riconosce espressamente la possibilità che il pregiudizio dedotto dall’impugnante possa ricavarsi non ex ante, ma «dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso, suscettibili di essere precisate e comprovate laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o dai rilievi del giudicante, essendo questione rilevabile d’ufficio nel rispetto dell’art. 73, comma 3, cod.proc.amm. e quindi nel contraddittorio delle parti.»
Deve, allora, concludersi che la sentenza del TSAP, con riguardo alla posizione RAGIONE_SOCIALE COGNOME e dei COGNOME, nella loro qualità di residenti e di gestori di un’attività imprenditoriale ubicata nell’area interessata da un intervento in tema di acque, non è in linea con il suindicato orientamento giurisprudenziale di legittimità, avendo il TSAP ritenuto inidonea a radicare l’interesse a ricorrere la mera allegazione del pericolo che «la realizzazione dell’impianto idroelettrico deprivi tale area RAGIONE_SOCIALE sua singolare e delimitata amenità ambientale», in quanto volta a denunciare un rischio del tutto generico per l’ambiente ed il paesaggio.
Il secondo motivo di ricorso è parimenti fondato.
I ricorrenti censurano, sotto diversi profili, la sentenza per aver attribuito, in violazione dell’art. 2909 cod.civ., efficacia di giudicato esterno alla sentenza del TAR RAGIONE_SOCIALE n. 320/2017 «che rigettò la pretesa attorea», pronunciata nel giudizio col quale i ricorrenti «avevano impugnato (…) la DGR n. 28 -2432/2015, con cui la RAGIONE_SOCIALE intimata approvò il progetto e gli atti con cui tal impianto fu definito strategico.»
Deducono, in particolare, che il TSAP ha erroneamente dichiarato inammissibili le deduzioni concernenti la legittimità RAGIONE_SOCIALE dichiarata ‘valenza strategica’ RAGIONE_SOCIALE centrale idroelettrica, che consente di derogare alle prescrizioni di cui all’art. 23 delle Norme di Tutela delle Acque del RAGIONE_SOCIALE, il quale vieta gli impianti idroelettrici nell’area idrografica ad ‘elevata protezione’ dell’Alto Sesia.
Evidenziano, dal punto di vista soggettivo (identità delle parti), che RAGIONE_SOCIALE è rimasta estranea a quel giudizio (in cui ricorreva RAGIONE_SOCIALE), nonché, dal punto di vista oggettivo
(identità RAGIONE_SOCIALE domanda), che il ricorso avanti al TAR aveva investito la Deliberazione RAGIONE_SOCIALE Giunta RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE n. 28-2432 del 6/11/2015 di approvazione del progetto e gli atti che attribuivano strategicità all’opera, mentre con il ricorso davanti al TSAP è stata impugnata la determinazione dirigenziale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE n. 854 del 12/12/2019 avente ad oggetto la declaratoria di valenza strategica di un progetto diverso dal primo per caratteristiche e potenza (si passa dagli originari 497 a 226 KW), di produttività energetica ( si passa da 3.300.000 ai 1.650.000 KW) e portata derivata (da 375 a 171 l/s), come ricavabile dai provvedimenti di VIA e di autorizzazione unica, tanto da essersi resa necessaria una nuova procedura di accertamento RAGIONE_SOCIALE strategicità dell’intervento.
La decisione del TSAP ha richiamato, riproducendole testualmente, le motivazioni del giudice amministrativo a sostegno del rigetto RAGIONE_SOCIALE domanda di annullamento RAGIONE_SOCIALE deliberazione RAGIONE_SOCIALE Giunta RAGIONE_SOCIALE (bene RAGIONE_SOCIALE vita cui tendeva la domanda dei ricorrenti) e ha dichiarato inammissibili le deduzioni proposte dai ricorrenti con le censure afferenti la legittimità RAGIONE_SOCIALE determina dirigenziale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE n. 854 del 12/12/2019, assumendo che «in modo diretto o indiretto» i ricorrenti continuano «a dedure l’illegittimità o l’inutilità RAGIONE_SOCIALE valenza strategica dell’impianto comunale.»
