Usucapione suolo pubblico: no a diritto di superficie

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 13129/2025, ha stabilito che non è possibile acquisire per usucapione il diritto di superficie su un suolo pubblico. Nel caso esaminato, una società aveva costruito su un terreno acquistato nel 1984, il cui atto di vendita era stato poi dichiarato inefficace. La Corte ha rigettato la richiesta della società, negando sia l’usucapione abbreviata, data la natura demaniale del bene, sia il diritto all’indennizzo per le opere realizzate, poiché la società non poteva essere considerata in buona fede, essendo a conoscenza della natura pubblica del terreno indicata nell’atto di acquisto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Usucapione suolo pubblico: la Cassazione chiarisce i limiti

L’acquisto di un terreno per edificare è un passo fondamentale per qualsiasi impresa costruttrice, ma cosa accade se quel terreno si rivela essere di proprietà dello Stato? La recente ordinanza della Corte di Cassazione, n. 13129/2025, affronta un caso emblematico di usucapione suolo pubblico, delineando i confini invalicabili per l’acquisizione di diritti reali su beni appartenenti alla collettività e negando tutele a chi costruisce senza la dovuta diligenza.

I fatti del caso

La vicenda ha inizio nel lontano 1984, quando una società acquista un terreno edificabile tramite un atto pubblico, ottenendo successivamente la voltura della concessione edilizia e realizzando diverse costruzioni. La situazione si complica nel 1992, quando il Consiglio di Stato conferma la legittimità del diniego di approvazione degli atti di vendita da parte dell’Intendenza di Finanza, rivelando la natura pubblica del suolo.

Nel 1995, il Tribunale dichiara inefficace il contratto di compravendita e condanna la società alla restituzione del terreno e al risarcimento dei danni per occupazione abusiva. Dopo aver rilasciato il fondo nel 2000, la società, nel 2001, cita in giudizio il Ministero dell’Economia e l’Agenzia del Demanio chiedendo il riconoscimento del diritto di superficie sulle costruzioni o, in alternativa, un indennizzo per le opere realizzate.

Le decisioni dei giudici di merito e il problema dell’usucapione suolo pubblico

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto le pretese della società. I giudici di merito hanno escluso la possibilità di acquisire per usucapione suolo pubblico il diritto di superficie, evidenziando che i beni demaniali non possono essere oggetto di possesso utile a tal fine. Inoltre, è stata negata la buona fede della società costruttrice, elemento indispensabile per ottenere un indennizzo. L’atto di acquisto del 1984, infatti, menzionava espressamente la natura pubblica del suolo, rendendo la società consapevole, o quantomeno colpevolmente ignara, della reale situazione giuridica del bene.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha confermato la decisione della Corte d’Appello, rigettando entrambi i motivi di ricorso presentati dalla società.

In primo luogo, i giudici supremi hanno ribadito un principio consolidato: il diritto di superficie, come altri diritti reali, può essere usucapito solo su beni privati. Non è possibile l’usucapione suolo pubblico o di beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato, a meno che non sia intervenuto un atto formale di sdemanializzazione. In questo caso, non solo mancava tale atto, ma la Pubblica Amministrazione aveva intrapreso ripetute azioni giudiziarie per recuperare il bene, dimostrando una volontà contraria a qualsiasi dismissione.

In secondo luogo, la Corte ha escluso il diritto all’indennizzo previsto dall’art. 936 c.c. per il costruttore di buona fede. La buona fede non può essere invocata quando l’ignoranza della situazione giuridica del fondo deriva da colpa grave. La società, essendo un operatore professionale, avrebbe dovuto conoscere la natura pubblica del terreno, chiaramente indicata nel contratto di acquisto. La consapevolezza che il fondo apparteneva a un soggetto pubblico esclude la buona fede necessaria per ottenere l’indennizzo, anche a fronte dell’esercizio del cosiddetto ius tollendi (diritto di rimozione) da parte dell’Amministrazione.

Le conclusioni

L’ordinanza in commento rafforza la tutela accordata ai beni pubblici, sottolineando che non possono essere acquisiti tramite il possesso prolungato. La decisione serve da monito per gli operatori del settore immobiliare: la diligenza nell’accertare la natura giuridica di un terreno prima dell’acquisto e della costruzione è un requisito imprescindibile. La mera menzione della natura pubblica di un bene in un atto notarile è sufficiente a escludere la buona fede dell’acquirente, precludendogli non solo l’acquisto per usucapione di qualsiasi diritto, ma anche la possibilità di ottenere un indennizzo per le opere eventualmente realizzate.

