Usucapione su beni PEEP: quando è possibile?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza 11392/2024, chiarisce un importante principio sull’usucapione su beni PEEP. Un terreno, originariamente parte del patrimonio indisponibile del Comune perché inserito in un Piano di Edilizia Economica e Popolare, diventa suscettibile di usucapione una volta che viene ceduto in piena proprietà a un soggetto privato (come una cooperativa). La cessione, infatti, fa venir meno la destinazione pubblica del bene, rendendolo commerciabile e soggetto alle normali regole del possesso. La Corte ha quindi confermato la decisione di merito che aveva riconosciuto l’usucapione a favore di alcuni condomini che per oltre vent’anni avevano posseduto una porzione di terreno adiacente al loro edificio, originariamente assegnata a un’altra cooperativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 4 febbraio 2026 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Usucapione su Beni PEEP: La Cassazione Chiarisce Quando è Ammissibile

L’acquisto di un immobile tramite usucapione su beni PEEP (Piani di Edilizia Economica e Popolare) è un tema complesso che interseca diritto privato e urbanistico. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, stabilendo che un bene, pur nascendo con una destinazione pubblica, può diventare usucapibile una volta ceduto a soggetti privati. Analizziamo questa importante pronuncia per capire le sue implicazioni pratiche.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine dalla richiesta di un gruppo di condomini di vedersi riconosciuta la proprietà, per usucapione, di una porzione di terreno adiacente al loro edificio. Sin dagli anni ’80, essi avevano utilizzato in modo esclusivo quest’area, originariamente destinata a un’altra cooperativa edilizia nell’ambito di un PEEP. Nel corso degli anni, i condomini avevano recintato il terreno, realizzato opere per il deflusso delle acque, piantato alberi e installato prese d’acqua, comportandosi a tutti gli effetti come unici proprietari, senza mai ricevere contestazioni.

La società immobiliare, divenuta nel frattempo proprietaria formale del terreno, si opponeva alla domanda, sostenendo che il bene, essendo inserito in un PEEP, facesse parte del patrimonio indisponibile del Comune e fosse quindi insuscettibile di usucapione.

L’iter giudiziario e la questione sull’usucapione su beni PEEP

Il Tribunale di primo grado aveva respinto la domanda dei condomini, ritenendo mancasse l’elemento soggettivo del possesso (animus possidendi), proprio a causa della natura pubblicistica del bene. La Corte d’Appello, tuttavia, aveva ribaltato la decisione, accogliendo la tesi dei condomini. La questione è così giunta all’esame della Corte di Cassazione, chiamata a decidere sulla possibilità di configurare un’usucapione su beni PEEP.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso della società immobiliare, confermando la sentenza d’appello e fornendo motivazioni di grande interesse.

### La natura del bene PEEP dopo la cessione a privati

Il punto centrale della decisione riguarda la natura giuridica dei terreni inclusi in un PEEP. La legge (L. 865/1971) stabilisce che le aree espropriate dai Comuni per l’edilizia popolare entrano a far parte del loro patrimonio indisponibile. Questo status le rende, in linea di principio, non usucapibili, poiché destinate a una finalità di interesse pubblico.

Tuttavia, la stessa legge prevede che queste aree possano essere cedute in piena proprietà a cooperative o a singoli privati che posseggano determinati requisiti. La Cassazione ha chiarito che, nel momento in cui avviene questa cessione, il bene perde la sua funzione pubblica e, di conseguenza, esce dal patrimonio indisponibile.

Nel caso specifico, il terreno conteso era stato venduto dal Comune a una cooperativa edilizia già nel 1975. Da quel momento, il bene era entrato a far parte del patrimonio privato della cooperativa e, come tale, era diventato commerciabile e suscettibile di essere posseduto ad usucapionem da parte di terzi.

### La valutazione dell'”Animus Possidendi”

La Corte ha anche respinto l’argomento secondo cui i condomini non potessero avere l’intenzione di possedere (animus possidendi) a causa della presunta natura pubblica del bene. Gli Ermellini hanno ribadito un principio consolidato: l’elemento soggettivo del possesso non va indagato come una convinzione psicologica del possessore, ma va desunto dal suo comportamento esteriore.

Se un soggetto esercita su un bene poteri che corrispondono a quelli del proprietario (recintando, coltivando, costruendo), manifesta all’esterno la sua volontà di possedere. La consapevolezza di non essere il vero proprietario o l’ignoranza riguardo all’altrui diritto di proprietà sono irrilevanti. I condomini, avendo agito per decenni come unici padroni dell’area, avevano ampiamente dimostrato l’esistenza dell’ animus possidendi necessario per l’usucapione.

Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione offre un importante principio guida: la qualifica di un bene come appartenente a un PEEP non ne determina un’assoluta e perpetua inusucapibilità. Il fattore discriminante è la sua titolarità: finché il bene resta di proprietà dell’ente pubblico, è protetto dal vincolo di destinazione e non può essere usucapito. Tuttavia, una volta che l’ente pubblico lo cede in piena proprietà a un privato, il bene rientra nel regime comune dei beni privati e può essere acquistato da terzi per usucapione, qualora ne sussistano tutti i presupposti di legge.

Un terreno inserito in un Piano di Edilizia Economica e Popolare (PEEP) può essere oggetto di usucapione?
Sì, ma solo dopo che è stato ceduto in piena proprietà dal Comune a un soggetto privato (ad esempio, una cooperativa o un singolo acquirente). Finché il terreno rimane di proprietà dell’ente pubblico, fa parte del patrimonio indisponibile e non è usucapibile. La vendita a un privato ne fa cessare la destinazione pubblica, rendendolo un bene commerciabile e quindi suscettibile di usucapione.

Come si valuta l’intenzione di possedere un bene come proprietario (animus possidendi) ai fini dell’usucapione?
L’animus possidendi non si basa sulla convinzione interiore del possessore di essere il proprietario, ma si desume dal suo comportamento esteriore. Se una persona esercita sul bene poteri e facoltà tipici del proprietario (come recintare, costruire, modificare lo stato dei luoghi) in modo visibile a tutti, si presume che abbia l’intenzione di possederlo come proprio, indipendentemente dal fatto che sappia o meno che il bene appartiene ad altri.

La vendita di un’area PEEP da parte del Comune a un privato ne cambia la natura giuridica?
Sì, la cessione in proprietà da parte dell’ente pubblico a un soggetto privato che possiede i requisiti per l’assegnazione fa venir meno la funzione pubblica del bene. Di conseguenza, il bene esce dal regime del patrimonio indisponibile del Comune e diventa un normale bene privato, soggetto a tutte le regole civilistiche, inclusa la possibilità di acquisto per usucapione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 11392 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 11392 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 29/04/2024

Oggetto: usucapione

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18101/2020 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, domiciliato in INDIRIZZO INDIRIZZO presso l’AVV_NOTAIO.

-RICORRENTE –

contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO, con domicilio in Civitanova Marche, INDIRIZZO.

-CONTRORICORRENTI

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME.

-INTIMATI- avverso la sentenza della Corte d’appello di Ancona n. 1737/2019, pubblicata in data 5.12.2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19.3.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

COGNOME NOME, NOME COGNOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME, condòmini dell’edificio in MacerataINDIRIZZO INDIRIZZO, hanno adito il Tribunale di Macerata, esponendo di avere acquistato nel 2008 dal RAGIONE_SOCIALE di Macerata la proprietà del lotto n. 47 inserito nel Piano PEEP di Collevario, area sulla quale insisteva l’edificio realizzato in attuazione del piano di RAGIONE_SOCIALE sul lotto medesimo, goduto fino a quella data in virtù di un diritto di superficie; di aver utilizzato sin dal 1975 l’area circostante l’edificio condominiale in virtù del diritto d’uso della corte concesso dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Macerata, e di avere realizzato degli scorrimenti pluviali provenienti dal versante a monte con una cavalletta, posizionandola a ridosso di Lotti 48 e 49; di aver recintato l’area sino alla descritta canaletta, piantando successivamente anche due pini; di non aver mai ricevuto contestazioni per eventuali sconfinamenti.
Hanno chiesto di dichiarare l’usucapione della porzione di cui ai lotti 138 e 136 del foglio 93, intestata alla RAGIONE_SOCIALE, per averla posseduta in via esclusiva e continuativa dal 1980.

RAGIONE_SOCIALE ha resistito alla domanda, affermando che l’immobile, inserito in un piano di RAGIONE_SOCIALE economica e popolare per la costruzione di alloggi a carattere economico e popolare e per opere e servizi complementari urbani e sociali, non era usucapibile e che, inoltre, solo dal 2008 gli attori erano divenuti i proprietari dell’area su cui sorge il condominio RAGIONE_SOCIALE, per cui mancavano chiari ed univoci elementi di un’ interversione del possesso idonea far maturare l’usucapione.
Il Tribunale ha respinto la domanda per carenza dell’elemento soggettivo dell’ animus possidendi , ma questa decisione è stata integralmente riformata dalla Corte d’appello di Ancona, sulla base delle seguenti argomentazioni: la RAGIONE_SOCIALE, con atto in data 29/09/1975, aveva acquisito dal RAGIONE_SOCIALE di Macerata il diritto di superficie sul lotto n. 47, inserito nel Piano di Edilizia Economica Popolare, per la durata di 99 anni; edificato l’immobile ed effettuato il frazionamento, aveva proceduto all’assegnazione definitiva degli appartamenti ai singoli soci, odierni appellanti, con atti notarili del 04/03/1982; successivamente, nel 2008, l’area era stata trasferita in proprietà ai condomini attori, disponendo l’utilizzazione dell’area, rimasta libera da costruzioni, per la sistemazione a verde o a giardino, conformemente alle norme del piano di zona.
La sentenza ha precisato che la RAGIONE_SOCIALE, assegnataria dei lotti 48 e 49, non aveva dato corso alla realizzazione delle costruzioni per le difficoltà di edificare scaturite da una modifica dello stato di fatto conseguente alla realizzazione del RAGIONE_SOCIALE, senza che però nella causa promossa fosse stato mai chiesto il ripristino dello stato dei luoghi, avendo agito solo per il risarcimento.

