Varianti appalti pubblici: l'ordine scritto è cruciale

La Corte di Cassazione ha stabilito che, anche in situazioni di emergenza come un post-terremoto, le varianti appalti pubblici che comportano un aumento dei costi richiedono una formale autorizzazione scritta da parte della stazione appaltante. Un ordine del solo Direttore dei Lavori è insufficiente a vincolare la Pubblica Amministrazione al pagamento di opere extra. Il caso riguardava una società di costruzioni che, dopo aver eseguito lavori di puntellamento per un Comune, si era vista negare il pagamento per opere aggiuntive e un aumento dei prezzi, proprio per la mancanza di un atto formale di approvazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Varianti Appalti Pubblici: Anche in Emergenza Serve l’Autorizzazione Scritta

La gestione delle varianti appalti pubblici rappresenta una delle questioni più delicate e complesse nel diritto dei contratti pubblici. Un’ordinanza recente della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale: anche in contesti di emergenza, le modifiche contrattuali che comportano un aumento dei costi devono essere autorizzate con un atto formale e scritto dalla stazione appaltante. La semplice richiesta del Direttore dei Lavori non è sufficiente a creare un’obbligazione di pagamento per l’ente pubblico. Analizziamo insieme la vicenda e le importanti conclusioni della Suprema Corte.

I Fatti di Causa: La Richiesta di Pagamento per Opere Aggiuntive

Una società di costruzioni, dopo aver stipulato un contratto con un Comune per interventi di puntellamento di edifici danneggiati da un sisma, richiedeva il pagamento di un importo aggiuntivo. La richiesta era motivata dall’esecuzione di opere extra (fornitura e posa di cerchiature e puntellature non previste) e da un aumento del prezzo originario a causa di maggiori difficoltà esecutive. Tali modifiche erano state disposte dal Direttore dei Lavori.
Sia il Tribunale che la Corte d’Appello respingevano la domanda della società, ritenendo che la pretesa economica non fosse supportata da un valido titolo contrattuale. In particolare, mancava un atto scritto della stazione appaltante che autorizzasse le varianti e il conseguente aumento di spesa. La società decideva quindi di ricorrere in Cassazione, sostenendo che la normativa emergenziale post-sisma avrebbe dovuto consentire una deroga alle procedure ordinarie.

La Decisione della Corte: Il Rigetto per le Varianti Appalti Pubblici

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando le decisioni dei giudici di merito. Gli Ermellini hanno chiarito che, sebbene le ordinanze emesse in stato di emergenza potessero derogare a specifiche norme del Codice degli Appalti, non eliminavano i principi generali dell’ordinamento giuridico. Tra questi, spicca la necessità della forma scritta ad substantiam per i contratti e gli atti della Pubblica Amministrazione che comportano una spesa. Di conseguenza, le varianti appalti pubblici non potevano essere considerate valide senza una formale approvazione dell’ente committente.

Le Motivazioni della Cassazione

Il ragionamento della Suprema Corte si fonda su tre pilastri argomentativi chiari e distinti.

Il Ruolo della Normativa Emergenziale

La Corte ha specificato che le ordinanze di protezione civile, pur prevedendo deroghe, non conferivano un potere illimitato. La facoltà di derogare era attribuita a una figura specifica, il Commissario delegato, e doveva avvenire nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento. Nel caso di specie, le varianti non erano state ordinate dal Commissario, ma dal Direttore dei Lavori, una figura tecnica priva del potere di impegnare economicamente l’amministrazione con modifiche sostanziali al contratto. Pertanto, la normativa emergenziale non poteva essere invocata per giustificare una procedura anomala.

La Forma Scritta e i Poteri del Direttore dei Lavori

Un punto centrale della decisione è il principio secondo cui gli atti che generano obbligazioni per la Pubblica Amministrazione devono avere forma scritta. Questa regola serve a garantire la trasparenza, la tracciabilità e il controllo della spesa pubblica. Il Direttore dei Lavori ha compiti di vigilanza tecnica sull’esecuzione dell’opera, ma non ha il potere di modificare il contratto o di autorizzare spese aggiuntive. Un’eventuale autorizzazione per opere extra, specialmente se comporta un significativo aumento dei costi (nel caso di specie, circa il 73%), deve provenire dall’organo decisionale della stazione appaltante e deve essere formalizzata per iscritto.

