Verbale Polizia Locale: quando fa piena prova?

Una cittadina ha ricevuto una multa per un terreno incolto. Dopo aver perso nei primi due gradi di giudizio, ha fatto ricorso in Cassazione contestando il valore probatorio del verbale della Polizia Locale. La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, stabilendo che il verbale che attesta fatti oggettivamente percepibili, come la presenza di erbacce, ha fede privilegiata e non può essere contestato se non con una querela di falso. La competenza degli agenti locali è stata pienamente confermata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Verbale Polizia Locale: quando fa piena prova contro il cittadino?

Il verbale della Polizia Locale è uno strumento fondamentale nell’accertamento delle violazioni amministrative. Ma quale valore ha in un processo? E quando la parola degli agenti prevale su quella del cittadino? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa chiarezza sulla sua efficacia probatoria, in un caso riguardante una sanzione per un terreno lasciato incolto. La decisione sottolinea come un accertamento basato su una percezione oggettiva dei fatti goda di una “fede privilegiata”, rendendo molto difficile per il cittadino contestarlo.

I Fatti del Caso

Tutto ha inizio quando una cittadina, comproprietaria di un terreno, riceve un’ordinanza-ingiunzione dal suo Comune per il pagamento di 50 euro. La sanzione era dovuta alla violazione del Regolamento comunale di Igiene e Sanità, che imponeva di mantenere i terreni liberi da “erbacce, sterpi e rovi”. La violazione era stata constatata dalla Polizia Locale tramite un verbale di accertamento.

La cittadina decide di opporsi alla sanzione, prima davanti al Giudice di Pace e poi, in appello, davanti al Tribunale. In entrambi i gradi di giudizio, le sue ragioni vengono respinte. I giudici ritengono sufficiente, come prova della violazione, il verbale redatto dagli agenti. Non convinta, la cittadina porta il caso fino alla Corte di Cassazione, sollevando diverse questioni di legittimità.

I Motivi del Ricorso e il valore del verbale della Polizia Locale

La ricorrente basa il suo ricorso in Cassazione su quattro motivi principali:
1. Mancanza di prova: Il Tribunale avrebbe errato nel considerare provata la violazione basandosi solo sul verbale, specialmente perché il Comune non si era costituito in giudizio e non aveva depositato la documentazione completa, come i rilievi fotografici.
2. Incompetenza degli agenti: La competenza ad accertare violazioni in materia di igiene spetterebbe esclusivamente agli ispettori dell’Azienda Sanitaria Locale (ex USL) e non alla Polizia Locale.
3. Natura valutativa del verbale: L’attestazione della “presenza di erbacce, sterpi e rovi” non sarebbe un fatto oggettivo, ma una valutazione soggettiva degli agenti. Pertanto, il verbale non dovrebbe godere di fede privilegiata e non sarebbe necessaria la querela di falso per contestarlo.
4. Errata dichiarazione di inammissibilità dell’appello: Il Tribunale avrebbe sbagliato a considerare inammissibile una parte dell’appello solo perché riproponeva i motivi iniziali, senza cogliere le critiche mosse alla sentenza di primo grado.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto tutti i motivi del ricorso, confermando le decisioni dei giudici di merito. Analizziamo i punti chiave della sua motivazione.

In primo luogo, la Corte ha smontato la questione della competenza. Ha chiarito che, secondo la legge generale sulle sanzioni amministrative (L. 689/1981), gli agenti di polizia giudiziaria, qualifica che la Polizia Municipale riveste nel proprio territorio, sono pienamente competenti ad accertare questo tipo di violazioni. Un regolamento comunale, essendo una fonte normativa secondaria, non può limitare una competenza stabilita da una legge dello Stato.

Il punto cruciale della decisione riguarda il valore probatorio del verbale della Polizia Locale. La Corte ha stabilito che la descrizione della “presenza di erbacce, sterpi e rovi” non è una valutazione discrezionale, ma la constatazione di una situazione di fatto oggettivamente percepibile attraverso i sensi (la vista). Si tratta di un’operazione di semplice riscontro, priva di margini di apprezzamento soggettivo. Di conseguenza, il verbale fa piena prova, fino a querela di falso, dei fatti che il pubblico ufficiale attesta essere avvenuti in sua presenza. Non è una semplice opinione dell’agente, ma la certificazione di una realtà oggettiva.

La Corte ha anche precisato che l’inerzia processuale del Comune (la sua contumacia) non porta automaticamente alla vittoria del cittadino. Il giudice ha il potere di valutare le prove già presenti agli atti, come il verbale, e ritenere provata la violazione.

Infine, è stato confermato che un atto di appello, per essere ammissibile, deve contenere una critica specifica e argomentata delle ragioni della sentenza impugnata. Non è sufficiente riproporre genericamente le stesse difese del primo grado.