Ha chiarito che il RAGIONE_SOCIALE aveva realizzato ai piedi del versante, in corrispondenza dei lotti nn. 48-49 (della RAGIONE_SOCIALE.RAGIONE_SOCIALEM.), una canaletta con tubi prefabbricati in cemento, per la raccolta e lo scorrimento delle acque piovane discendenti, aveva recintato l’area con rete metallica, aveva piantato 2 pini ed installato a ridosso del confine due prese per la distribuzione dell’acqua nella corte a servizio dell’edificio condominiale, lasciata dal RAGIONE_SOCIALE in diritto d’uso al condominio, così occupando un frustolo, lungo il confine, compreso nei lotti a monte nn. 48-49, di circa 100 mq di superficie.
Ha concluso che tra il 1981, anno di esecuzione della canaletta per la raccolta di acqua piovana fino al (marzo) 2007 (data della vendita RAGIONE_SOCIALE), la RAGIONE_SOCIALE, ovvero gli appellanti, divenuti a tutti gli effetti proprietari delle singole unità immobiliari nel 1982, avevano posseduto in modo continuo, non clandestino né violento la porzione attigua al proprio immobile, senza incontrare alcuna opposizione né dal RAGIONE_SOCIALE, né dall’RAGIONE_SOCIALE, mentre solo nel 2009 la RAGIONE_SOCIALE, avendo resasi acquirente delle partt. 138 e 139 del fg. 93, aveva chiesto il ripristino dei confini.
S econdo la Corte di appello, l’usucapione non era esclusa dal fatto che fino al 2008 i condomini erano titolari di un mero diritto di superficie, poiché le porzioni controverse erano state cedute in proprietà alla RAGIONE_SOCIALE sin dal 1975 e non ricadevano nel patrimonio comunale indisponibile, rilevando che su tali beni gli attori avevano esercitato una signoria piena ed esclusiva per tutto il tempo necessario all’usucapione.

La cassazione della sentenza è chiesta dall’RAGIONE_SOCIALE, avente causa da RAGIONE_SOCIALE, con ricorso affidato ad un unico motivo, illustrato con memoria.

COGNOME NOME, NOME COGNOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME resistono con controricorso e con memoria illustrativa.

Le altre parti non hanno svolto difese.

L’unico motivo di ricorso denuncia la violazione degli artt. 1158, 1145, 2697 c.c., 115 e 116 c.p.c., 35, commi quindicesimo, sedicesimo, diciassettesimo, diciottesimo e diciannovesimo della L. 865/1971 e l’omesso esame di un fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti (art. 360 comma 1 n. 5) costituito dal particolare statuto della assegnazione dei beni funzionali alla realizzazione dei piani per l’RAGIONE_SOCIALE economica e popolare,

lamentando che la Corte di merito abbia ritenuto erroneamente esistente ed efficace, sia il ‘corpus’ del possesso di beni , di cui non era possibile acquistare la proprietà, quantomeno sino al 15/3/1992, sia l’ animus possidendi, nonostante l’inclusione dei beni in un piano per l’RAGIONE_SOCIALE economica e popolare con il conseguente regime pubblicistico, trascurando che proprio tale destinazione ostava a che il possesso fosse esercitato nell’ignoranza di ledere l’altrui diritto .

Il motivo è infondato.

La sentenza di primo grado aveva respinto la domanda di usucapione ritenendo insussistente l’elemento soggettivo del possesso ad usucapionem, in considerazione del fatto che il bene oggetto di domanda era ricompreso in un piano per l’RAGIONE_SOCIALE economica e popolare, appartenente al patrimonio indisponibile comunale, in vista di finalità di interesse generale.

In effetti, i beni espropriati dal RAGIONE_SOCIALE per dare attuazione ad un PEEP entrano a far parte del patrimonio indisponibile dell’ente locale e, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 830 e 828, comma 2, c.c., possono essere sottratti alla pubblica destinazione soltanto nei modi stabiliti dalla legge, e quindi certamente non per effetto di usucapione da parte di terzi, non essendo usucapibili diritti reali incompatibili con la destinazione del bene dell’ente al soddisfacimento del bisogno primario di una casa di abitazione per cittadini non abbienti (Cass. n. 12608/2002; Cass. 2208/2020).
Va tuttavia posto in rilievo che, come evidenziato alla Corte di merito, l’area usucapita era stata ceduta in piena proprietà alla società e non apparteneva da tempo al patrimonio indisponibile comunale.

