Valutazione performance PA: le conseguenze del ritardo

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 4177/2024, ha rigettato il ricorso di una Pubblica Amministrazione, confermando l’annullamento della valutazione della performance di un suo dirigente. La decisione si fonda sul grave ritardo dell’ente nell’adottare il nuovo sistema di valutazione imposto dalla legge, rendendo illegittima la valutazione effettuata con il sistema precedente. La sentenza sottolinea che la PA era inadempiente e che il giudice ordinario ha il potere di scrutinare l’effettività dell’adeguamento normativo, non solo la sua formale adozione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Valutazione Performance PA: Illegittima se Basata su Sistemi Obsoleti

La valutazione performance PA è un pilastro fondamentale per l’efficienza e la trasparenza del settore pubblico. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 4177/2024) ha ribadito un principio cruciale: le pubbliche amministrazioni hanno l’obbligo di adeguare i propri sistemi di valutazione alle normative vigenti, e il ritardo ingiustificato in tale adempimento può rendere illegittime le valutazioni effettuate. Analizziamo insieme questa importante pronuncia.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dal ricorso di un dirigente di seconda fascia di un importante ente pubblico. Il dirigente lamentava che la sua valutazione per l’anno 2010 fosse stata condotta sulla base di un sistema obsoleto, nonostante una riforma legislativa del 2009 (il d.lgs. n. 150) avesse imposto l’adozione di un nuovo e più complesso sistema di misurazione e valutazione della performance individuale e organizzativa.

Il percorso giudiziario era stato complesso: già il giudice amministrativo, con una sentenza del 2015, aveva accertato l’inadempienza dell’ente e gli aveva ordinato di adottare il nuovo piano entro 180 giorni. Nonostante ciò, la situazione si era protratta. La Corte d’appello, adita dal dirigente, aveva infine annullato la valutazione del 2010, riconoscendo il suo diritto a essere valutato secondo le nuove regole. L’amministrazione, soccombente, ha quindi proposto ricorso per cassazione.

La Decisione della Corte e la Valutazione Performance PA

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso dell’ente pubblico, confermando la decisione della Corte d’appello. I giudici hanno smontato i tre motivi di ricorso presentati dall’amministrazione, incentrando la loro decisione su un punto cardine: l’inadempimento sostanziale e prolungato dell’ente.

L’amministrazione sosteneva che il giudice ordinario non potesse sindacare nel merito l’adeguatezza del piano di valutazione adottato. La Cassazione ha respinto questa tesi, chiarendo che il superamento dell’inerzia amministrativa, accertato dal Consiglio di Stato, non precludeva al giudice del lavoro di verificare la reale e concreta effettività dell’adempimento rispetto alla specifica posizione del lavoratore. Altri motivi, relativi a presunte omissioni nell’esame di documenti, sono stati giudicati inammissibili in quanto non decisivi per sovvertire la logica della decisione.

Le Motivazioni

La motivazione centrale dell’ordinanza risiede nella constatazione che, al momento della valutazione contestata (relativa all’anno 2010), l’amministrazione era palesemente e gravemente inadempiente agli obblighi di legge imposti già dal 2009. La sentenza del Consiglio di Stato del 2015 aveva certificato questo ritardo, evidenziando come fossero trascorsi ben cinque anni dall’entrata in vigore della norma senza che l’ente si fosse adeguato. Questo ritardo, secondo i giudici, non aveva più alcuna ‘ragionevole giustificazione’.

Di conseguenza, la Cassazione afferma che l’amministrazione era stata ‘sostanzialmente costituita in mora’ per l’accertato inadempimento. Questo stato di inadempienza ha un carattere decisivo e assorbente rispetto a qualsiasi altra considerazione. L’adozione successiva di atti, come quello direttoriale del 30 dicembre 2010, non era sufficiente a sanare la situazione, poiché, come rilevato dai giudici di merito, tale atto si limitava a richiamare il vecchio sistema senza coinvolgere effettivamente i nuovi organismi (come l’O.I.V.) e senza predisporre gli strumenti previsti dalla riforma (come il piano triennale). La violazione di legge era quindi palese e rendeva illegittima la valutazione effettuata sul dirigente.

Le Conclusioni

La pronuncia della Cassazione lancia un messaggio inequivocabile alle Pubbliche Amministrazioni: le riforme non possono rimanere sulla carta. L’obbligo di adottare nuovi sistemi di valutazione performance PA è un dovere giuridico preciso, la cui violazione ha conseguenze concrete. Un dipendente pubblico ha il diritto di essere valutato secondo le regole vigenti, e l’utilizzo di sistemi superati a causa dell’inerzia dell’ente rende l’atto di valutazione annullabile. Questa ordinanza rafforza la tutela dei dirigenti e dei dipendenti pubblici e spinge le amministrazioni a un’applicazione tempestiva ed effettiva delle normative, pena l’invalidità dei loro atti e l’esposizione a contenziosi.