Conclusioni

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale: un verbale della Polizia Locale che attesta fatti materiali, oggettivi e direttamente percepibili dall’agente, ha un’efficacia probatoria rafforzata. Per il cittadino che intende contestarlo, non è sufficiente negare i fatti o sostenere che si tratti di una valutazione soggettiva. L’unica strada percorribile, in questi casi, è quella, ardua e complessa, della querela di falso. La decisione offre un importante monito sulla necessità di formulare le proprie difese in modo specifico e tecnicamente corretto, specialmente nei gradi di impugnazione.

Un verbale della Polizia Locale ha sempre valore di piena prova?
No, non sempre. Secondo la sentenza, il verbale ha valore di piena prova (o ‘fede privilegiata’) solo per i fatti che il pubblico ufficiale attesta essere avvenuti in sua presenza e che sono frutto di una semplice e oggettiva percezione sensoriale, senza margini di apprezzamento soggettivo. Non ha la stessa forza probatoria per le valutazioni o le deduzioni dell’agente.

La Polizia Locale è competente ad accertare violazioni di regolamenti comunali sull’igiene?
Sì. La Corte ha confermato che la legge quadro sulle sanzioni amministrative (L. 689/1981) attribuisce questa competenza agli agenti e ufficiali di polizia giudiziaria, qualifica che gli agenti di polizia municipale rivestono nell’ambito del loro territorio. Questa competenza, derivante da una legge statale, non può essere limitata da un regolamento comunale.

Se il Comune non si presenta in giudizio, l’opposizione alla multa viene automaticamente accolta?
No. La mancata costituzione in giudizio (contumacia) dell’ente che ha emesso la sanzione non comporta l’accoglimento automatico del ricorso. Il giudice ha il dovere di decidere nel merito della questione, basandosi sui documenti e sulle prove già acquisite agli atti, come il verbale di accertamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 21356 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 21356 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 25/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 23177 – 2021 proposto da:

NOME COGNOME elettivamente domiciliata in Frosinone, presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME dal quale è rappresentata e difesa, giusta procura allegata al ricorso, con indicazione dell’ indirizzo pec;

– ricorrente –

contro

COMUNE di FROSINONE, in persona del legale rappresentante pro tempore;

– intimato – avverso la sentenza n. 107/2021 del TRIBUNALE DI FROSINONE, pubblicata il 10/2/2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 16/10/2024 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con ricorso del 10 marzo 2017, NOME propose opposizione, dinnanzi al Giudice di Pace di Frosinone, avverso l’ordinanza ingiunzione n. 41/2017, pronunciata nei suoi confronti dal Comune di Frosinone , per l’importo di Euro 50,00, a titolo di sanzione per la violazione dell’obbligo di tenere libero da erbacce, sterpi e rovi il terreno in INDIRIZZO di cui era comproprietaria, come sancito dall’art. 18 del Regolamento comunale Igiene e Sanità; la violazione era stata accertata dalla polizia locale con verbale n.44 del 18 luglio 2016, notificato in data 1 agosto 2016.
Nella contumacia del Comune, il Giudice di Pace di Frosinone rigettò l’opposizione c on sentenza n. 1050/2017; il Tribunale di Frosinone rigettò l’appello di NOME, c on sentenza n. 107/2021.

2.1. In particolare, per quel che qui ancora rileva, il Tribunale ritenne provata la contestazione, pur nella contumacia del Comune, perché i fatti risultavano dal verbale di accertamento; escluse la rilevanza del giudicato sulla insussistenza della violazione, formatosi sulla sentenza pronunciata tra il terzo comproprietario e lo stesso Comune, per non essere stata Nicolia parte del giudizio; confermò, quindi, la competenza degli agenti di Polizia locale all’accertamento della violazione contestata in applicazione de ll’art. 13 comma quarto del d. lgs. 689/1981, secondo cui all’accertamento delle violazioni punite con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro possono procedere anche gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria (quali sono gli agenti della polizia locale all’interno del territorio comunale); ribadì che i fatti accertati e riportati nel verbale di constatazione sarebbero stati contestabili soltanto per querela di falso, sicché ritenne inammissibile anche l’istanza istruttoria di
ispezione giudiziale del terreno; infine, dichiarò l’appello inammissibile, ex art. 342 cod. proc. civ., nella parte in cui erano stati soltanto riproposti i motivi di opposizione senza formulazione di alcuna censura alla sentenza impugnata.