Giova -infatti – considerare che l’art. 35 della legge 22 ottobre 1971 n. 865, dopo avere stabilito nel secondo comma, che le aree,

comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962 n. 167, sono espropriate dai comuni o dai loro consorzi, dispone al secondo comma che esse vanno a far parte del patrimonio indisponibile del comune o del consorzio, salvo quelle cedute in proprietà ai sensi dell’undicesimo comma del medesimo.

La norma, oltre a prevedere al quarto comma che su tali aree “il comune o il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali”, aggiunge nel comma undicesimo che le stesse aree, in una certa quota, sono cedute in proprietà a cooperative edilizie ed ai singoli, con preferenza per i proprietari espropriati ai sensi della presente legge, sempre che questi e i soci delle cooperative abbiano i requisiti previsti dalle vigenti disposizioni per l’assegnazione di alloggi economici e popolari.
Infine, al comma quindicesimo, era originariamente previsto un vincolo di inalienabilità delle costruzioni edificate sui suoli ceduti in proprietà, poi venuto meno per effetto della art.

Quindi, per espressa previsione dell’art. 35, comma undicesimo, L. 865/1971, il bene inserito nel PEPP permane nel patrimonio indisponibile e non è usucapibile finché resta in titolarità dell’ente pubblico, assolvendo alla funzione che le è propria che, però, viene meno con la cessione ai privati che abbiano i requisiti per l’assegnazione.

D’altronde, proprio con riferimento all’analoga disciplina degli alloggi di RAGIONE_SOCIALE economica e popolare di cui al R.D. n. 1168 del 1938, è stato affermato che una volta trasferiti in proprietà i beni sono commerciabili e suscettibili di possesso ad usucapione anche in presenza di un vincolo di inalienabilità, non essendo invocabile l’art. 1145 c.c., secondo cui il possesso delle cose di cui non si può

acquistare la proprietà non ha effetto (Cass. 19793/2016; cfr. anche Cass. 2962/2012 riguardo alla possibilità di usucapire gli alloggi costruiti con il contributo dello Stato per far fronte alle esigenze delle popolazioni colpite dagli eventi sismici ai sensi della L. 30 marzo 1965, n.225 allorquando ne sia concluso il procedimento di assegnazione, nonché Cass. 5049/2024 con riguardo alla possibilità di usucapire immobili disciplinati dalla L. 1676/1960, qualora già declassificati). Nel caso in esame, l’avvenuta cessione in proprietà dei beni aveva fatto venir meno l’inclusione nel patrimonio indisponibile, essendo realizzata, nelle forme del trasferimento a favore di soggetti aventi i requisiti per l’assegnazione, la finalità pubblica perseguita dal legislatore in forme alternative alla costituzione del diritto di superficie (quest’ultima non comportante, tuttavia, la natura disponibile del bene), non potendo nella situazione descritta la sola inclusione nel P.E.E.P. escludere l’elemento soggettivo del possesso.
Questa Corte ha recentemente stabilito che anche quando il bene privato venga destinato ad una finalità pubblica ed espropriato, la notifica del decreto fa venir meno l’animus possidendi del soggetto che resti nella disponibilità del bene, ma non esclude l’usucapione, ove intervengano atti di interversione, a conferma che dette finalità e la destinazione delle bene non sono, in assoluto, di ostacolo all’acquisto della proprietà a titolo originario ad opera del privato (Cass. s.u. 651/2023).
Riguardo poi all’elemento soggettivo, la sentenza ha correttamente posto in rilievo che l’indagine sull’elemento psicologico va svolta in base alle modalità esteriori di esercizio del possesso (Cass. 22667/2017), che, con motivato apprezzamento, la Corte di merito ha desunto dal contenuto dei poteri esercitati, non rilevando il

riconoscimento o la consapevolezza del possessore circa l’altrui proprietà del bene o dell’esistenza del vincolo pubblicistico, atteso che l’animus possidendi non consiste nella convinzione di essere titolare del diritto reale, bensì nell’intenzione di comportarsi come tale, esercitando le corrispondenti facoltà (Cass. 7751/2011; Cass. 26641/2013; Cass. 13153/2021).

In conclusione, il ricorso è respinto, con inevitabile aggravio delle spese processuali.

Si dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali, pari ad € 3 .700,00, di cui 200,00 per esborsi, oltre ad iva, c.p.a. e rimborso forfettario delle spese generali in misura del 15%.

Dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.