Una Pubblica Amministrazione può utilizzare un vecchio sistema di valutazione se quello nuovo imposto dalla legge non è ancora stato implementato?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il ritardo ingiustificato nell’adozione del nuovo sistema di valutazione rende l’amministrazione inadempiente e, di conseguenza, la valutazione effettuata con il sistema obsoleto è illegittima e può essere annullata.

Cosa succede se la PA ritarda ad adottare il nuovo sistema di valutazione della performance?
Se il ritardo è significativo e ingiustificato, l’amministrazione viene considerata ‘sostanzialmente costituita in mora’. Ciò significa che è legalmente in difetto, e gli atti compiuti in violazione dell’obbligo di adeguamento, come le valutazioni dei dipendenti, possono essere dichiarati nulli dal giudice.

Il giudice ordinario può sindacare l’effettività di un atto amministrativo adottato dalla PA?
Sì. La Corte chiarisce che il giudice ordinario (in questo caso, il giudice del lavoro), adito per accertare l’inadempimento della PA e le conseguenze risarcitorie, ha il potere di ‘scrutinare nel merito pienezza ed effettività della tutela offerta dall’atto amministrativo espressamente adottato’. Non si limita, quindi, a una verifica puramente formale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 4177 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 4177 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 15/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso 16187-2018 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa ope legis dall ‘RAGIONE_SOCIALE presso i cui Uffici domicilia in Roma, alla INDIRIZZO;

– ricorrente-

contro

NOME, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell ‘AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 799/2018 della Corte d ‘ appello di Roma, depositata il 06/03/2018 R.G.N. 2210/2015;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

l a Corte d’appello di Roma ha accolto il gravame proposto da NOME COGNOME , dirigente di seconda fascia dell’RAGIONE_SOCIALE, e disposto l’annullamento della valutazione definitiva di cui alla scheda SI.VA.D. del 7 gennaio 2013, anno di valutazione 2010, relativa al predetto dirigente, dichiarando il diritto di

R.G.N. 16187/2018

COGNOME.

Rep.

Ud. 12/01/2024

quest’ultimo ad essere valutato, per lo stesso anno, secondo il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa ed individuale, definito nel rispetto RAGIONE_SOCIALE direttive della RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE), in attuazione del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150;

per quanto qui rileva, la Corte territoriale, nel premettere l ‘illustrazione dell a disciplina di cui al d.lgs. n. 150 del 2009 in attuazione della legge n. 15 del 4 marzo 2009, ha richiamato l’iter processuale svoltosi in sede amministrativa e richiamato nel gravame, dal quale emergeva che:

-il Consiglio di RAGIONE_SOCIALE, investito dell’appello proposto dalla Dirpubblica avverso la sentenza emessa dal T.A.R. Lazio in ordine all’adozione da parte dell’ RAGIONE_SOCIALE del nuovo sistema di valutazione, con sentenza n. 4713 del 29 settembre 2015, ha ritenuto che l’amministrazione si fosse resa inadempiente agli obblighi imposti dal d.lgs. n. 150 del 2009 ed ha ordinato all’RAGIONE_SOCIALE di provvedere all’adozione del predetto piano nel termine di 180 giorni, sul presupposto dell’insussistenza di un effetto sospensivo dell’art. 57, comma 21, del d.lgs. 30 dicembre 2010, n. 235, osservando che dall’entrata in vigore della invocata disposizione erano «trascorsi ben cinque anni e l’ulteriore procrastinarsi della mancata adozione del Sistema e del Piano RAGIONE_SOCIALE performance, in attesa della emanazione del d.p.c.m., non trova più ragionevole giustificazione»; -nella perdurante inerzia dell’amministrazione, il Consiglio di RAGIONE_SOCIALE, adito per la nomina di un commissario ad acta , ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente Federazione, avendo il giudice amministrativo ritenuto che l’RAGIONE_SOCIALE si fosse dotata del nuovo sistema con atto direttoriale del 30 dicembre 2010, al quale avevano fatto seguito ulteriori attività di aggiornamento, mentre i piani triennali di performance risultanti dai siti internet erano stati adottati a partire dal 2010 (sentenza del Consiglio di RAGIONE_SOCIALE in data 24 novembre 2017);
2.1. nondimeno -ha proseguito la Corte d’appello -sebbene dalla pronuncia del Consiglio di RAGIONE_SOCIALE del 2017 emergesse che l’amministrazione si fosse adeguata alla nuova normativa, assolvendo all’obbligo imposto con la sentenza del 2015, nell’ambito del giudizio azionato dal dirigente occorreva verificare in concreto l’effettività di tale adeguamento, avuto riguardo alla specifica posizione RAGIONE_SOCIALE NOME, considerato che l’avvenuto superamento dell’inerzia procedimentale costituiva l’unico e limitato oggetto della valutazione demandata al giudice amministrativo, ma non impediva (ed anzi postulava, secondo quanto affermato dagli stessi giudici amministrativi nell’ipotizzare un provvedimento esplicito « anche non satisfattivo dell’interesse fatto valere») che il giudice ordinario, adito in sede di accertamento dell’inadempienza della p.a. e RAGIONE_SOCIALE conseguenze risarcitorie, «possa scrutinare nel merito pienezza ed effettività della tutela offerta dall’atto amministrativo espressamente adottato »;
2.2. tanto premesso, nella sentenza impugnata si assume che l’atto direttoriale del 30 dicembre 2010 non fosse funzionale all’adozione del sistema valutativo imposto dal d.lgs. n. 150 del 2009, in quanto, in buona sostanza, richiamava la valutazione di performance già in essere secondo il precedente sistema, non risultando coinvolto l’ RAGIONE_SOCIALE -pure formalmente nominato -nel processo di realizzazione del nuovo sistema perché allo stesso era stato meramente comunicato, senza alcuna effettiva partecipazione, il documento di valutazione, che, peraltro, era relativo solo all’organizzazione complessiva dell’amministrazione e non a quella individuale; risultava, altresì, carente il piano triennale (circostanza non contestata dall’am ministrazione), il cui contenuto era invece analiticamente previsto dall’art. 10 del d.lgs. n. 150 del 2009 ; infine, neppure risultavano istituite le forme di conciliazione, tanto che lo NOME aveva dovuto fare ricorso direttamente il ricorso in via giudiziale. Tali carenze, secondo la Corte territoriale, rivestivano carattere assorbente rispetto alle ulteriori doglianze svolte dal
dirigente nel merito della valutazione, comportando l’accoglimento della domanda originariamente proposta;

3. a vverso tale pronuncia ha proposto ricorso per cassazione l’RAGIONE_SOCIALE per tre motivi, cui resiste lo RAGIONE_SOCIALE con controricorso.

Ritenuto che :

1. con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 7, comma 1, e 30, comma 3, del d.lgs. n. 150 del 2009, ai sensi dell’art. 360 , comma 1, n. 3 cod. proc. civ., in quanto la Corte d’appello, nonostante abbia dato atto de ll’esito del procedimento amministrativo, ha violato le norme indicate nel mancare di considerare che, come emergeva dalla sentenza del Consiglio di RAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_SOCIALE aveva adottato il sistema di misurazione e valutazione della performance , procedendo ad un inammissibile sindacato nel merito dell’adeguamento effettuato dall’amministrazione e del piano adottato;
1.1. il motivo è infondato.

Infatti, come puntualmente riportato nella sentenza impugnata, la Corte territoriale ha ricostruito il complessivo iter processuale svoltosi in sede amministrativa, sottolineando come la sentenza del Consiglio di RAGIONE_SOCIALE emessa nel 2017, invocata dall’amministrazione a sostegno dell’adozione del nuovo sistema di valutazione imposto dal d.lgs. n. 150 del 2009, si attenesse al rilievo formale dell ‘avvenuto superamento dell’inerzia procedimentale, osservando che l’adozione del provvedimento esplicito («anche non satisfattivo dell’interesse fatto valere») determinava l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse (originaria o sopravvenuta, a seconda del momento di intervento del provvedimento rispetto all’epoca di proposizione del ricorso), lasciando impregiudicata ed oggetto del presente giudizio la valutazione circa l’effettività dell’adempimento, in riferimento alla specifica posizione del l’odierno controricorrente.
Ciò posto, non è configurabile la denunciata violazione di legge per l’assorbente considerazione che, in base alla precedente decisione del