Avverso questa sentenza NOME ha proposto ricorso per cassazione, affidandolo a quattro motivi. Il Comune di Frosinone non ha svolto difese.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, NOME COGNOME ha lamentato, in riferimento al n.3 del primo comma dell’art. 360 cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione degli artt. 6, comma 8, 10 lett.b) e 11 del d.lgs. n. 150/2011 e degli artt. 2697 e 2700 cod. civ. per avere il Tribunale confermato il rigetto del l’opposizione nonostante la contumacia del Comune di Frosinone e il mancato deposito della copia del rapporto con gli atti relativi all’accertamento , come richiesto con il decreto di fissazione dell’udienza di primo grado ; in particolare, il verbale di accertamento, posto a fondamento del rigetto dell’opposizione e, poi, dell’a ppello, non costituirebbe idonea prova atteso che riporterebbe non fatti riscontrati dai verbalizzanti ma unicamente loro valutazioni, peraltro in assenza dei rilievi fotografici, non prodotti in sede giurisdizionale, che soli avrebbero potuto costituire prova idonea.
1.2. Con il secondo motivo, articolato in riferimento al n.3 del primo comma dell’art. 360 cod. proc. civ., la ricorrente ha denunciato la violazione e falsa applicazione dell’art. 13, comma 4, l.n. 689/1981, dell’art. 57, comma 2, lett. b) cod. proc. civ., dell’art. 5 l.n. 65/1986 e degli artt. 6, 7, 8 e ss. del Regolamento Igiene e Sanità del comune di Frosinone: infondatamente il Tribunale avrebbe ritenuto che sussista una competenza concorrente degli agenti della Polizia Locale a redigere

il verbale e non la competenza esclusiva degli ispettori dell’RAGIONE_SOCIALE

1.3. Con il terzo motivo, articolato in riferimento al n. 3 del primo comma dell’art. 360 cod. proc. civ., la ricorrente ha sostenuto la violazione e falsa applicazione dell’art. 2700 cod. civ. e dell’art. 18 del Regolamento Igiene e Sanità per avere il Tribunale ritenuto necessaria la querela di falso per la contestazione della sussistenza dello stato di abbandono riportata nel verbale, sebbene oggetto di una valutazione da parte degli agenti e non accertamento di un fatto e per non aver considerato che anche la riportata «presenza di erbacce, sterpi e rovi» costituisca un’indicazione troppo generica per essere considerata un fatto percepito e quindi provato ex art. 2700 cod. civ.
1.4. Con il quarto motivo, NOME COGNOME ha infine lamentato, in riferimento al n. 3 del primo comma dell’art. 360 cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione dell’art. 342 cod. proc. civ. per avere Tribunale errato nel dichiarare l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità nella parte in cui erano stati soltanto riproposti i motivi di opposizione, laddove, al contrario, risultavano chiari «natura, portata e senso delle varie critiche».

Il secondo motivo, da trattarsi per primo per priorità logica, è evidentemente infondato.

L’art. 13 comma quarto della legge n. 689 del 1981 prevede, quale regola generale, che all’accertamento delle violazioni punite con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro possano procedere anche gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria; l’art. 5 della legge -quadro sull’ordinamento della polizia municipale, n. 65 del 7/3/1986, sancisce quindi che il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche funzioni di polizia
giudiziaria, rivestendone a tal fine la qualità di agente (v. Cass. Sez. 2, n. 5771 del 03/03/2008; Sez. 6 – 2, n. 2748 del 30/01/2019).

Ciò posto, una fonte secondaria, qual è il Regolamento comunale, non potrebbe limitare una competenza stabilita dalla legge ordinaria, per il principio di gerarchia delle fonti.

1.1. Anche il primo motivo è infondato. È vero che, nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, grava sull’amministrazione opponente l’onere di provare gli elementi costitutivi dell’illecito; è vero altresì, tuttavia, che la sua inerzia processuale non determina – pur a fronte dell’art. 6, comma 10, lett. b, del d.lgs. n. 150 del 2011 e dell’analogo art. 7, comma 9, lett. b – l’automatico accertamento dell’infondatezza della trasgressione, poiché il giudice, chiamato alla ricostruzione dell’intero rapporto sanzionatorio e non soltanto alla valutazione di legittimità del provvedimento irrogativo della sanzione, può sopperirvi sia valutando i documenti già acquisiti sia disponendo d’ufficio i mezzi di prova ritenuti necessari (Cass. Sez. 2, n. 24691 del 08/10/2018; Sez. 6 – 2, n. 4898 del 11/03/2015).
Nella specie il Tribunale, richiamando la pronuncia del Giudice di pace, ha ritenuto prova sufficiente il verbale di accertamento dello stato dei luoghi, acquisito agli atti, in cui risulta che i verbalizzanti hanno riscontrato in data 8/6/2016, la presenza sul fondo di «erbacce, sterpi e rovi» e, non potendo provvedere alla contestazione immediata dell’infrazione per assenza del proprietario responsabile, hanno redatto successivamente, in data 18/7/2016, il verbale poi notificato, corredandolo dei rilievi fotografici effettuati in precedenza sul posto.
L’art. 18 del Regolamento, come riprodotto dallo stesso ricorrente e come già rilevato dal Tribunale, prevede l’obbligo di tenere liberi giardini, orti, terreni, vicoli, cortili, portici e tutti i luoghi di privata proprietà da «erbacce, sterpi, rovi»; i verbalizzanti hanno dunque personalmente accertato, riportandolo nel verbale, proprio una