L’Insufficienza della “Somma Urgenza”

La società ricorrente aveva anche invocato la disciplina dei lavori di “assoluta urgenza”, che in certi casi permette al Direttore dei Lavori di ordinare interventi immediati. Tuttavia, la Corte ha osservato che anche in tali circostanze, la legge prevede che il Direttore dei Lavori debba dare immediata comunicazione all’Amministrazione, la quale può decidere di sospendere i lavori. Inoltre, nel caso in esame, non era stato dimostrato che le varianti avessero effettivamente il carattere di “assoluta urgenza” tale da giustificare il superamento delle procedure ordinarie di approvazione.

Conclusioni

L’ordinanza in esame rafforza un principio cardine del diritto degli appalti pubblici: la forma è sostanza. Le imprese che operano con la Pubblica Amministrazione devono essere consapevoli che qualsiasi modifica al contratto, soprattutto se comporta maggiori oneri, deve essere approvata e formalizzata per iscritto dall’organo competente della stazione appaltante. Affidarsi a ordini verbali o a disposizioni del solo Direttore dei Lavori espone al rischio concreto di non vedersi riconosciuto il pagamento per le prestazioni aggiuntive eseguite. Questa regola vale anche nei contesti di emergenza, dove, pur essendoci procedure accelerate, i principi fondamentali di contabilità e gestione della spesa pubblica restano inderogabili.

In un appalto pubblico, il Direttore dei Lavori può autorizzare opere aggiuntive che comportano un aumento dei costi?
No. Secondo la Corte, il Direttore dei Lavori ha compiti di natura tecnica e non ha il potere di disporre varianti che impegnino economicamente la stazione appaltante. Tale autorizzazione deve provenire dall’organo decisionale dell’ente e deve essere formalizzata per iscritto.

La normativa speciale emanata per un’emergenza, come un terremoto, permette di derogare alla necessità di un’autorizzazione scritta per le varianti contrattuali?
Non automaticamente. La Corte ha chiarito che le deroghe previste dalla normativa emergenziale sono specifiche, devono essere attuate dagli organi competenti (come il Commissario delegato) e devono comunque rispettare i principi generali dell’ordinamento, tra cui quello della forma scritta per gli atti che generano spesa pubblica.

Cosa succede se un’impresa esegue lavori urgenti richiesti dal Direttore dei Lavori ma senza un’approvazione formale della stazione appaltante?
L’impresa rischia di non essere pagata. Anche nei casi di “assoluta urgenza”, la legge prevede che il Direttore dei Lavori informi immediatamente l’Amministrazione, che mantiene il potere di approvare o fermare i lavori. Senza una successiva ratifica o un’autorizzazione formale, l’ente non è vincolato al pagamento delle opere extra.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 1128 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 1128 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° 28059 del ruolo generale dell’anno 2022 , proposto da

RAGIONE_SOCIALE , Partita IVA P_IVA e Codice Fiscale P_IVA, con sede a L’Aquila (67100), frazione Bazzano (AQ), INDIRIZZO RAGIONE_SOCIALE di Bazzano (AQ), PEC serviziEMAIL, in persona dell’Amministratore Unico e legale rappresentante pro tempore, dott.ssa NOME COGNOME nata a L’Aquila il 15 novembre 1968, C.F. CODICE_FISCALE, residente a L’Aquila, alla INDIRIZZO INDIRIZZO (AQ), rappresentata e difesa unitamente e disgiuntamente dagli avvocati prof. NOME COGNOME del Foro di Roma, Codice fiscale CODICE_FISCALE con studio in Roma, INDIRIZZO, P.E.C. EMAIL, e NOME COGNOME del Foro di Roma, Codice Fiscale CODICE_FISCALE con studio in Roma, INDIRIZZO, P.E.C. EMAIL, e presso lo studio di quest’ultimo la società ricorrente è elettivamente domiciliata giusta procura separata ed in calce al ricorso.
Ricorrente