Consiglio di RAGIONE_SOCIALE del 2015 -il cui contenuto è ampiamente riportato nella sentenza impugnata, in difetto di qualsivoglia contestazione in proposito da parte dell’amministrazione ricorrente , è pacifico che, alla data di emissione della predetta pronuncia, l’RAGIONE_SOCIALE non si fosse ancora adeguata al nuovo sistema di valutazione, e ciononostante, come osservato dai giudici amministrativi, fossero trascorsi ben cinque anni dall’entrata in vigore dell’art. 57, comma 21, del d.lgs. n. 235 del 2010, sicché l’ulteriore procrastinarsi della mancata adozione del sistema e del piano RAGIONE_SOCIALE performance , in attesa della emanazione del d.p.c.m., non poteva trovare più ragionevole giustificazione, tanto da comportare l’ordine giudiziale rivolto all’RAGIONE_SOCIALE di provvedere all’adozione del predetto piano nel termine di 180 giorni. Tale aspetto, pertanto, riveste carattere decisivo rispetto ad ogni altra considerazione svolta in ordine alla verifica di effettività dell’adeguamento, considerato che, rispetto all’anno di valutazione in contestazione (2010), l’amministrazione era stata sostanzialmente costituita in mora per l’accertato inadempimento in sede giudiziale amministrativa, con conseguente fondatezza, nel suo nucleo essenziale, della doglianza espressa dal dirigente e della domanda proposta, correggendosi (in parte) la motivazione addotta sul punto dalla Corte di merito ( fra molte Cass. Sez. U, 02/02/2017, n. 2731); 2. con il secondo motivo si censura la sentenza impugnata per omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione fra le parti, ai sensi dell’art. 360 , comma 1, n. 5 cod. proc. civ., nella parte in cui afferma che il documento trasmesso all’O.I.V. fa esclusivo riferimento alla valutazione organizzativa complessiva dell’amministrazione e non a quella individuale, affermazione in contrasto con la nota del 29 dicembre 2010, con cui l’RAGIONE_SOCIALE trasmetteva al l’O .I.V. il documento in questione, i cui capitoli 16 e 17 concernono proprio la valutazione individuale;
2.1. il motivo si rivela inammissibile, in quanto, alla luce RAGIONE_SOCIALE valutazioni espresse in riferimento al primo motivo, la doglianza risulta priva del carattere della decisività, in termini di idoneità ad invalidare

il fondamento della ratio decidendi addotta (fra molte, Cass. Sez. 3, 26/06/2018, n. 16812);

3. con il terzo motivo si prospetta l’ omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione fra le parti, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, cod. proc. civ., con riferimento all’omessa considerazione del piano triennale RAGIONE_SOCIALE performance , erroneamente ritenuto mancante, pur avendo la Corte d’appello richiamato espressamente la sentenza del Consiglio di RAGIONE_SOCIALE, che ha accertato l’avvenuta adozione del piano da parte dell’RAGIONE_SOCIALE a partire dal 2010 ; 3.1. il motivo, come già osservato per il secondo motivo, si rivela inammissibile, in quanto, alla luce RAGIONE_SOCIALE valutazioni espresse in riferimento al primo motivo, la doglianza risulta priva del carattere
della decisività;

c onclusivamente, il ricorso va rigettato;

5. non può darsi luogo alla condanna dell’RAGIONE_SOCIALE ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità in assenza di prova della ritualità e tempestività della notificazione e del deposito del controricorso, non essendo stato rinvenuto agli atti, neppure in copia, l’avviso di ricevimento della notifica del controricorso, eseguita in proprio dal difensore ex lege 21 gennaio 1994, n. 53, con spedizione di raccomandata a mezzo del servizio postale, considerato che la notifica a mezzo del servizio postale non si esaurisce con la spedizione dell’atto, ma si perfeziona con la consegna del relativo plico al destinatario e l’avviso di ricevimento prescritto dall’art. 149 cod. proc. civ. è il solo documento idoneo a provare sia l’intervenuta consegna, sia la data di essa, sia l’identità della persona a mani della quale è stata eseguita; con la conseguenza che, ove tale mezzo sia stato adottato per la notifica del controricorso, la mancata produzione dell’avviso di ricevimento comporta non la mera nullità bensì l’inesistenza della notificazione, della quale, pertanto, non può essere disposta la rinnovazione ai sensi dell’art. 291 cod. proc. civ. (fra molte, con principio affermato in riferimento alla notifica del ricorso,
estensibile alla notifica del controricorso, Cass. Sez. 6-5, 27/10/2017, n. 25552);

non sussistono le condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1quater , del d.P .R. n. 115 del 2002, che non può trovare applicazione nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE che, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, sono esentate dal pagamento RAGIONE_SOCIALE imposte e tasse che gravano sul processo (Cass. Sez. 6-L, 29/01/2016, n. 1778).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 12/01/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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