situazione di fatto oggettivamente corrispondente alla fattispecie sanzionata.

In questo riscontro, come già chiarito dal Tribunale, non si ravvisa alcuna attività di valutazione, ma soltanto la costatazione della coincidenza di una situazione oggettivamente percepibile con quella altrettanto oggettivamente descritta quale obbligo nella fonte regolamentare: in conseguenza, ricorre anche nella fattispecie la fede privilegiata dell’accertamento svolto dall’agente verbalizzante.

Per principio consolidato, infatti, nel giudizio di opposizione avverso le ordinanze – ingiunzioni irrogative di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento fa fede fino a querela di falso quanto ai fatti in esso attestati dal pubblico ufficiale come avvenuti in sua presenza (e descritti senza margini di apprezzamento) e quanto alla provenienza dell’atto dal pubblico ufficiale stesso (risultando, per converso, prive di efficacia probatoria privilegiata le mere valutazioni del verbalizzante), senza che ciò contrasti con il disposto dell’art. 6, lett. b) della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, riguardando tale norma la questione (affatto diversa) del diritto di disporre del tempo e del modo di preparare la difesa (Cass. Sez. 1, n. 3939 del 18/04/1998; Sez. 1, n. 5875 del 12/06/1998; Sez. 1, n. 1908 del 19/02/2000; Sez. 1, n. 9254 del 12/07/2000).
Diversamente non può ritenersi neppure considerando che il riscontro della situazione sanzionata è avvenuto attraverso un organo di senso, la vista: questa Corte ha, infatti, chiarito che, per «percezione sensoriale» del pubblico ufficiale al cui risultato non può essere attribuita fede privilegiata si intende non ogni accertamento che avvenga attraverso un organo di senso, ma soltanto quello che non si risolva in un’operazione elementare di riscontro, priva di qualsiasi margine di apprezzamento, come accaduto nella specie, così da non risultare controllabile o verificabile secondo un metro obiettivo (cfr.
Cass. Sez. 1, n. 20441 del 2006; Sez. 2, n. 25844 del 27/10/2008; Sez. 2, n. 3705 del 14/02/2013).

3.1. Risulta, per tali ragioni, ugualmente infondato il correlato terzo motivo, atteso che, come detto, al riscontro della situazione dei luoghi come effettuato dai verbalizzanti era attribuibile fede privilegiata.

4. Infine, è pure infondato il quarto motivo. Il Tribunale, nelle pagine da 3 a 7 della sentenza impugnata, ha dapprima esaminato i sei motivi di impugnazione articolati alle lettere da A ad F, (prima il motivo sub F, relativo alla preclusione da giudicato, quindi di seguito i motivi da A ad E ). Fondatamente, quindi, il Giudice d’appello ha ritenuto inammissibile l’atto di impugnazione nella sua seconda parte, da pag. 7, laddove sono stati «riproposti» i motivi di impugnazione «per una nuova valutazione del Giudice del gravame» (così testualmente nell’atto). Questa Corte, infatti, ha costantemente ribadito (in ultimo, Sez. U, n. 36481 del 13/12/2022) la permanente natura di revisio prioris instantiae del giudizio di appello e, in conseguenza, la necessità che, nel rispetto degli artt. 342 e 434 cod. proc. civ. (nel testo formulato dal d.l. n. 83 del 2012, conv. con modif. dalla l. n. 134 del 2012, applicabile ratione temporis ) l’impugnazione contenga, a pena di inammissibilità, una chiara individuazione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice.
Pertanto, seppure non è necessario l’utilizzo di particolari forme sacramentali o la redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado, comunque l’atto di appello deve articolarsi in una critica della sentenza impugnata, sicché risulta inammissibile la riproposizione testuale dei motivi di opposizione già

scrutinati nella sentenza impugnata e su cui il Giudice di primo grado ha già reso una decisione.

Il ricorso è perciò respinto. Non vi è luogo a statuizione sulle spese perché l’intimato non ha svolto difese.

Stante il tenore della pronuncia, va dato atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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