contro

Comune di Barisciano , in persona del Sindaco pro tempore, Sig. DCOGNOMENOME COGNOME nato a L’Aquila il 19/l2/1974 e residente in Barisciano (AQ) alla INDIRIZZO (C.F. CODICE_FISCALE, con sede in Barisciano (AQ) alla INDIRIZZO, (C.F./P.I. CODICE_FISCALE), rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME del Foro di Teramo, (C.F. CODICE_FISCALE, ed elettivamente domiciliato presso e nello studio del medesimo difensore in Controguerra (TE) alla INDIRIZZO ove dichiara di voler ricevere ai sensi dell’art. 176 c.p.c. tutte le comunicazioni al numero di fax NUMERO_TELEFONO ovvero all’indirizzo di PEC EMAIL, giusta del ibera di Giunta Comunale n. 108 del 23/11/2022.
Controricorrente

avverso la sentenza della Corte d’appello dell’Aquila n° 600 depositata il 21 aprile 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9 gennaio 2025 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1 .- La RAGIONE_SOCIALE -dopo aver concluso un contratto d’appalto col Comune di Barisciano, formalizzato con determinazione n° 131 del 2 novembre 2009, con il quale si era impegnata allo svolgimento di interventi di puntellamento di vari edifici danneggiati dal sisma del 6 aprile 2009, tra cui anche INDIRIZZO, per un importo di complessivi euro 886.363,97, opere regolarmente ultimate -si vedeva rifiutare il corrispettivo per opere aggiuntive relative ad una variante del maggio 2011 (consistite nella fornitura e posa in opera di cerchiature e di puntellature), nonché l’aumento dell’originario prezzo d’appalto preteso per la difficoltà di esecuzione dei lavori (che aveva comportato l’incremento del 20% di tutte le voci contabilizzate).
Il decreto ingiuntivo ottenuto dall’appaltatrice contro l’Ente territoriale per euro 251.505,30 veniva opposto e il tribunale accoglieva l’opposizione.

Anche l’appello formulato dalla RAGIONE_SOCIALE veniva respinto con la sentenza indicata in intestazione.

2 .- Per quello che qui ancora rileva, osservava preliminarmente il secondo giudice che la Servizi integrati non aveva depositato il fascicolo del decreto ingiuntivo, con la conseguenza che non era disponibile la ‘ documentazione prodotta in sede monitoria, tra cui la determina di affidamento dei lavori n. 131/2009 ‘ e che, dunque, non era possibile ‘ verificare se tale determina contenesse la nomina del D.L. né quale normativa richiamasse ‘.

Nel merito, la Corte riteneva il primo motivo d’appello infondato.

L’appellante nell’atto introduttivo aveva lamentato la sola omessa considerazione, da parte del primo giudice, della deroga prevista dall’O.P.C.M. n° 3753/09 all’art. 119 del r.d. n° 827/1924, mentre in sede di comparsa conclusionale si era doluta anche dell’omessa considerazione della deroga prevista alle disposizioni del d.lgs. n° 163/2006.

Quanto al primo profilo, la Corte lo riteneva infondato, atteso che l’art. 119 del r.d. n° 827/1924 riguardava solo i rapporti tra il Direttore dei lavori e la Stazione appaltante e che la deroga prevista dall’Ordinanza n° 3753 non escludeva la necessità di una autorizzazione postuma dell’autorità competente, tanto più nel caso di specie, in cui la variazione aveva comportato un aumento del costo dei lavori pari a circa il 73%.

Anche il secondo rilievo era infondato secondo la Corte: infatti, l’Ordinanza n° 3753, pur prevedendo la possibilità di derogare ad una serie di disposizioni normative, disponeva comunque il necessario rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, tra i quali quello espresso dagli artt. 16 e 17 del r.d. n° 2440/1923,

non derogati, che prevedono la forma scritta ad substantiam degli atti da cui derivano obbligazioni per la PA.