È possibile acquisire tramite usucapione un diritto di superficie su un terreno di proprietà dello Stato?
No, la Corte di Cassazione ha confermato che il diritto di superficie non è usucapibile se riguarda beni appartenenti al demanio pubblico o al patrimonio indisponibile dello Stato, a meno che non vi sia stato un formale atto di sdemanializzazione.

Il costruttore che edifica su un suolo pubblico ha diritto a un indennizzo per le opere realizzate?
No, il diritto all’indennizzo previsto per il costruttore di buona fede (art. 936 c.c.) non spetta se la costruzione avviene su suolo pubblico e il costruttore ignora con colpa la situazione giuridica del fondo. La consapevolezza della natura pubblica del bene esclude la buona fede.

Cosa è sufficiente per escludere la buona fede di un acquirente riguardo alla natura pubblica di un terreno?
Secondo la Corte, è sufficiente che l’atto di acquisto menzioni espressamente la natura patrimoniale pubblica del bene. Questa indicazione rende l’acquirente consapevole, o quantomeno colpevolmente ignaro, dell’appartenenza del fondo a un soggetto pubblico, escludendo così la sua buona fede.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 13129 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 13129 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2091/2019 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE COGNOME NOME COGNOME RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME

-ricorrente-

contro

MINISTERO ECONOMIA FINANZE, AGENZIA DEL DEMANIO

-intimati- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO CATANZARO n. 2067/2017 depositata il 23/11/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La vicenda trae origine dall’acquisto, avvenuto nel 1984 da parte della società RAGIONE_SOCIALE, di un terreno edificatorio mediante atto pubblico. La società ottenne una voltura della concessione edilizia e

realizzò delle costruzioni sul fondo. Tuttavia, nel 1992, il Consiglio di Stato dichiarò legittimo il diniego di approvazione dell’Intendenza di Finanza agli atti di vendita che avevano portato all’acquisto del terreno da parte della RAGIONE_SOCIALE. Successivamente, con sentenza del 1995, il Tribunale di Catanzaro dichiarò inefficace il contratto di compravendita del 1984, condannando la società alla restituzione del terreno e al risarcimento dei danni per abusiva occupazione. La sentenza venne confermata in appello nel 1998. Nel 2000 la Rotomar rilasciò il fondo.
Nel 2001 la società citò in giudizio il Ministero dell’Economia e l’Agenzia del Demanio, chiedendo il riconoscimento del diritto di proprietà superficiaria sulle costruzioni oppure, in subordine, l’indennizzo ex art. 936 co. 2 c.c. per le opere realizzate. Il Ministero e l’Agenzia si costituirono in giudizio, chiedendo il rigetto delle domande e, in via riconvenzionale, la condanna della Rotomar al risarcimento per l’occupazione abusiva del terreno dal 1995 alla data dello sgombero.
Il Tribunale di Catanzaro, con sentenza del 2010, rigettò le domande della Rotomar, accogliendo parzialmente la domanda riconvenzionale del Ministero e dell’Agenzia e condannando la società al pagamento di € 371.240,87 a titolo di indennizzo per l’occupazione del suolo. Avverso tale sentenza, la Rotomar propose appello, deducendo violazione di norme di diritto e insufficiente motivazione. In particolare, contestava il mancato riconoscimento del diritto di superficie, l’erronea esclusione dell’usucapione abbreviata e il rigetto della richiesta di indennizzo. Il Ministero e l’Agenzia, a loro volta, proposero appello incidentale, chiedendo una maggiorazione dell’indennizzo.
La Corte di appello di Catanzaro, con sentenza del 2017, rigettò sia l’appello principale che quello incidentale. Riteneva che il diritto di superficie non fosse usucapibile su beni demaniali e che non vi fosse stata una sdemanializzazione del terreno. Escludeva inoltre la

buona fede della COGNOME, evidenziando che l’atto di acquisto del 1984 menzionava la natura pubblica del suolo. Confermava altresì il rigetto della richiesta di indennizzo, ritenendo che l’Amministrazione avesse validamente esercitato lo ius tollendi.