In merito all’impugnazione RAGIONE_SOCIALE determina dirigenziale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE n. 854 del 12/12/2019, e degli atti successivi, il giudice speciale rileva come le ragioni dedotte dai ricorrenti non fossero dissimili da quelle che avevano investito la precedente deliberazione RAGIONE_SOCIALE Giunta RAGIONE_SOCIALE, provvedimento in materia di acque pubbliche divenuto ormai definitivo, per cui l’operato accertamento meritale concernente la valenza strategica del progetto dovesse valere, con effetti preclusivi, anche in processi diversi, tanto più non essendo né nuove, né comunque decisive, le argomentazioni formulate al riguardo dagli impugnanti. , nonostante, quindi, la preclusione del giudicato sostanziale ex art. 2909 cod.civ., quale riflesso di quello formale ex art. 324 cod.proc.civ., operante nel caso di giudizi soggettivamente ed oggettivamente identici.
Orbene, la definizione di giudicato in ambito amministrativo è traslata per rinvio esterno, ai sensi dell’art. 39, d.lgs. n. 104 del 2010, dai codici di diritto sostanziale e processuale civile.
Nel processo amministrativo gli effetti RAGIONE_SOCIALE sentenza di annullamento, con i suoi effetti conformativi, su cui si forma il giudicato, vanno determinati sulla base del “petitum” e RAGIONE_SOCIALE “causa petendi” e gli atti annullati sono quelli specificamente individuati nel dispositivo o nella motivazione RAGIONE_SOCIALE sentenza, ovvero (se tale individuazione manchi) quelli impugnati e affetti dai vizi accertati.
Con riferimento, poi, al giudicato amministrativo di rigetto, che qui interessa, la relativa pronuncia lascia invariato l’assetto giuridico dei rapporti precedenti alla radicazione del giudizio e contiene anch’essa un accertamento giudiziale RAGIONE_SOCIALE situazione di fatto e di diritto dedotta in giudizio, per cui su questo accertamento, come è stato osservato (Cons. Stato, sez. V, n. 1669/2014), non v’è ragione di negare, in linea di principio, che si formi il giudicato, anche se la portata degli effetti di detto giudicato devono essere pur sempre apprezzati in relazione al “petitum” e alla “causa petendi”.
Ciò detto, nella fattispecie oggetto di causa, appare assorbente la cosiderazione che tali elementi non sono affatto coincidenti nei due processi, sol che si guardi ai provvedimenti impugnati dinanzi al TAR del RAGIONE_SOCIALE ed a quelli impugnati dinanzi al TSAP, per cui la soluzione RAGIONE_SOCIALE controversia oggetto del giudizio proposto innanzi a quest’ultimo giudice non può dirsi dipenda dalla soluzione di quella che ha costituito oggetto dell’altro giudizio.
Il TAR RAGIONE_SOCIALE, peraltro, aveva rigettato il ricorso RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e dei RAGIONE_SOCIALE per insussistenza di «un immediato ed automatico interesse ad agire», sulla scorta RAGIONE_SOCIALE valutazione operata «tenuto conto anche del livello in cui il progetto si trova (l’atto oggetto di sindacato è una mera dichiarazione di interesse strategico di una iniziativa cui dovranno seguire tutte le prescritte autorizzazioni in termini urbanistico edilizio, ambientale e di captazione delle acque) (…).»
L’impugnata sentenza va, pertanto, cassata, in accoglimento dei primi due motivi di ricorso e, dichiarati assorbiti i restanti motivi d’impugnazione, la causa
rinviata per nuovo esame al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, che provvederà anche alla regolamentazione delle spese processuali.
P. Q. M.
La Corte, accoglie il primo e il secondo motivo di ricorso, dichiara assorbiti i restanti motivi, cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle relative spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, il 12 dicembre 2023, nella Camera di consiglio delle