Anche il secondo motivo d’appello secondo il quale il tribunale avrebbe omesso di valorizzare i documenti provenienti dal Direttore dei lavori -era infondato, in quanto, come correttamente ritenuto dal primo giudice, la carenza di contratto non era superabile da tale documentazione, essendo la stessa inidonea a vincolare la stazione appaltante al pagamento di opere aggiuntive non commissionate, né preventivamente approvate, né successivamente ratificate con alcun atto negoziale scritto, non individuabile nemmeno nella richiesta inoltrata dal Comune alla RAGIONE_SOCIALE in data 10.04.2013, prot. n. 2552.
Infine, palesemente infondata era la prospettazione secondo cui nella nota dell’Ufficio del Vice – Commissario delegato per la tutela dei Beni Culturali del 21 marzo 2012, prot. n° 1199, sarebbe rinvenibile un’autorizzazione di fatto all’esecuzione degli interventi di messa in sicurezza eseguiti di INDIRIZZO in quanto in essa era contenuta una mera presa d’atto dell’esecuzione dei lavori, mentre l’interpretazione offerta dall’appellante era decisamente smentita dal tenore letterale della nota stessa.
3 .-Ricorre per cassazione RAGIONE_SOCIALE affidando l’impugnazione a due motivi.

Resiste il Comune, che conclude per l’inammissibilità e, comunque, per il rigetto dell’impugnazione.

Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi dell’art. 380 bis cod. proc. civ.

Solo la ricorrente ha depositato una memoria ex art. 380-bis.1 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4 .-Col primo motivo -intitolato ‘ Violazione di legge con riferimento all’art. 360 n. 3 cpc : Violazione e falsa applicazione (in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 3 dell’ordinanza della

Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 3753 del 6 aprile 2009, che ha individuato le normative da derogare (tra cui anche una serie di norme rilevanti nel caso di specie, quali, tra le altre, anche l’art. 132 del Codice appalti allora vigente -d.lgs. 163/2006 e l’art. 119 del r.d. n. 827/1924). Errata interpretazione di quanto prescritto dalla normativa emergenziale e delle conseguenze in diritto derivanti dalla applicazione delle O.P.C.M. n. 3753/2009 e 3761/2009 ‘ -la ricorrente lamenta che la Corte non abbia tenuto conto della normativa emergenziale e, in particolare, dell’O.P.C.M. n° 3753/2009, nonché della conseguente impossibilità di applicare al caso di specie gli artt. 119 del r.d. n° 827/1924 e 132 del d.lgs. n° 163/2006: ne deriverebbe che l’approvazione delle varianti in corso d’opera da parte del direttore dei lavori determinerebbe un vincolo contrattuale in capo al Comune.
5 .- Il motivo è infondato.

L’assunto implicitamente posto a base del mezzo consiste nel predicare una deroga alle norme sugli appalti pubblici -e segnatamente agli artt. 132 del d.lgs. n° 163/2006 e 119 r.d. n° 827/1924 -solo perché ‘ si è agito in via di somma urgenza ‘, con conseguente ‘ deroga ad una serie di principi e norme ‘ in tema di appalto pubblico.

Invero, sol che si legga l’O.P.C.M. n° 3753/2009 si può agevolmente notare che non è la situazione di somma urgenza in sé considerata che determina la deroga alle norme citate nell’art. 3 dell’Ordinanza, ma è il Commissario delegato, che ‘ nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvede in deroga ‘ alle disposizioni normative appresso indicate.

Dallo stesso testo del provvedimento risulta, dunque, che l’incarico di procedere a ‘ varianti in corso d’opera ‘, in deroga all’art. 132 del d.lgs. n° 163/2006, doveva essere contenuto in un provvedimento del Commissario delegato nominato ai sensi della legge n° 225/1992 (‘ Istituzione del Servizio nazionale della protezione

civile ‘, oggi abrogata dal d.lgs. n° 1/2018, ‘ Codice della protezione civile ‘, ma applicabile ratione temporis ).

Per stessa ammissione della ricorrente, invece, le ‘ varianti ‘ (termine col quale la RAGIONE_SOCIALE sembra indistintamente riferirsi sia alla ‘ fornitura e posa in opera di cerchiature e puntellature ‘, sia alla richiesta di aumento dei prezzi del 20% in ragione delle ‘ difficoltà di esecuzione dei lavori ‘) vennero richieste o ordinate dal Direttore dei lavori, che, al contrario del Commissario delegato, non aveva alcun potere di disporle.