Ricorre in cassazione COGNOME con due motivi. Rimangono intimate le pubbliche amministrazioni. Il consigliere delegato ha proposto la definizione del ricorso per inammissibilità o manifesta infondatezza. La parte ricorrente ne ha chiesto la decisione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Il primo motivo denuncia violazione degli artt. 952, 1146, 1147 e 1159 c.c., nella parte in cui la sentenza impugnata ha negato il riconoscimento del diritto di proprietà superficiaria in capo alla società RAGIONE_SOCIALE escludendo l’usucapione abbreviata. Si afferma che il possesso delle costruzioni, avvenuto in buona fede, avrebbe consentito l’acquisizione del diritto di superficie ai sensi dell’art. 1159 c.c. La Corte di appello ha errato nel ritenere che il diritto di superficie non fosse usucapibile su un bene appartenente al patrimonio dello Stato, omettendo di considerare che la RAGIONE_SOCIALE aveva esercitato un possesso utile e ininterrotto per oltre dieci anni. Si richiama la giurisprudenza della Corte di cassazione che riconosce l’usucapione decennale in presenza di titolo astrattamente idoneo al trasferimento e di buona fede del possessore.
Il secondo motivo denuncia violazione degli artt. 934, 936 e 1150 c.c., nonché degli artt. 112, 113 e 116 c.p.c., nella parte in cui la sentenza impugnata ha escluso il diritto della Rotomar all’indennizzo per le costruzioni realizzate sul fondo . Si afferma che la pubblica amministrazione, pur avendo esercitato lo ius tollendi, sarebbe decaduta da tale facoltà per decorso del termine di sei mesi previsto dalla legge, e che in ogni caso la costruzione era avvenuta in buona fede e senza opposizione. La Corte di appello avrebbe errato nell’escludere la buona fede del costruttore,
basandosi unicamente sulla menzione della natura patrimoniale del bene nell’atto di acquisto, senza considerare le circostanze oggettive che avevano indotto la società a ritenersi legittima proprietaria del terreno. Si richiama la giurisprudenza della Corte di cassazione che riconosce l’indennizzo a favore del costruttore di buona fede, anche quando la pubblica amministrazione eserciti tardivamente lo ius tollendi.

– I due motivi sono da esaminare contestualmente.

Essi non sono fondati.

Quanto al primo motivo, è da muovere dal l’orientamento consolidato di questa Corte, secondo cui il diritto di superficie, in quanto diritto reale distinto dalla proprietà, è suscettibile di usucapione solo quando concerne beni soggetti al regime privatistico e non si estende ai beni appartenenti al demanio pubblico o al patrimonio indisponibile dello Stato (Cass. n. 2798/2009, tra le altre). Correttamente dunque la Corte di appello ha escluso la possibilità di usucapire il diritto di superficie, evidenziando la natura demaniale dell’area e l’assenza di una sdemanializzazione, sia esplicita che per facta concludentia, considerando anche le ripetute azioni giudiziarie intraprese dalla pubblica amministrazione per recuperare il bene.
Quanto al secondo motivo, il diritto all’indennizzo previsto dall’art. 936 c.c. per il costruttore di buona fede su fondo altrui non può essere riconosciuto quando la costruzione avvenga su suolo pubblico e il costruttore ignori con colpa la situazione giuridica del fondo (cfr. Cass. n. 13261/2006 ) .

Nel caso di specie, la Corte di appello ha accertato che la società RAGIONE_SOCIALE conosceva o doveva conoscere la natura pubblica del terreno, potendolo desumere dal contenuto dell’atto di acquisto, il quale indicava espressamente che il fondo era bene patrimoniale dello Stato. Quindi, la consapevolezza dell’appartenenza del fondo a soggetto pubblico ha escluso la buona fede richiesta per il diritto

all’indennizzo, né vi è titolo idoneo. Inoltre, la Corte di appello ha accertato in modo incensurabile che la pubblica amministrazione aveva esercitato tempestivamente lo ius tollendi attraverso l’atto di citazione notificato nel 1986. In definitiva, si è accertato che sussistevano i presupposti per l’applicazione del principio di accessione di cui all’art. 934 c.c.

In sostanza, entrambi i motivi di ricorso tendono a sollecitare una diversa valutazione del materiale probatorio, inammissibile in questa sede.

Entrambi i motivi sono rigettati.

3. – Il ricorso è rigettato. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo, anche ai sensi dell’art. 93 co. 4 c.p.c.

Inoltre, ai sensi dell’art. 13 co. 1 -quater d.p.r. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, ad opera della parte ricorrente, di un’ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unificato a norma dell’art. 1 -bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente a rimborsare alla parte controricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in € 3.000 , oltre a € 200 per esborsi, alle spese generali, pari al 15% sui compensi, e agli accessori di legge. Inoltre, condanna la parte ricorrente al pagamento ex art. 96 co. 4 c.p.c. di € 3.000 in favore della cassa delle ammende.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento, ad opera della parte ricorrente, di un’ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unificato, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 16/04/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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