In conclusione, poiché le ‘ varianti ‘ in esame non vennero affatto ordinate dal Commissario, non vi era alcuna deroga alle ordinarie norme in materia di appalti pubblici, con la conseguenza che esse dovevano essere introdotte nelle forme previste dall’art. 132 del d.lgs. n° 163/2006 e 134, nono comma, del d.P.R. n° 554/1999, applicabili ratione temporis , ossia mediante una ‘ perizia di variante ‘ approvata dall’organo decisionale delle Stazione appaltante (in caso di incremento della spesa), oppure dal responsabile del procedimento (negli altri casi).
Più in generale deve anche osservarsi che il motivo soffre anche di genericità, in quanto il credito azionato in giudizio, secondo quanto si legge in sentenza (pagina 3), non è derivato solo dall’esecuzione di prestazioni non originariamente previste (cerchiature e puntellature), ma, come già detto, anche dalla difficoltà di esecuzione delle opere che avrebbe comportato un incremento del 20% dei prezzi concordati.

Trattasi nondimeno di due modifiche contrattuali riconducibili a norme diverse, poiché le cerchiature e puntellature sembrano rientrare nel perimetro delle ‘ varianti in corso d’opera ‘, mentre le maggiori difficoltà di esecuzione e l’incremento dei prezzi attengono al tema della variazione dei prezzi nell’appalto.

6 .-Col secondo mezzo -intitolato ‘ violazione della L. n. 2248/1865 (ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c.) ‘ -Sistemi integrati

RAGIONE_SOCIALE assume che le varianti possono essere autorizzate anche dal direttore dei lavori ai sensi dell’art. 342 della legge n° 2448/1865, ove ricorra -come nella fattispecie ricorreva -l’assoluta urgenza.

La Corte di merito avrebbe pertanto errato nel richiedere l’approvazione del committente.

Con un ulteriore profilo la ricorrente insiste nella deroga derivante dalla normativa emergenziale emessa per il sisma dell’Abruzzo del 2009.

7 .- Anche questo mezzo è infondato.

È vero che l’art. 342 citato abrogato dalla lettera a ) del primo comma dell’art. 358, d.P.R. n° 207/2010, a decorrere dall’8 giugno 2011, ai sensi di quanto disposto dal primo comma dell’art. 359 dello stesso d.P.R., ma applicabile ratione temporis -prevede che nei casi di ‘ assoluta urgenza ‘ l’appaltatore dovrà ‘ prestarsi sulla richiesta dell’ingegnere direttore ‘, ma la norma prevede anche che ‘ in questi casi (…) l’ingegnere medesimo dovrà darne immediata partecipazione all’Amministrazione, la quale potrà sospendere la esecuzione dei lavori, pagando all’appaltatore le spese sostenute pei lavori ordinati di urgenza ‘.
Ora -anche a tacere del fatto che non risulta dalla sentenza che le varianti fossero di ‘ assoluta urgenza ‘ (ossia, tali da non poter procedere nelle forme ordinarie), donde l’inammissibilità del mezzo, in quanto non indica in quale atto del giudizio di merito sia stata trattata tale questione ( ex multis : Cass., Sez. VI-T, 13 dicembre 2019, n° 32804) -nella presente fattispecie non risulta nemmeno intervenuta quella che la Corte chiama, con un termine forse atecnico, ma corretto nella sostanza, una ‘ autorizzazione postuma ‘ (sentenza pagina 9), tanto più necessaria nella vicenda in esame (come peraltro già deciso da Cass., sez. I, 16 aprile 2008, n° 10069), sempre secondo il pensiero del giudice di merito, in ragione dell’incremento della spesa pari a circa il 73%.
8 .- In conclusione, il ricorso va respinto, con condanna della ricorrente a rifondere al Comune resistente le spese di questo grado di giudizio.

Per la liquidazione di esse -fatta in base al d.m. n° 55 del 2014, come modificato dal d.m. n° 147 del 2022, ed al valore della lite (euro 251.505,30) -si rimanda al dispositivo che segue.

Va, inoltre, dato atto della sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1 -quater, del decreto del presidente della repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico della ricorrente, ove dovuto.

p.q.m.

la Corte respinge il ricorso e condanna RAGIONE_SOCIALE a rifondere al Comune di Barisciano le spese del presente grado di giudizio, che liquida in euro 5.000,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spese in ragione del 15%, oltre al cp ed all’iva, se dovuta. Dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1 -quater, del decreto del presidente della repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico della ricorrente, ove dovuto.
Così deciso in Roma il 9 gennaio 2025, nella camera di

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